政治文明問責(zé)制研究論文

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從去年“非典”期間衛(wèi)生部部長張文康、北京市市長孟學(xué)農(nóng)被免職以來，短短一年多時間，中石油集團(tuán)、北京密云、吉林省吉林市、浙江海寧、湖南嘉禾、安徽阜陽、中國疾控中心等地的一大批官員，又先后因重大責(zé)任事故或違紀(jì)違法事件而“下課”或遭嚴(yán)厲處分。輿論驚呼：“問責(zé)風(fēng)暴”正在中國政壇掀起。

而今年4月中共中央批準(zhǔn)實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，更是詳細(xì)列舉了九種應(yīng)該引咎辭職的情形，為“引咎辭職”從“風(fēng)暴”走向“制度”提供了依據(jù)。

“引咎辭職”等官員問責(zé)制的出臺，是“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政理念的體現(xiàn)，是建設(shè)民主政治和責(zé)任政府的必然要求。它的正當(dāng)性在于“權(quán)為民所授”-一切權(quán)力都是人民授予的，人民給政府授權(quán)，政府給官員授權(quán)，官員對人民及其政府負(fù)責(zé)，政府則通過官員對人民負(fù)責(zé)。當(dāng)人民對政府及其官員的工作不滿意時，有權(quán)要求負(fù)責(zé)的官員作出交代，并以適當(dāng)?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式來“謝罪”。

當(dāng)前，在推進(jìn)和完善我國官員問責(zé)制的進(jìn)程中，有以下幾個問題值得重視：

首先，要建立健全問責(zé)制的體系。問責(zé)制是一套完整的責(zé)任體系，而不僅僅等同于引咎辭職。一般而言，官員的責(zé)任可分為四個層次：第一層次為刑事責(zé)任，這是最嚴(yán)厲的一種承擔(dān)責(zé)任的方式，此時官員的行為已經(jīng)觸犯了刑律；第二層次為行政責(zé)任，官員的行為雖然還沒有觸犯刑律，但已經(jīng)違反了有關(guān)行政法，因此要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任；第三個層次為政治責(zé)任，官員雖然沒有違法，但違反了黨章的規(guī)定或者紀(jì)律的規(guī)定，要受到黨紀(jì)處分，甚至被罷免職務(wù)；第四個層次是道義責(zé)任，官員雖然夠不上前面三種情況，但由于其屬下工作不力或者工作錯誤，老百姓不滿意，基于道義，主動辭去職務(wù)，即所謂的引咎辭職。“引咎辭職”與其他三種責(zé)任承擔(dān)方式的區(qū)別不僅在于前三者是被動型的，而后者是主動型的；還在于前三者實(shí)行“無罪推定”和“直接責(zé)任”原則，而后者則實(shí)行“有罪推定”和“間接責(zé)任”原則，即只要老百姓對你管轄的范圍內(nèi)的工作有意見，你就應(yīng)當(dāng)明智地選擇辭職；前三者可以說是法定的，后者則主要是一種政治文化、一種政治慣例。“引咎辭職”等問責(zé)形式的興起，其實(shí)就是要在我國建立一種新的政治文化和政治慣例，當(dāng)然，它也不能取代或者遮掩前三種責(zé)任承擔(dān)方式。

其次，要進(jìn)一步明確問責(zé)范圍和問責(zé)對象。綜觀一年多來備受關(guān)注的幾起問責(zé)事件，我們不難發(fā)現(xiàn)其問責(zé)范圍存在一定的不確定性，也就是說，只有在事故或事件引起了中央高層的關(guān)注后，才能促成相關(guān)責(zé)任人被動辭職，至于那些隱瞞事故者，是不會引咎辭職的。而且總的看，目前“引咎辭職”還鎖定在人命關(guān)天的大事上，尚未引入決策失誤、用人失察等領(lǐng)域。這與西方社會廣泛的引咎辭職事項(xiàng)相比，顯然范圍是偏窄的。另外，問責(zé)對象具體到何人，在黨政領(lǐng)導(dǎo)、正副職、不同層級的官員之間，責(zé)任如何分配，也帶有一定的不可預(yù)期性。這種不可預(yù)期性又與權(quán)責(zé)不清相連，因而很難令當(dāng)事人心服口服：例如，在一些問責(zé)事件中，行政一把手受到處理，但實(shí)際上，黨委書記往往負(fù)有更重要的決策和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

再次，要用程序來保證問責(zé)制的健康發(fā)展。正當(dāng)程序是問責(zé)制沿著法治的軌道前進(jìn)、防止陷入人治誤區(qū)的保證。以誰來啟動問責(zé)程序?yàn)槔壳拔覀冇械淖龇ň筒惶线m，如在吉林中百商廈的特大火災(zāi)事故處理中，吉林市市長剛占標(biāo)雖然“引咎辭職”，但處理通報卻來自中共吉林省委辦公廳、吉林省人民政府辦公廳，而不是對其選舉任命的當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸９P者認(rèn)為，要使長期習(xí)慣于“對上負(fù)責(zé)”的官員們學(xué)會“對下負(fù)責(zé)”，就應(yīng)以完善人民代表大會制度為核心，逐步擴(kuò)大官員民主選舉和民主監(jiān)督的范圍，并強(qiáng)化各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的問責(zé)權(quán)。在這方面，現(xiàn)行憲法和法律已經(jīng)提供了一定的文本資源，如人大常委會可就特定問題組成調(diào)查委員會，可依法提出罷免案等。