剖析基層財政面臨瓶頸研究論文

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摘要：縣鄉財政是我國財政體系中的基礎環節，也是縣域經濟發展的重要推動力量，對整個國家財政收支具有舉足輕重的影響。縣鄉財政能否走出困境，關系到國家財政的振興和國家政權的穩定，關系到經濟能否快速發展，關系到小康社會能否如期實現。因此，直面縣鄉財政難題，積極探討解決對策，促進財政工作良性發展刻不容緩。

關鍵詞：當前、縣鄉財政、困難、對策

一、縣鄉財政困難現狀

（一）縣鄉經濟總量小。目前許多縣鄉經濟缺少充滿活力的、市場前景廣闊的支柱產業，民營經濟比重低，經濟增長緩慢，經濟總量小。區域經濟結構還未從根本上得到合理調整，主要依賴農業經濟的縣域二元結構尚未改變，傳統農業仍占主導地位，缺少工業支柱產業，工業化程度低，第三產業特別是新興服務業發展慢。近年來，我縣為加快縣域經濟發展，積極推進縣域經濟結構戰略性調整，先后培育了食用菌、電線電纜、板材加工等支柱產業，第一、第二、第三產業的比重分別由1996年的58.3%、20.7%、21.0%調整為31.8%、41.7%、26.5，但仍然沒有改變以傳統農業為主的二元經濟結構。

（二）財政總體實力弱。一是財政收入總量小。縣鄉經濟總量小從根本上決定了財政收入總量必然小，同時由于經濟效益低下，增長速度慢，使財政收入增長空間狹窄，人均水平低。特別是隨著農業稅稅率降點政策的落實，近年內縣級一般預算收入總量不會有大的增長。二是從財政收入結構來分析，以農業為主的經濟結構決定了縣鄉財政收入結構中來自農業的比重大，來自工業及第三產業的比重小，來自企業的稅收過低，而其他收入所占的比重過大，財政收入的質量不高。如我縣2003年的縣級地方財政收入中，來自農業四稅的收入占61%，來自企業的收入占28%，其他收入僅占11%.

（三）政策性減收明顯。近幾年，國家陸續出臺的一些減免稅政策，對縣級財政產生了很大影響。主要有2004年起省財政對體制下劃的省級收入以2003年為基數全額上解，同時對工商稅中的主要稅種營業稅、企業所得稅、個人所得稅三稅按照超收部分的20%劃為省級收入；提高國稅起征點；取消降低煙葉特產稅外的農業特產稅；推進農村稅費改革等，使縣級財政直接、間接獲取的財政收入和財政性資金大為減少。僅2004年農業稅降低3個百分點，我縣就減收2996萬元（其中農業稅正稅2447萬元）。

（四）財政支出增長快。一是政策性財政支出增加較快。1999年以來，國家先后4次出臺政策，上調干部職工工資，人均上調工資達350元，按照每個縣財政供養人員25000人估算，每年須新增財政開支10500萬元。同時按照政策規定，農業、科技、教育支出要求按超出同期財政增長比例增加，使農業、科技、教育支出基數越滾越大。二是財政供給人員多，“僧多粥少”問題嚴重。龐大的財政供給人員除帶來工資等剛性支出壓力外，社會保障以及調整收入分配等相關隱性支出的壓力隨之增長，成為縣鄉經濟發展的沉重包袱，是當前財政改革面臨的最大困難。三是復轉軍人的政策性安置，在一定程度上也加大了收支缺口。

（五）社會保障缺口大。市場經濟條件下要求建立健全日益完善的社會保障體系，其主要目標一是弱勢群體實現應保盡保，二是不斷提高保障標準。近年來，圍繞實現這一目標，縣鄉納入社會保障的群體不斷擴大，支出不斷增加，社會保障缺口有不斷增長的趨勢。一是養老保險缺口。國有企業是養老保險的主體，目前縣鄉大部分國有企業因經濟效益不好，一方面無力繳納養老保險費，一方面使過多的冗員進入社保圈，形成個人賬戶空賬及企業欠繳基金缺口而由會由財政承擔。據測算2003年我縣養老保險缺口達300萬元，收支矛盾十分突出。二是失業保險前景并不樂觀。目前，縣級失業保險存在覆蓋面窄、職工參保率不高、參保單位欠費嚴重、多數破產企業沒有有效清償等問題。三是最低生活保障線缺口。城鎮居民最低生活保障的資金原本就是財政負擔，大量下崗人員壓向失業保險之后，便會轉而壓向“低保”。

（六）鄉鎮財政職能弱。一是地方稅體系不完善，地方稅中缺乏穩定且有規模的稅種，稅收管理權過分集中于中央，地方增減財政收入的自主權很小。二是省以下分稅制體制建設嚴重滯后，對縣鄉財政來說缺乏規范、透明的轉移支付辦法，沒有明確和嚴格的事權為依據，隨意性大。三是專項轉移支付需要配套資金，如國家對交通、通訊、能源、廣播電視等基礎設施投資的項目，一般都要求當地財政按比例配套資金，實際上剝奪了地方財政資金使用的自主權。四是國家確定實行農業稅減免政策后，對以農業稅為主要收入來源的縣鄉財政來說，等于失去了最重要的財政自主權。

（七）縣鄉債務包袱重。特別是鄉鎮債務問題由來已久，根源復雜、牽涉面廣、化解難度大。據有關資料顯示，目前，我國鄉鎮負債面達70%以上，債務總額保守估計也在2000億元以上。2002年審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）進行審計調查發現，止2001年底，49個縣（市）累計債務達163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。縣鄉債務問題既嚴重制約了當地經濟的發展，甚至影響基層組織正常運轉，又加大了財政運行風險，還可能造成農民負擔反彈。

二、縣鄉財政困難成因分析

形成當前縣鄉財政困難的原因是多方面的，既有客觀的，也有主觀的；既有歷史的，也有現實的；既有運行體制上的，也有工作機制上的。綜合分析，主要有以下幾個方面原因：

（一）縣鄉經濟基礎薄弱。縣鄉財政困難的根本原因是經濟發展緩慢，造成財政實力不強，特別是內陸欠發達地區，表現尤其突出。一是工業支撐不強。缺少投資規模大、科技含量高、市場前景好、經濟效益高、稅收貢獻多的工業企業。一些改制企業和新上企業由于剛剛起步，還處在享受優惠政策和涵養養稅源期限內，對財政的貢獻較小。二是農業基礎不穩。農業基礎設施建設滯后，抵御自然災害的能力不強；產業結構調整慢，綠色、優質、高效的農產口基地規模小，農業龍頭企業帶動能力弱，農民增收的步伐緩慢。三產結構不優。低層次和傳統產業占據基礎地位，占GDP的比重相對較小，特別是房地產、信息、現代物流、旅游、保險、教育、中介咨詢、社會服務新興的第三產業發展不快，對經濟、財政的貢獻作用還不大。

（二）財政體制有待完善。現行財政體制存在財力層層向上集中的機制。表現在：（1）中央集中的程度顯著提高。1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重是22％，2002年上升為54.9％。中央財政比重提高就意味著地方財政比重下降。適當集中財力和財權，增強中央的宏觀調控能力是必要的，但如果集中的程度過大，集中的速度過快，必然會對縣鄉財政造成負面影響。（2）分稅制改革后，省、市兩級政府的財力集中程度也在不斷加大。省以下財政體制的一個共同點是采取層層集中的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收。這樣，處于基層的縣鄉自然困難。

（三）財政減收增支嚴重。一是專項轉移支付需要配套資金。如國家對交通、通訊、能源、廣播電視等基礎設施投資的項目，分散掌握在多個部門手中，一般都要求當地財政按比例配套資金，項目爭取得越多，配套的資金也越多，實際上剝奪了地方財政資金使用的自主權。而且越是困難的縣鄉，越難以保證配套資金，爭取專項資金的難度也越大。二是中央出臺一些導致縣鄉財政增支減收的政策，而且要地方自行消化，使地方財政支出責任加大，非常被動。如干部、職工調資，農業稅減免等政策的出臺使縣鄉財政收入大大降低，支出卻卻大幅增加。

（四）事權財權分配失衡。財力層層向上集中，按理也應將職能和支出責任上收。但在財力集中的同時，職能和支出責任卻不斷下放。目前，縣鄉政府需要承擔義務教育、公共衛生、基礎設施、社會治安、環境保護、義務教育、國防建設、行政管理等諸多責任，而且還要承擔支持地方經濟發展的責任，許多還是主要責任和“無限”責任。況且下放的職能和責任通常是剛性強、支出大、管理嚴、責任重，對并不寬裕的縣鄉財政來說無異于雪上加霜。

（五）政府職能轉變滯后。機構膨脹，人員臃腫，財政管理水平低。主要表現為：（1）包攬了過多經濟管理職能。由于在計劃經濟體制下縣鄉財政包攬過多經濟建設和管理職能，不善于運用市場規律和市場機制來駕馭和調控經濟，不是通過政策去協調、調度資金，而是強制財政出錢或擔保，有的把財政資金投入到競爭性領域，直接興辦企業，往往是虧損或形成高額負債，而必須由政府提供的公共產品和服務又沒錢保障。（2）一些地方不考慮財政的承受能力，建設辦公樓、教學樓、修路以及進行其他公益事業建設，加上一些不必要的達標升級活動也相應增加了財政支出。（3）黨政機構設置要求上下對口，導致縣鄉機構臃腫、財政供養人員增多。

（六）監督職能發揮不夠。財政部門雖然制定了一些措施加強資金監管，但監督職能作用發揮的還不夠，還存有薄弱環節。不少地方存在重收入監督，輕支出監督的傾向，習慣以撥代支，以撥代管。除了財政部門自身掌握一定的財政資金外，其他單位和部門也擁有名目不同的各種收入，以致預算內吃緊，預算外“緊吃”。有的地方為完成任務，在收入上搞“空轉”或“列收列支”，致使財政收入的完整性和真實性受到影響，嚴重妨礙了財政的正常運行。

三、解決縣鄉財政困難的對策及建議

（一）大力加強財源建設。經濟決定財政。因此，解決縣鄉財政困難的根本途徑在于發展經濟，壯大財源，發展縣鄉經濟。一是立足工業強縣，大力推進新型工業化。依托資源優勢，壯大主導產業，實施項目牽動，擴大經濟總量，扶大扶強現有企業，建設一個增長強勁、結構合理、稅基豐厚、收入穩固的財源。要正確處理好“予與取”、“扶與棄”的關系，區別不同情況，利用財政杠桿，從政策傾斜、融投資金、技改挖潛、聯大靠強等方面給予大力扶持，使立縣企業加快發展壯大，使不夠景氣的企業走出低谷并逐步邁入骨干企業行列。二是依托龍頭企業，大力推進農業產業化。樹立工業理念經營農業，積極調整農業產業結構，大力發展適銷、對路、優質、綠色、有機、品牌農產品，并積極培植資源加工型龍頭企業，走市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯農戶的發展路子，推動農業產業化經營。以農業產業化促農增收，富縣鄉財政。三是堅持城鄉互動，大力推進城鎮化。堅持以城帶鄉、以鄉促城、城鄉結合，突出發展縣城和有資源優勢、特色優勢、規模優勢的中心鎮，加快城市化進程。同時，做好經營城市文章，實現城市建設服務社會化、投入多元化、經營市場化，積極把城市和小城鎮建設成為人流、物流、信息流、資金流的中心和承接地，以此揚名氣、活人氣、聚財氣。四是搞好招商引資，加快經濟外向化。堅持“引進來”和“走出去”相結合，加快推進外向型經濟發展，增強縣域經濟活力。大力實施招商引資戰略，堅持“引資”和“引智”相結合，實現借外發展，促進縣域經濟上檔次、邁臺階。

（二）提高財政收支質量。一是強化收入征管。認真貫徹執行《稅收征管法》，收入征管要體現公平稅負，鼓勵競爭和應收盡收的原則，嚴格依法辦事，堅持依法征管，既嚴厲打擊偷、逃、騙稅行為，杜絕“跑、冒、滴、漏，確保應收盡收。二是加強支出預算管理。要實行部門預算，提高預算的透明度；要實行綜合預算，提高預算的完整性；加強對預算外資金的監管，把預算內資金和預算外資金都納入財政預算管理，捆起來統一使用，增強財政預算的統一性；要實行零基預算，提高預算的準確性；要實行國庫單一賬戶制度，提高財政資金使用效率。三是完善政府采購制度。政府采購應最大限度地維護公共利益，力爭做到競爭、擇優、公正；要逐步拓寬政府采購范圍，包括使用財政資金購買、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務；要切實搞好政府的采購招標工作，注重把競爭機制引入招標中。四是調整和優化支出結構。財政投資要逐步退出一般競爭性投資項目，集中財力支持基礎設施、基礎產業及高新技術產業，以充分發揮財政政策在調整經濟結構中的重要作用。五是實行綜合平衡。嚴格執行《預算法》，依法理財。對各種資金的來源、投向、規模和結構，按照縣鄉經濟與社會最優發展要求，實行綜合財政預算，在預算執行過程中不隨意開口子，盡可能壓減財政支出，年初不打赤字預算，年底預算不出現赤字。

（三）加強社會保障管理。一要加強社保收支管理。重點是加強計劃管理，對各收支部門報來的資金收支計劃要嚴格核準，防止計劃中含水分。二要盡快將養老保險納入新制度運行的軌道，建立養老保險費的政策效應，使多繳的多領，少繳的少領，不繳的吃虧，從而在全社會形成“繳養老保險，利國又利己”的氛圍，引導人們積極自覺繳費。三要做好基礎工作。逐步健全完善社會保障管理的基礎工作，配備人員，網絡管理，加強社會保障管理的經常化、規范化。公務員之家

（四）實施控編減員增效。加強各級政府的人事編制管理，建立規范的管理辦法，建議對人事編制管理進行建章立制，以增強編制管理的嚴肅性。要繼續有效地精簡機構，減少財政供養人員。對一些職能弱化、重疊設置的部門和機構要進行撤并，對一些從事經營性和競爭性行業的部門單位要使之盡快與財政脫鉤，另一方面要利用各種途徑和有效載體分流在職機關干部職工，盡量減少財政供養人口，對超編人員，縣鄉政府可采取按比例逐年消化的辦法，堅決防止反彈。要采取綜合措施，促進縣鄉減人、減事、減支，降低政府運行成本。

（五）明確界定人權事權。要按照社會主義市場經濟要求，以社會公共需要為標準，全面清理財政供給對象，嚴格控制財政供給范圍，徹底解決財政“越位”問題。除重點保證公教人員工資和國家機器正常運轉外，要保證農業、科技、教育等投入按法律法規要求比例增長，還要適當增加對基礎設施、城市公共設施和環境保護等的建設性投入。同時，將一些應主要采取市場方式發展的事業逐步推向市場，減輕財政負擔，集中力量辦好政府該辦的事。我們建議，把農村義務教育支出、計劃生育支出和社會保障支出的責任應由中央與地方各級財政之間合理分擔。否則，不但不利于縣鄉財政走出困境，而且會影響各項事業的發展和社會的穩定。公務員之家

（六）審慎解決地方債務。對縣鄉債務首先要進行全面清理，摸清底數，核實情況，健全賬目，其次是明確性質，界定責任，根據歷史資料和相關憑證，確認責任歸屬，為全面解決奠定基礎。當前應盡快出臺處理地方財政債務的相關政策。如財政支農專項資金欠賬、呆賬的核銷處理政策，糧食政策性虧損，縣級財政無力彌補部分的核銷處理政策，農村不良債務化解政策等，以保持農村經濟快速發展和社會穩定。要嚴防新增債務，可償試以拍賣、租賃等方式盤活資產、資源；通過債權債務置換，企業的改組、破產、資產重組、消化部分縣鄉債務。

（七）規范轉移支付制度。要進一步深化和完善省以下地方各級政府轉移支付制度，逐步加大對縣鄉財政的轉移支付力度。建議進一步改進現行的稅收返還定額補助及專項撥款等形式的轉移支付辦法，并使決策過程公開、透明，建立健全規范的財政轉移支付制度，盡量減少轉移支付過程中的隨意性和盲目性，增強透明度，體現政策導向。要清理專項轉移支付項目，改革現行專項補助辦法，實事求是地確定和降低財政困難縣鄉的配套資金比例，甚至免除地方配套。

（八）加強財政監督管理。應當作為今后財政日常工作的重要環節來抓，通過監督規范預算執行，克服隨意性，實現依法理財，依法行政，以此減少和杜絕人為因素帶來的財政風險。當前，減少財政風險，應把財政監督的工作重點放在以下幾個方面：一是監督征稅機關。主要監督稅務、海關等征收部門是否依法征稅，看有無該征不征，擅自減免及亂退稅款等現象，確保國家預算收入的完整，減少收入流失。二是監督收費收入。認真清理現有收費項目及收費標準，堅決取締亂收費項目和只為養人而設立的收費項目，并統一規范管理保留的收費項目。嚴格執行“收支兩條線”的規定，切實做到收繳分離、罰繳分離，確保財政對收費收入實行規范化的集中管理。三是監督預算編制。首先，要按照公共財政和投資預算管理要求細化預算科目，增強預算透明度；其次，要結合部門預算及政府采購制度的辦法，制定科學合理的定額標準，據實測算和安排支出基數；再次，實施國庫集中收付制度，提高資金使用效益。第四，建立跟蹤監督機制和預算支出效益評價制度，對重大工程項目資金實行有效的監督檢查。四是監督專項經費。對專項支出和政府性基金、資金及附加支出，要嚴格按照資金審批程序和使用權限，由單位提出申請，財政部門核定，報分管領導、縣長審批。縣領導、縣長審批。領導、縣長審批。領導、縣長審批。領導、縣長審批。