省級行政區劃弊端及革新方向

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一、行政區劃

（一）行政區劃的涵義

行政區劃是一個現代的名稱。任何國家為了行政管理的方便，必須將其國土劃分為有層級的區域，這就是行政區域。對于行政區劃是什么，至今尚無嚴格的專門定義。《中國大百科全書》的《政治學》卷說：行政區劃是“為國家行政機關實行分級管理而進行的區域劃分”。同時，不同的學者對行政區劃給出了不同的定義。簡而言之，行政區劃就是國家對于行政區域的分劃，是指在一個國家的領土上，在綜合考慮地理條件、歷史條件、經濟聯系等狀況的基礎上，根據政權架構和職責履行的需要，對行政管理區域的劃分和調整。這里有幾個基本要點：1.國家的產生是行政區劃的基礎。2.中央權力機關的形成是行政區劃的前提。3.統一、有效地管理整個國家是行政區劃的目的。4.按地域劃分是行政區域的基本原則。從上述行政區劃的定義，可以進一步說明構成行政區劃的充分必要條件。必要條件：一個行政區劃必須有一定的地域范圍，有一定數量人口，存在一個行政機構；充分條件：這個行政區劃一般都處于一定的層級之中，有相對明確的邊界，有一個行政中心，有時有等第之別，也有立法機構。[1](P51)

（二）省級行政區劃的重要性

行政區劃是國家的一項重要的行政管理工作，省級行政區劃是地方行政區劃中層級最高，管理幅度最大的一級，它劃分得是否科學合理，直接關系到國家政權的鞏固和政治、經濟、文化的發展，關系到民族的團結，關系到中央能否有力地統率和領導地方，關系到地方政府能否有效地在本行政區域內行使其職權與發揮其功能。

二、我國省級行政區劃的沿革

（一）元朝行省制的確立

探究中國行省的起源，可以一直追溯到魏晉南北朝時代。中國古代王宮禁地稱“省”，即省中。魏晉時期在中央設中書、尚書、門下三省，協助皇帝處理日常事務，省開始成為官署名稱，沒有一定轄區。元代中統、至元前期是行省制度的草創時期，元徹底滅掉南宋之后，一共設立七個省，即一個中書省和六個行中書省。這六個行中書省是：陜西四川行省、云南行省、湖廣行省、江淮行省、江西行省、福建行省。元朝創設的行省制度，是自秦漢以來中央集權制度的一個重大發展，也是我國歷史上地方行政區劃的一次重大改革。而且對明、清以及后來地方行政區劃產生了很大影響。另外，元朝的行省劃分，也初步奠定了今天我國的省區規模。

（二）明清時期的省級行政區劃

明朝建立后，依然承襲了元代的行省制度。明初定都南京，改行中書省為承宣布政使司，全國除京師和少數民族地區外，分為北平、山東、浙江、江西、福建、廣東、廣西、湖廣、四川、陜西、河南、山西等12個布政使司。后又增設云南，共13個布政使司。永樂十九年，遷都北京，設南京、北京兩直隸，俗稱為15省，為明直轄地區的行政區劃。清朝建立后，在關內地區設置行省，改承宣布政使司為省，為地方最高一級的行政區劃。康熙年間，由于15省的區劃過大，不便于政令的頒布實施，于是分江南省為江蘇、安徽兩省，分湖廣為湖北、湖南兩省，分陜西省為陜西、甘肅兩省，這樣，全國一共設有18省，也稱“內地十八省”。后于1725設立青海辦事大臣、1793年設立駐藏大臣、1883年設立新疆省。另設內蒙古與河套西蒙古兩區以及烏里雅蘇臺將軍，1885年建立臺灣省。清王朝被推翻之后，南京臨時政府存在的時間很短，依然實行的是22省的建制，分別是：直隸、奉天、吉林、黑龍江、山東、河南、山西、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、云南、貴州、四川、陜西、甘肅、新疆。

（三）民國時期的省級行政區劃

民國政府時期，省的名稱和數目發生了一些變化，同時還調整了一些省的轄境。1928年，改直隸省為河北省，增設綏遠省、熱河省及察哈爾省。1940年，成立西康省，同年，設立寧夏省和青海省。1929年，奉天省改名為遼寧省。全國省的數目增至29個。1945年，抗日戰爭勝利后，臺灣省從日本回歸，加上偽“滿洲國”的從新劃分為遼寧、安東、遼北、吉林、松江、合江、黑龍江、嫩江、興安等9省。至此，南京政府所統領的省的數目增加到35個。另外，還設置了12個直轄市，分別是：南京、上海、北平、天津、漢口、青島、廣州、西安、重慶、大連、哈爾濱、沈陽。

（四）新中國成立后的省級行政區劃

新中國成立后，省級行政區劃曾進行了多次大規模的改革和調整。將全國劃分為華北、東北、西北、華東、中南、西南6大行政區，大行政區是介于中央與省之間地方最高一級行政區域單位，后于1954年撤銷。1952年到1958年中國的省級行政區劃經過多次調整。到1958年底，全國省級行政區域單位由以前的53個減為29個，其中省有22個。這一建制一直到1988年，增設海南省，全國省建制達到23個。截至2004年底，全國共有23個省、5個自治區、4個直轄市、2個特別行政區。[2]

三、我國省級行政區劃的弊端

（一）部分省級行政區劃大小懸殊新疆維吾爾自治區的面積達160萬平方公里，幾乎等于全國面積的六分之一。盡管新疆內部有許多沙漠、戈壁等不可建設的土地，但其規模明顯過大。我國許多省、自治區的面積比發達國家一個國家的面積還要大。如黑龍江省比日本的面積大；四川、云南的面積比英國、德國、意大利的面積大得多。規模大，管理難度自然會增加。省和自治區管轄的范圍過大，更容易助長“行政區經濟”或者稱之為“諸侯經濟”的形式，造成省、自治區之間“壁壘森嚴”、相互封鎖、惡性競爭，形成封閉式的經濟系統，妨礙商品跨區域的流動。省、自治區的規模過大，地方主義勢力也容易抬頭。[3]縮小省(自治區)，有利于削弱對抗中央的地方主義勢力。現行省的數量偏少，各省行政幅度相差懸殊。由于人口密度不均，自然條件迥異，以及民族分布、歷史傳統等原因，中國省級政區之間規模差距很大。有的轄地太大，有的管人太多。東南部省區面積小、人口多、經濟實力強，西北邊疆省區面積大、人口少、經濟實力弱。如新疆維吾爾自治區的面積多達160萬平方公里，上海市僅6340平方公里，相差251倍。河南省人口近1億，西藏自治區僅230余萬人，相差4O多倍。由于一級政區面積大、人口多，其管理幅度大，層次多。反之，則行政管理層次應該較少。因此，省級政區規模過于懸殊，容易導致行政管理層次的混亂。

（二）層級繁多導致混亂由于省級行政區劃偏大，為了適合行政管理的需要，我國在省、縣之間增加地區一級行政層次，這嚴重影響了上情下達和下情上通的速度和效果。多一層次，多一重轉折，等于相對拉長了上下之間的距離，影響了信息傳遞的時效，降低了行政管理效率。同時，增設一個地級行政層次，就要多一重行政機構，增加許多政府官員。他們除了工資外，還要消耗許許多多可見的和不可見的其它資源。因此，多一層政府，就必然增加一份社會的行政負擔，加大社會和經濟發展的行政成本。

（三）省級行政區域邊界犬牙交錯省界的“犬牙相入”在軍事落后的年代，一定程度上有效地防止了地方軍事割據，有利于國家的統一和穩定。同時，在以小農經濟為主的封建社會里，市場規模小，地域分工協作不多，地域內部自給自足，對外閉關自守，省界的“犬牙交入”對經濟影響不大。但進入現代社會后，社會化大生產和商品經濟日益發達，地域生產專業化與區域分工協作不斷加強，商品交流日趨頻繁，使得“犬牙交入”的省級邊界對經濟的束縛日益顯著。據不完全統計，僅2003、2004兩年，解決省界糾紛四十多起，修復界樁七十八顆。省級行政區域邊界犬牙交錯是出現新矛盾，引發糾紛的隱患。省、縣兩級行政界線兩側三至五公里范圍內最易發生糾紛。中國共有省、縣兩級行政區域界線近四十八萬公里，按此計算，界線管理范圍涉及超過二百八十八萬平方公里的地區。因此，做好界線管理工作，至少直接關系到中國百分之三十國土范圍的穩定問題。

四、我國省級行政區劃的改革方向

鑒于省級行政區劃改革牽涉面比較廣，尤其需要循序漸進，逐步到位。在當前情況下，在全國范圍內重新劃分各個省級行政區域地位，勢必引發社會震蕩，造成社會不穩定因素。同時，重新劃分省級行政區劃也必將動用大量的社會資源，從而造成社會資源的極大浪費，這是我國正在進行社會主義經濟建設中所不應該出現的。因此，重點考慮先在中間層次進行突破性嘗試。也就是首先適當增設中央直轄市，在此基礎上，縮小省級行政區劃面積，重新整合現有的省級行政區劃才是可行的。

（一）列出部分省級區域中心城市，增設直轄市

中國現行行政區劃改革和完善的方向是調整幅度、減少層次、增強活力。而增設直轄市無疑是劃小省份、減少層次的最佳模式。適當增設中央直轄市，縮小管理幅度。這樣做有助于打破行政分割，縮短管理半徑，節省行政成本，提高政府效能，促進區域經濟協調發展。對城市支持農村，保證中央加強對基層公共服務扶持政策落到實處，減輕縣鄉兩級財政壓力，加強城鄉統籌，也有實際作用。中國作為全球人口最多，面積第三的大國，一級政區的數量與其它國家相比明顯偏少。據有關統計，從總體上看直轄市的發展速度不僅快于省轄市，而且也大大快于省。如直轄市的GDP是省的平均數的3倍以上。從區域經濟中心布局考慮，最少的方案也要增加4個直轄市，即在東北地區、華中地區、華南地區和西北地區各設一個直轄市。面對升格直轄市的誘惑，內地很多經濟發達城市均躍躍欲試。深圳、大連、青島等市將被升格為直轄市的說法在坊間流傳已久，近來呼聲漸高。經濟指針并非唯一條件，增設直轄市應考慮三方面因素。首先是區域布局要合理，新直轄市應該是大的區域里的首位中心城市，有足夠發展空間。應與原有直轄市有一定距離，否則浪費資源、增加內耗，抵消和減弱中心城市的輻射功能。其次是人口不宜少于200萬人，否則難以形成區域政治中心的地位，這是一個城市經濟社會效益的基礎。最后是應有較強的經濟實力，經濟總量應高于全國大城市平均值，財政至少能夠自給自足，這也是保障中央財政調控能力的要求。[4]一般情況下，這三個條件全部具備才能設立直轄市。此外，如因政治、經濟或軍事的某種特殊需要，具備其中一項條件的城市也有可能升為直轄市。增設直轄市可采取分步實施、逐步到位的方案，即整體規劃全國省級政區布局和直轄市布局，成熟一個設立一個，條件好的副省級市可先行一步。同時，從劃小省區的戰略需要出發，在地廣人稀的西中地區也可培育大中城市，特別是省會以外的特大城市。至于設置的地點和個數，筆者認為應當綜合考慮前面提到的行政區劃改革的原則，不止一個，但也不宜太多（多了直轄市的作用反而會降低）。中國目前的四個直轄市，三個在東部，一個在西部而且是西南，所以中部應設一個，而且京、津屬于華北經濟區，上海屬于華東經濟區，所以從區位、規模、實力、輻射力以及可操作性等因素考慮，在東北經濟大區可設大連直轄市（大連不是省會操作相對簡單），在華中經濟大區設武漢直轄市（湖北行政區劃調整后，武漢直轄的問題迎刃而解），在華南經濟大區設廣州或深圳直轄市，在西北經濟大區設西安直轄市（陜西的區劃也可做調整，現在該省的區劃也存在問題）。

（二）整合現有省級行政區劃，擴縮結合

在我國現有的行政區劃的基礎上，究竟設立多少省級行政區劃是合理的？筆者認為，我們可以考慮既結合中國現狀又合理借鑒外國經驗。從國體來看，中國和法國都是單一制國家，而且中央集權的傳統也都比較悠久，所以法國是一個不錯的借鑒對象。法國地方行政建制分為三級：22個大區、96個省和4個海外領地。從國土面積來看，中國和美國的面積比較接近。在美國聯邦政府體系中，分為中央政府、州政府和地方政府3級。全國共有50個州，一個直屬區—哥倫比亞特區。綜合各方面因素以及我國的具體國情，我國省級行政區劃的數目應該設立為50個左右為宜。擴縮結合就是擴大省級行政區劃數量，縮小省級行政區劃面積。要綜合考慮區域平衡、經濟發展和歷史傳統等三大改革原則。并非面積大人口多的省就一定應該分掉，各省面積和人口都應大致相等，這是僵化的觀點，關鍵是看其經濟輻射能力。如果一個省的省會影響和輻射帶動能力太小，那么就是該省目前面積相對不大，人口不是很多，也應該分，讓那些被強制束縛在省會行政領導下的地區劃出來，真正地受能帶動它們發展的城市的影響。反之，如果某省的省會輻射帶動能力強，它的影響范圍已經超出了現有省的轄區，那么，即使該省的面積較大，人口較多，也沒有必要分掉，甚至還可以考慮多劃些地區給該省。[5]（P18-25）

同時，除了要考慮經濟發展原則之外，也要考慮歷史傳統原則。如果某省的區劃歷史較短，人們的語言相當不統一，對本省的歸屬感和向心力不強，就可以考慮對該省的行政區劃做出大的調整。在對省的行政區劃做出大的調整的同時，也應合理確定省級行政區劃邊界。對于邊界爭議較大以及幾省交界經濟極不發達的省級行政區劃邊界區域，可以考慮共同劃出一片區域，重新組成一個新的省區。這種方式打破了現有省級界線，是對自元朝以來700多年的“犬牙相入”的行政區劃分原則的徹底擯棄，有利于轉變目前省級行政區破壞自然經濟區的現象。它特別適用于一些處于現有省區范圍的邊緣部分，在區位條件好、經濟實力較強或發展前景巨大的大中城市，以及由其輻射作用而形成經濟區的發展要求。