稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的探索

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對農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的探索

近幾年來，農(nóng)村稅費(fèi)改革不斷推進(jìn)，在切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護(hù)農(nóng)村大局穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收等方面產(chǎn)生了越來越明顯的效果，但隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響也越來越大，特別是取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率，國家對農(nóng)業(yè)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的原有格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支產(chǎn)生了前所未有的變化，怎樣做好當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作，也就成了當(dāng)前亟待研究解決的一大課題。筆者就此淺談一點(diǎn)看法。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入大幅度減少。農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要由農(nóng)業(yè)四稅、工商稅（含屠宰稅）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等稅費(fèi)收入構(gòu)成，其中農(nóng)業(yè)稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的大部分，稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源由稅費(fèi)并存制轉(zhuǎn)變成單一稅收，特別是國家取消了屠宰稅、除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并將在五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施大幅度提高增值稅和營業(yè)稅的起征點(diǎn)，嚴(yán)控土地征用等措施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將只剩下為數(shù)極少的工商稅、契稅等幾個(gè)小稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來源將所剩無幾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可支配收入大量減少。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍產(chǎn)生了變化。稅費(fèi)改革后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的鄉(xiāng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村中小學(xué)危房改造、農(nóng)田水利基本建設(shè)、中小學(xué)教師工資、計(jì)劃生育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、民政優(yōu)撫等公共支出項(xiàng)目上劃縣級財(cái)政預(yù)算支出管理。原村提留開支的村級組織管理支出上劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，國家出臺的對"三農(nóng)"的轉(zhuǎn)移支付及財(cái)政對農(nóng)戶的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等補(bǔ)貼資金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)責(zé)具體落實(shí)。

（三）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)失去償還來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成由來已久，縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行分稅制時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對稱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了應(yīng)由國家承擔(dān)的教育、衛(wèi)生、興修農(nóng)田水利、道路修建養(yǎng)護(hù)、農(nóng)村救濟(jì)等事項(xiàng)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力卻受到經(jīng)濟(jì)條件和政策性的限制，必然導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成財(cái)政收入考核目標(biāo)，買稅、貸款墊稅、借貸或擔(dān)保貸款發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增加，農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅度縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身已無力償還歷年累計(jì)形成的債務(wù)。

（四）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能趨向淡化。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政"分灶吃飯"的基礎(chǔ)本來存在其先天性不足的一面，隨著農(nóng)村金融體制、稅務(wù)管理體制、農(nóng)村中小學(xué)管理體制等的調(diào)整，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)七所八站改為縣財(cái)政供給，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入萎縮，支出范圍縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能逐漸淡化。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員大部分在履行為數(shù)不多的農(nóng)村工商稅收代征職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由已由收支管理轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)補(bǔ)貼資金的發(fā)放管理。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的基本思路

農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為根本目的，但它也是一種資源的重新配置，主要體現(xiàn)在三個(gè)層次：一是農(nóng)民與政府之間的資源的重新配置，即政府退出一部分資源，以政府收入減少和農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕為標(biāo)志；二是縣、鄉(xiāng)兩級政府之間的資源的重新配置；三是不同部門之間的資源的重新配置。后兩個(gè)層次資源的重新配置，主要需通過財(cái)政管理體制的調(diào)整和改革來完成。這就要求重新劃分縣鄉(xiāng)兩級的財(cái)權(quán)和事權(quán)，改革現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政管理體制，重新構(gòu)建新型的基層政府財(cái)稅體制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，財(cái)政自求平衡的能力比較弱，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行管理的條件和環(huán)境也發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式愈來愈不能適應(yīng)新形勢的需要，迫切需要根據(jù)事權(quán)的變化來調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理體制。筆者認(rèn)為，在鄉(xiāng)級政府沒有取消前，仍應(yīng)維持鄉(xiāng)級財(cái)政預(yù)算，但縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的調(diào)整和改革趨勢應(yīng)是財(cái)權(quán)和事權(quán)更趨于集中在縣，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)，淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能。

三、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式的設(shè)想員之家版權(quán)所有

本著從進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為、防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會政治穩(wěn)定出發(fā)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行"鄉(xiāng)財(cái)縣管"的管理體制，由縣級財(cái)政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行"預(yù)算代編、收支上劃、帳戶統(tǒng)設(shè)、集中核算、自求平衡"的管理辦法。

預(yù)算代編。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有取消前，仍維持鄉(xiāng)級預(yù)算，但由縣級財(cái)政部門按有關(guān)政策代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，報(bào)縣級政府批準(zhǔn)后，按法律程序由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。在年度預(yù)算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算調(diào)整方案，需報(bào)縣級財(cái)政部門審核，調(diào)整數(shù)額較大的需向縣級政府報(bào)告，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審查批準(zhǔn)執(zhí)行。

收支上劃。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的收入和支出全部上劃到縣級管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、上級部門補(bǔ)助收入等統(tǒng)一繳入縣財(cái)政會計(jì)核算中心開設(shè)的帳戶，其中應(yīng)上解財(cái)政收入直接繳入縣級國庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費(fèi)等票據(jù)，其管理權(quán)全部上收到縣級財(cái)政部門，實(shí)行票款同行、以票管收，嚴(yán)禁坐收坐支，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移和隱匿各項(xiàng)收入。支出重新核定，對經(jīng)常性支出標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行縣鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)一財(cái)政政策執(zhí)行，統(tǒng)一財(cái)政資金運(yùn)行。通過清理、核實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)債權(quán)債務(wù)，建立償債準(zhǔn)備金，按照輕重緩急原則，制定消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)還債計(jì)劃，并不再賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債權(quán)，從而從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂舉債的漏洞，逐步消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

帳戶統(tǒng)設(shè)。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會計(jì)，由縣財(cái)政會計(jì)核算中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總會計(jì)帳務(wù)，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)會計(jì)業(yè)務(wù)，并相應(yīng)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位在各金融機(jī)構(gòu)的所有帳戶，由縣財(cái)政會計(jì)核算中心在金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開設(shè)帳戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有工資性支出通過縣級國庫撥到"工資專戶"，專門用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資的發(fā)放。工資以外的其他支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)聯(lián)絡(luò)員按規(guī)定到縣財(cái)政會計(jì)核算中心報(bào)帳列支，縣財(cái)政會計(jì)核算中心分戶核算。

集中核算。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金全部納入預(yù)算管理，各項(xiàng)財(cái)政收入繳入縣國庫，由縣財(cái)政會計(jì)核算中心根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入類別和科目，分別進(jìn)行核算。支出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算為依據(jù)，按照先重點(diǎn)后一般的原則，優(yōu)先保障人員工資。對工資性支出，根據(jù)年度預(yù)算，縣財(cái)政局按照縣編辦、人事部門核準(zhǔn)無誤后的財(cái)政供養(yǎng)人員工資額，每月從縣國庫直接撥入"工資專戶"，直接進(jìn)入縣財(cái)政在當(dāng)?shù)劂y信部門開設(shè)的個(gè)人工資專戶，委托銀信部門統(tǒng)一工資。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公務(wù)費(fèi)等支出，實(shí)行報(bào)帳制，建立公務(wù)費(fèi)支出備用金制度，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提出用款計(jì)劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)簽批后報(bào)縣會計(jì)核算中心，由縣會計(jì)核算中心根據(jù)規(guī)定的額度撥付備用金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定使用后到縣財(cái)政會計(jì)核算中心報(bào)帳，縣財(cái)政會計(jì)核算中心對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金集中管理，分戶核算。進(jìn)一步推行和完善"村財(cái)鄉(xiāng)管村用"制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門、農(nóng)經(jīng)管理部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)審核監(jiān)督村級的財(cái)政補(bǔ)助資金使用，確保村級資金專款專用。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)采購支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請和計(jì)劃，經(jīng)縣會計(jì)核算中心按照預(yù)算審核后，交縣采購中心集中統(tǒng)一辦理，采購資金由縣會計(jì)核算中心直接撥付供應(yīng)商。

自求平衡。在核定收支基數(shù)和體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能編制赤字預(yù)算，不能超預(yù)算使用，在年度決算時(shí)能有赤字。

四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革的配套措施

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行"鄉(xiāng)財(cái)縣管"的財(cái)政管理體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能發(fā)生了相應(yīng)的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工作重心將轉(zhuǎn)移到支出管理上，這就需要建立一系列與變化后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能相適應(yīng)的管理措施來保證新體制的運(yùn)行。一是不再直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)財(cái)稅收入任務(wù)。年度預(yù)算仍劃分縣級收入和鄉(xiāng)級收入，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度財(cái)稅收入任務(wù)，由縣級征收部門負(fù)責(zé)組織完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及財(cái)政所負(fù)責(zé)財(cái)稅工作的協(xié)調(diào)及稅收的具體征管，縣對縣級征收部門按預(yù)算確定的總?cè)蝿?wù)建立財(cái)稅收入目標(biāo)責(zé)任制考核體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于招商引資，利用當(dāng)?shù)刭Y源等開辟新的財(cái)源而新增的收入，在超額完成年度財(cái)稅收入任務(wù)的前提下，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)實(shí)行超收分成獎勵辦法。二是要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模等實(shí)際情況，分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍和各項(xiàng)開支標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定和完善財(cái)務(wù)審批程序，統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算制度，加強(qiáng)支出管理。三是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理體制和職能，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)政管理與農(nóng)稅征管職責(zé)劃分，保留少數(shù)財(cái)政所人員負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)和對農(nóng)補(bǔ)貼資金管理，并負(fù)責(zé)推行和完善"村帳鄉(xiāng)管"制度，確保財(cái)政對村級補(bǔ)助資金專款專用，對財(cái)政所實(shí)行縣財(cái)政局垂直管理；其余財(cái)政農(nóng)稅征管人員主要轉(zhuǎn)向負(fù)責(zé)農(nóng)村稅收征管，并劃歸地稅系統(tǒng)管理。四是建立縣鄉(xiāng)財(cái)政網(wǎng)絡(luò)。為減少"鄉(xiāng)財(cái)縣管"財(cái)政管理體制的運(yùn)行成本，在縣鄉(xiāng)財(cái)政間建立局域網(wǎng)絡(luò)，開發(fā)"鄉(xiāng)財(cái)縣管"專用軟件，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理和票款核對，減輕財(cái)務(wù)聯(lián)絡(luò)員工作量，減少費(fèi)用，提高工作效率和財(cái)務(wù)監(jiān)督水平。五是加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度。縣級政府設(shè)立財(cái)稅工作辦公室，對財(cái)稅工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，對違反規(guī)定截留、挪用、隱瞞收入及擅自改變支出用項(xiàng)的單位和個(gè)人，按照有關(guān)財(cái)政法規(guī)，追究單位領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的行政、經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行"鄉(xiāng)財(cái)縣管"，只是一種過渡性的辦法，它不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，要從根本上解決問題，一是需對《憲法》、《預(yù)算法》及相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修改，出臺相應(yīng)的政策和措施，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的取舍、事權(quán)財(cái)權(quán)重新劃分提供法律依據(jù)。二是要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的力度，按照事權(quán)財(cái)權(quán)的變化，重新核定人員編制，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員，清理清退超編人員，減少村級管理人員職數(shù)，減輕鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是理順中央、地方和省、縣之間的財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)整完善現(xiàn)行分稅制，建立省直管縣的財(cái)政管理體制，加大對縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行的保障能力。