公共政策理性非理性沖突論文

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[摘要]政策制定作為政策過(guò)程的首要環(huán)節(jié)，是政策科學(xué)的核心問(wèn)題。直接關(guān)系到政策的成敗與否。本文通過(guò)討論公共政策制定中的理性和非理性沖突，對(duì)比分析了他們彼此的關(guān)系以及對(duì)政策制定過(guò)程的影響，在此基礎(chǔ)上闡述了對(duì)此問(wèn)題的一些新認(rèn)識(shí)。

[關(guān)鍵詞]公共政策制定理性非理性

公共政策的制定過(guò)程是決策者借助各種技術(shù)手段對(duì)影響政策問(wèn)題的復(fù)雜環(huán)境，信息等客觀因素進(jìn)行加工、分類(lèi)、整合、處理，并最終形成政策的過(guò)程，而不是全然由決策者拍腦袋決定，因此，政策制定過(guò)程是一種理性選擇占主導(dǎo)地位的行為過(guò)程。但是，由于在現(xiàn)實(shí)中，政策制定中常常會(huì)受到許多不確定因素的嚴(yán)重干擾，并且由于決策者自身認(rèn)知能力的有限性，導(dǎo)致政策制定中存在一定程度的非理性屬性。盡管一些學(xué)者曾尖銳的批評(píng)過(guò)政府選擇行為的非理性，但是由于政策科學(xué)的發(fā)展，越來(lái)越趨向于接受新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法論，主張?jiān)谟邢蘩硇浴⑿畔⒉粚?duì)稱(chēng)的前提下研究政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估等問(wèn)題。

一、公共政策制定中的理性和非理性

管理大師德魯克曾說(shuō)過(guò)這樣一段話(huà)：“在我所遇到過(guò)的卓有成效的經(jīng)理們之中，有些人運(yùn)用邏輯和推理，而另一些人主要依賴(lài)于預(yù)見(jiàn)和直覺(jué)。既有輕而易舉就做出決定之人，也不乏每當(dāng)移動(dòng)一步就備受煩惱之苦者。”這段話(huà)表明，管理是人的一種雙重能量的活動(dòng)，既有理性成分又有非理性成分。

（一）公共政策制定中的理性

在英語(yǔ)里，理性有rationality和reason兩種表達(dá)。前者一般指心智上控制調(diào)節(jié)行為和抽象思維的一般能力，而后者一般是狹隘地指進(jìn)行推理的能力。理性，可以直觀地理解成為人的行為類(lèi)型，此類(lèi)型的特點(diǎn)是以邏輯推理方式來(lái)觀察事情。如果從字面意思去解釋?zhuān)硇裕哂幸郧逦乃季S邏輯為基礎(chǔ)，通過(guò)深思熟慮，冷靜理智，不輕易顯露主觀感情等特點(diǎn)。理性行為通常是指人們?cè)谀承├硇砸蛩刈饔孟逻M(jìn)行的行為選擇，這種行為是在冷靜、客觀的前提下提出的。提出有限理性學(xué)說(shuō)的西蒙認(rèn)為，理性的概念應(yīng)分為經(jīng)濟(jì)學(xué)討論的實(shí)質(zhì)理性和心理學(xué)所討論的過(guò)程理性，“新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人總是達(dá)成按照給定效用函數(shù)來(lái)說(shuō)客觀或?qū)嵸|(zhì)最優(yōu)的決策。認(rèn)知心里學(xué)的理性人所作的是根據(jù)現(xiàn)有知識(shí)和手段來(lái)說(shuō)，以過(guò)程上合理的方式來(lái)作出他或她的決策”。本文談及的公共政策制定中的理性是指決策者對(duì)政策問(wèn)題發(fā)揮充分的認(rèn)知，其政策形成主要依靠分析、判斷、處理等方法。理性在政策制定過(guò)程中體現(xiàn)為技術(shù)、實(shí)證、推理、理智、邏輯性等方面，大多與方法、手段、目的相連。

政策制定過(guò)程中的理性通常由下列因素及其過(guò)程使然：（1）決策者能較為全面地搜集和掌握的信息資料；（2）在政策效力方面，決策者能夠準(zhǔn)確評(píng)估政策所產(chǎn)生的效應(yīng)；（3）經(jīng)濟(jì)學(xué)家和統(tǒng)計(jì)部門(mén)所提供的理論和數(shù)據(jù)支持（4）政府能動(dòng)用大量人力、物力、財(cái)力以形成對(duì)政策的比較方案，從而在理論和實(shí)證資料的支持下有根據(jù)地說(shuō)明甲方案優(yōu)于乙方案或乙方案勝于丙方案，等等。

（二）公共政策制定中的非理性

純粹的非理性行為是指人們?cè)谥庇X(jué)、本能、信念、情感等非理性的驅(qū)動(dòng)下（而不是在邏輯思維基礎(chǔ)上）對(duì)環(huán)境的反應(yīng)。從心理學(xué)的角度來(lái)看，以感覺(jué)、知覺(jué)、表象、情緒等形式展開(kāi)的感性意識(shí)，不能像以概念、判斷和推理等形式展開(kāi)的理性思維那樣清晰。在大多數(shù)情況下，主要由于相對(duì)模糊的感性意識(shí)支配著人們選擇行為，這是因?yàn)槿藗兊囊庾R(shí)活動(dòng)通常都停留在感性層面上，而這種底層次的感性層面的意識(shí)活動(dòng)就會(huì)導(dǎo)致純粹意義上的非理性行為。廣義的非理性行為還包括那寫(xiě)盡管產(chǎn)生于邏輯思維但沒(méi)有效用上實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)”的行為。比如，西蒙將非理性理解為“對(duì)效用最大化的任何偏離”這實(shí)際就是指廣義的非理性行為。相對(duì)于理性，非理性是活躍的、能動(dòng)的和不安分的，非理性因素不受任何邏輯規(guī)律的限制，它們時(shí)常表現(xiàn)為難以預(yù)料的波動(dòng)或情緒沖動(dòng)，如本能、直覺(jué)、靈感、意志和神秘的體驗(yàn)等。在本文中討論的公共政策制定中的非理性是指決策者沒(méi)有對(duì)政策問(wèn)題充分發(fā)揮認(rèn)知，其政策形成主要依據(jù)直覺(jué)、經(jīng)驗(yàn)、外部刺激等等。

在公共政策制定中的非理性產(chǎn)生的主要的原因有：

（1）現(xiàn)實(shí)中信息和環(huán)境的非確定性。自上世紀(jì)中期以來(lái)，人們就已經(jīng)開(kāi)始從整體角度來(lái)探討組織的變化運(yùn)行規(guī)律，未來(lái)的變化乃是由某些動(dòng)態(tài)的并且是不可知的，不斷變換的需求、機(jī)會(huì)和選擇等混合因素決定的，要利用這種變化并獲得益處，或在風(fēng)險(xiǎn)中少付出代價(jià)，需要考慮的參數(shù)和要素的數(shù)目非常的多，這就更加需要直觀的判斷和感覺(jué)。基于這種觀點(diǎn)，所謂的非確定性環(huán)境其實(shí)就是一種建立在單獨(dú)個(gè)體感性認(rèn)識(shí)之上的主觀現(xiàn)象。準(zhǔn)確的說(shuō)，非確定性存在于完成某項(xiàng)任務(wù)所要求的信息總量和種類(lèi)與所擁有的信息總量和種類(lèi)之間的可見(jiàn)和不可見(jiàn)不同之處。這種感性的差異不是客觀的數(shù)量，乃是由所涉及到的個(gè)體來(lái)決定的，顯而易見(jiàn)它代表著個(gè)人的豐富經(jīng)驗(yàn)。這樣，非確定性就被定義為某種與決策者個(gè)體直接相關(guān)的事物，這種相關(guān)性更重要指的是他們的“心理狀態(tài)”，即非理性的因素。

（2）客觀因素的制約。政策制定過(guò)程中的許多客觀因素都制約了政策制定中的理性發(fā)揮，例如：政策的時(shí)效性，政策所要解決的問(wèn)題不是靜止的孤立的，而是不斷變化的，這就要求政策制定中必須要注意時(shí)效問(wèn)題，針對(duì)當(dāng)前問(wèn)題迅速形成解決方案。這樣，就在一定程度上要求政策制定者刪繁就簡(jiǎn)，依靠現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)和直覺(jué)甚至靈感對(duì)問(wèn)題作出感性判斷，及時(shí)制定政策予以解決。另外，政策制定的成本，政策制定者的認(rèn)知能力有限等等客觀因素都制約了政策制定中的理性，導(dǎo)致政策制定中存在一定的非理性因素。

二、公共政策制定中的理性和非理性沖突

世界上沒(méi)有什么是絕對(duì)的，除了這句話(huà)本身。盡管按照傳統(tǒng)的政策學(xué)觀點(diǎn)，我們應(yīng)該在政策制定中排除非理性干擾，以理性的視角去構(gòu)筑政策規(guī)劃。但是不可否認(rèn)的是，人類(lèi)決策行為的理性和非理性的同構(gòu)現(xiàn)象是一種客觀實(shí)在，他在決策行為發(fā)生過(guò)程中具有時(shí)間上的連續(xù)性和空間上的并存性。對(duì)于個(gè)體決策者而言，他們的決策是在一種既包含理性又包含非理性的有限理性下作出的。而對(duì)于群體決策者來(lái)，他們對(duì)于政策問(wèn)題的判斷可能來(lái)自對(duì)于客觀事實(shí)的理性分析，也可能來(lái)自于自身經(jīng)驗(yàn)、直接等感性認(rèn)識(shí)。正是由于這種同構(gòu)，導(dǎo)致在公共政策制定中的理性和非理性的沖突究竟何者在公共政策中更重要。

第一，必須承認(rèn)，政策科學(xué)是一門(mén)理性占主導(dǎo)地位的學(xué)科。

政策制定作為政策過(guò)程的首要階段，是政策科學(xué)的核心。這一過(guò)程直接關(guān)系到整個(gè)政策過(guò)程的成敗，因而在政策制定中的必須對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行全面的分析，理性的判斷。不僅要了解政策本身，還要看到各政策之間的相互聯(lián)系，相互影響，相互制約的關(guān)系。還要對(duì)未來(lái)的變化趨勢(shì)、方案執(zhí)行結(jié)果及其影響等方面進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，對(duì)政策可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)采取必要的預(yù)防等等，只有這樣才能保證制定出來(lái)的公共政策能夠有效解決政策問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。所以，只有理性的公共政策制定過(guò)程才可能保證政策的穩(wěn)定性，持久性，有效性。但是，這種技術(shù)經(jīng)濟(jì)理性（公共政策制定中的理性）是以“經(jīng)紀(jì)人”的人性假說(shuō)為基礎(chǔ)的，在這種理性下，將理性從非理性中分離出來(lái)是比較容易和明確的。然而，由于基于“經(jīng)紀(jì)人”基礎(chǔ)的理性分析與現(xiàn)實(shí)有很大出入，一些學(xué)者認(rèn)為，理性行為研究是針對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)范性研究應(yīng)運(yùn)而生的，其目的在于為人們指出一個(gè)在理性意義上最合理的結(jié)果，而不是描述人們的真實(shí)的行為規(guī)律。比如博弈論學(xué)者海薩尼就認(rèn)為：“我們的理論是一種規(guī)范性的理論，而不是實(shí)證性理論。至少這種理論正式而明確地研究了這樣一個(gè)問(wèn)題，即每一個(gè)局中人在對(duì)策中為了最有效地促進(jìn)它自身的利益應(yīng)該怎么做，而不是在這種類(lèi)型的對(duì)策中他實(shí)際上應(yīng)該怎么做。”由此可以得出，政策制定中的理性導(dǎo)致了政策目標(biāo)簡(jiǎn)單化，單一化。

第二，公共政策制定中的非理性是難以避免的

首先，從個(gè)體決策者的層面來(lái)看，人類(lèi)的理性是有限的。理性對(duì)人類(lèi)來(lái)說(shuō)是不可或缺的，人們無(wú)法脫離理性而存在。但是，當(dāng)把理性狂熱地抬高到“唯我獨(dú)尊”和“無(wú)所不能”的地位，否定并拋棄人的情感、欲望、意志等非理性要素，把它當(dāng)作客觀和真理的化身，并用理性衡量一切、推演一切，甚至推演人類(lèi)歷史時(shí)，它也就恰恰走向了它的反面非理性，必然要招致人們對(duì)它的深刻反思和批判。古希臘哲學(xué)史上的斯多葛派認(rèn)為，如果可能的話(huà)，理性應(yīng)該完全壓制情感，以達(dá)到心靈上的寧?kù)o。在柏拉圖看來(lái)，理性是人的靈魂最高的屬性和力量，它應(yīng)該統(tǒng)治著人的激情和欲望。很明顯，兩者都在強(qiáng)調(diào)理性的絕對(duì)地位和力量，認(rèn)為情感和欲望等非理性因素是不可靠的，它們是人的理性的障礙，而對(duì)人的情感和欲望加以貶斥。不可否認(rèn)，人應(yīng)該具有理性，并且也可以具有理性。然而，人卻不是純粹理性的動(dòng)物，人有七情六欲，人又是具有豐富情感和欲望的。在人類(lèi)認(rèn)識(shí)世界和改造世界的過(guò)程中，并不只有理性的思維在發(fā)揮著作用，情感、意志、靈感、信仰、潛意識(shí)等非理性因素也同樣發(fā)揮著重要的作用。在理性主義張揚(yáng)盛行之時(shí)，人們也逐漸認(rèn)識(shí)到：人的心靈中的非理性的因素也要起著必須的作用。相對(duì)于當(dāng)代公共政策制定所處的高度復(fù)雜、多變的社會(huì)環(huán)境，任何人，無(wú)論他/她具有多么超人的之后，所能掌握的用以支持其決策行為的知識(shí)和信息都是有限的。更為重要的是，人類(lèi)作為富于情感的高等動(dòng)物，其決策行為并不完全受理性支配，還會(huì)受到情感、深層心理動(dòng)機(jī)、宗教激情、價(jià)值信仰等多種非理性因素的影響，個(gè)體的經(jīng)驗(yàn)、直覺(jué)、靈感等超理性因素也在決策中發(fā)揮著重要的作用。

其次，從作為間接決策者的公眾來(lái)看，存在群體非理性現(xiàn)象。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共政策的制定不同于個(gè)人的決策，各種利益集團(tuán)、公眾等發(fā)揮著重要的影響。我們大力倡導(dǎo)政策制定的民主化，除了為落實(shí)公民依法應(yīng)享有的政治權(quán)利之外，一個(gè)重要的目的就是要以群體的利益關(guān)注制約個(gè)體的利益動(dòng)機(jī)，以群體的理性彌補(bǔ)個(gè)體理性的有限性，以群體的理性制約個(gè)體非理性的作用。但是，必須看到，作為社會(huì)性動(dòng)物的人類(lèi)，有時(shí)會(huì)表現(xiàn)出一種群體非理性。集體無(wú)意識(shí)、群體失智等都是對(duì)這種群體非理性現(xiàn)象的刻畫(huà)。這種群體非理性一旦被激發(fā)，在短期內(nèi)幾乎沒(méi)有什么外部力量可以制約它。這種現(xiàn)象不僅為現(xiàn)代心理學(xué)所揭示，也被現(xiàn)實(shí)中大量的實(shí)例所印證。回憶一下三十多年前發(fā)生在我國(guó)的那場(chǎng)史無(wú)前例的“”中的群體性狂熱，我們就能體會(huì)到這種群體非理性所具有的難以駕馭的力量。雖然對(duì)于一個(gè)社會(huì)而言，只是在少數(shù)時(shí)候才會(huì)出現(xiàn)群體非理性的現(xiàn)象，但是，一旦出現(xiàn)，必將對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生重大影響。

第三，公共政策制定中的理性和非理性的對(duì)立統(tǒng)一

公共政策制定中理性和非理性的對(duì)立中一個(gè)較為突出的例子，就是理論和經(jīng)驗(yàn)的對(duì)立。在公共政策制定中決策者可能會(huì)遇到這樣的情況，通過(guò)理論分析的政策方案與通過(guò)經(jīng)驗(yàn)得到的政策方案是相互抵觸的，這是在公共政策制定中最讓決策者頭疼的問(wèn)題。面對(duì)這樣的問(wèn)題，對(duì)方案的選擇往往是很艱難的。當(dāng)然這是很極端的例子。而且，在公共政策制定中，任何政策方案的產(chǎn)生也不會(huì)純粹的依靠理性或非理性，因?yàn)闊o(wú)論個(gè)體決策者或是群體決策者的決策行為都是一個(gè)理性和非理性穿插的復(fù)雜過(guò)程，即便從行為結(jié)果上看是非理性的選擇，也或多或少包含者一些理性的成分。這就使得公共政策制定中理性和非理性呈現(xiàn)出既相互對(duì)立，又相互融合。理性保證了政策在客觀世界的精準(zhǔn)性，而非理性保證了政策在現(xiàn)實(shí)世界的有效性。理性不斷修正非理性的政策方案，而非理性又反過(guò)來(lái)不斷改進(jìn)理性的政策方案。

綜上所述，公共政策制定中的理性和非理性不是分離的，也不僅僅只有相沖突的一面。所以在公共政策制定中，不能片面的追求理性，否定非理性作用，這樣過(guò)于簡(jiǎn)化了政策所要解決現(xiàn)實(shí)世界問(wèn)題的復(fù)雜性；當(dāng)然更不能完全靠決策者拍腦袋來(lái)進(jìn)行抉擇，這樣會(huì)導(dǎo)致盲目的經(jīng)驗(yàn)主義錯(cuò)誤。這已經(jīng)在我國(guó)近代歷史上留下很多慘痛的教訓(xùn)。同時(shí)，我們要正視公共政策制定中理性和非理性的沖突，更要看到理性和非理性想融合的一面。在政策制定中利用好理性和非理性的這種特殊關(guān)系，使制定出來(lái)的政策兼具科學(xué)行和人性化，有效的解決社會(huì)問(wèn)題，達(dá)到政策目標(biāo)。

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