剖析社區矯正立法的問題

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《刑法修正案(八)》從法律上確立了社區矯正制度，賦予了司法行政機關指導管理社區矯正工作職能。《社區矯正法》和兩院兩部《實施辦法》正在緊鑼密鼓地研究制定之中。進一步明確社區矯正對象的管轄、機構設立和運作、工作體制和執法權限以及加強對流動對象的監管等問題，對于加快立法進程、完善社區矯正制度具有重要意義。筆者就此談點粗淺的認識和看法。

一、關于社區矯正對象管轄的問題

管轄是立法和司法實踐中不容回避的重要問題，是社區矯正工作順利開展的基礎。在管轄問題上，筆者建議采取以經常居住地為主、以戶籍地為輔的原則。

第一，經常居住地與矯正對象聯系最密切。經常居住地是社區矯正對象賴于生存和從事社會交往的特定區域，與他們日常生產生活關系最密切、最直接，便于矯正機關及時了解掌握其思想動態和行為狀況，動員社會力量開展矯正工作。一旦發生諸如矯正對象脫管、違法犯罪情況時，能夠及時有效地進行處置，最大程度地避免和減少對社會的危害。經常居住地也是其單位所在地和家人、親屬、朋友、鄰居共同生活的地方，有利于在熟悉的環境中接受矯正、改過自新，更好地回歸和融入社會。

第二，社區矯正對象流動性日益增強。隨著我國改革開放的不斷深入和經濟社會的快速發展，特別是隨著城市化進程不斷加快，公民自由流動越來越成為一種普遍現象。有人估計，目前我國每年僅外出務工人員不下2億人。同時，一個人在某地因犯罪被判刑之后，往往因擔心遭受社會歧視或他人報復，寧愿到外地打工也不愿回原地生活，這些都使矯正對象的流動性日益增強。

第三，我國民法關于住所的規定具有較強的借鑒意義。我國《民法通則》規定：“公民以他的戶籍所在地為住所，經常居住地與住所不一致的，經常居住地為住所”。《民法通則》和最高院司法解釋關于住所的規定，以聯系緊密性為選擇趨向，有利于節約社會成本和方便人民群眾，為社區矯正立法提供了很好的借鑒。

以經常居住地管轄為主，還應以戶籍地管轄為輔。這是因為矯正對象具有成份復雜性、流動經常性以及面廣量大等特點，實踐中經常發生變換住所以故意逃避監管、抗拒或應付監管教育的現象。從便于落實監管責任出發，明確規定對于經常變換住所、在一個地方連續居住不足半年的，仍由其戶籍所在地管轄，居住地負有配合義務。

二、關于杜區矯正工作體制、執行機構和隊伍的問題

(一)矯正執行機構及工作機構的設置在矯正機構的設置上，應參照監獄勞教系統的做法，在縣級以上司法行政機關內部設置專門負責組織指導管理矯正工作的職能機構，級別比同級司法行政機關低半格。理由：

第一，基于社區矯正工作性質、地位和特點的綜合考量。國際刑罰實踐證明，社區矯正作為非監禁刑，與監獄的監禁刑共同構成了對罪犯改造的刑罰執行手段。而且社區矯正較之于監禁刑具有更好的社會效果和經濟價值，已被國際社會所廣泛接受。剛剛通過的《刑法修正案(八)》在我國刑法中第一次對矯正制度作了明確規定，使這一刑罰執行制度具有了明確的法律依據。社區矯正工作涉及面廣，法律性、政策性和社會性強，其工作的專業性和特殊性決定了應當有專門的機構和人員來承擔。

第二，完成繁重工作任務的迫切需要。目前，社區矯正工作任務十分繁重。以我省為例，現有社區服刑人員為2．2萬人，相當于在監獄服刑人員的1／4、勞教人員的近3倍。隨著《刑法修正案(八)》的實施和刑事審判制度改革，矯正對象的數量還會更多。與此相比，省司法廳至今沒有成立專門的社區矯正工作機構，全省l7個市、140個縣(市)區司法局中設置專門機構的分別為8個、73個，占47％和52％，形成了“小牛拉大車”的被動局面，成為工作開展的瓶頸性制約和關鍵性障礙。

第三，對西方發達國家普遍做法的學習借鑒。目前，世界上實行社區矯正的國家無不建立了相應的機構。英國社區矯正制度源遠流長，是世界范圍內社區矯正制度的發源地，其執行機關主要是保護觀察局，與相鄰的治安法院聯合在一起形成一個保護觀察區，每一個區有一個保護觀察局；美國聯邦各州和地方設立緩刑辦公室、假釋辦公室或緩刑假釋合署的辦公室，配備緩刑官、假釋官等專業人員。這些應當能夠給我們帶來一些有益啟示。

(二)理順內部管理體鋤社區矯正機關應堅持條塊結合、以塊為主的原則，即業務上以上一級司法行政機關管理為主，編制、人員、經費等以同級機關管理為主。縣級以上司法行政機關是組織、指導、管理主體，鄉鎮街道司法所作為縣級機關的重要組成部分，承擔社區矯正具體任務。

(三)執法隊伍的身份及職責適應工作開展需要，應當建立執法人員、社會工作者和志愿人員專兼職相結合的矯正工作人員隊伍。“執法人員”，即《社區矯正法》(討論稿)中所稱社區矯正官，主要承擔社區矯正工作中的執法工作，包括落實有關法律法規及相關政策，辦理法律手續，對矯正對象實行監管、教育、幫扶、考核、獎懲等；“社會工作者”，即《社區矯正法》(討論稿)中所稱社會力量，是指接受過一定正規訓練、領取薪水、承擔義務和責任，并在一定時間內開展社區矯正工作的人員；“社會志愿人員”是《社區矯正法》(討論稿)中所稱輔助人員，是指無償為社區矯正工作提供服務的社區居民。

關于社區矯正執法人員是否具有警察身份問題，目前國內有不少爭論，莫衷一是。筆者認為，在中國，選擇什么樣的法治建設模式和發展道路，決不能離開我國的現實國情。有學者認為，如果說西方一些發達國家處于后法治時代的話，我國尚處于前法治時代。前法治時代就是對我國國情的最好描述，考慮問題、作出決策決不能離開這個實際。社區驕正執法人員或社區矯正官應當屬于國家公務員，具有警察身份，只有這樣才能體現出國家強制力，對矯正對象進行有效威懾，順利開展監管和矯正，也有利于保護矯正工作人員的人身安全。

三、關于執法權限的問題

首先。應當賦予執行機構和執法人員必要的職權。社區喬正作為一項嚴肅的非監禁刑執行方式，應當通過立法明確睨定矯正管理機構和執法人員的執法權限，有必要采取必要拘監管措施，如電子監控、限令到場、限制活動范圍、押送等；對不服從監管、違反治安管理規定的，有撤銷緩刑、假懌的建議權和收監執行的決定權。此外，還應當賦予其一定掏獎勵權，包括物質、精神獎勵以及減刑建議權等。其次，賦予執行機構和執法人員相應的處罰權。在司法行政機關已經成為社區矯正執行主體的情況下，發生矯正對豪違法犯罪情況時，已經構成法律上的事實競合，可以由公安機關依據《治安管理處罰條例》的規定處罰，此情況下，司法行政機關應當具有處罰建議權。也可以通過立法的形式：，直接賦予司法行政機關相應的處罰權，以便于公安機關中更多精力去管理除矯正對象之外的其他社會人員。第三，明確各級司法行政機關的執法權限。社區矯正作為一項嚴肅的刑事司法活動，原則上對社區矯正對象的處，由縣級以上司法行政機關行使。考慮司法所直接監管和吱育社區矯正對象的現實需要和個別時候處置突發性事件、萇不及報告的情況，可以賦予其如警告、責令改正等一定的亍政處罰權，并根據工作需要，有相應的臨時處置權。

四、關于流動矯正對象管理的問題

當前，因就業、就醫、探親、上學等因素，社區矯正對襄外出或經常更換住所等人戶分離現象十分普通。加強對流辦矯正對象的管理，必須堅持原則性與靈活性相結合，根據同情況，正確把握和妥善處理。一是在法律中明確限定矯正對象的活動區域。社區矯正寸象是在社區中執行非監禁刑的罪犯，這是他們的法律身爭，盡管對他們執行的是非監禁刑，沒有剝奪人身自由，但乜們的行為應當受到一定的限制，他們的活動應當受到管巨，這不僅有利于監管，也是法律規定的懲罰手段，是他們于自己犯罪行為承擔刑事責任的重要體現。限定活動的區域不宜過寬，過寬不利于監管，也不宜于太窄，以其所在城市或縣(市)為單位比較合適，矯正對象離開限定的區域必匆報告。二是社區矯正對象流動應當經過批準。社區矯正是一嚴肅的執法活動，在變更上應當體現出較強的法律性。可隹鑒訴訟法中指定管轄、移送管轄制度，對于有正當理由確需要遷出執行地的，應經其經常居住地或戶籍地縣級司法政機關批準。外出時間較短(以半年為限)，仍以遷出地筐轄為主、以遷人地管轄為輔。經雙方同意，遷出地也可委遷入地管理。對于外出時間較長的(以半年為限)，經共IS上一級機關批準后，由經常居住地管轄，遷出地仍負有配名和輔助義務。司法行政機關對執行地意見不一致的，由共瞬上一級機關指定管轄。三是積極利用現代科學技術手段強化監管。伴隨著矯Ⅱ適用范圍的擴大，為了實現對矯正對象的有效監管，保障法公民的人生與財產安全，世界各國先后針對社區矯正對騫管理問題開發應用罪犯監管系統，取得良好的效果。應在立法中進一步明確，對重點對象可以通過佩戴電子腳鐐、電亍手銬等形式，融合定位跟蹤技術、信息管理技術、系統整技術，積極構建“電子圍墻”，實現全方位、不間斷監管。

五、關于幫扶措施的問題

執行機關可以采取的幫扶措施有：為符合條件的社區櫥正對象申請低保、生活困難救助，鼓勵創業并減免稅費，導就業，開展職業技能培訓，落實責任田等。幫扶工作應政府統籌為主導、以市場化運作為趨向，逐步實現社會化公益化、經濟化。具體講，政府制定完善有關政策，通過宣傳、抓典型、抓培訓、抓管理來拓寬幫扶渠道，創新幫拱機制，豐富幫扶內容，挖掘和利用好社會資源力量；通過建立“社會參與、政府買單”的專業化運行模式，由政府購買社會服務，將社會工作者和社會志愿者引入社區矯正隊伍中，彌補自身力量不足；通過政府投人為主、社會資助為韉的方法，發展各類培訓就業和公益勞動基地，擴大對生活匪難人員經濟幫扶的覆蓋面。進一步拓寬資金來源，面向社會公開募集，探索設立“社區矯正基金”，為幫助特困矯正列象、扶助其創業就業以及為吸納矯正對象的經濟實體或企業提供資助、發展社會公益事業等，以彌補財政經費之不足。

六、關于建立教育管理中心制度的問題

建立教育管理中心，搭建服刑人員從監獄到社會之間的橋梁和“緩沖地帶”，有利于消除其因長期與社會隔離而產生的自我封閉狀態和仇視心理，解決融入社會難問題；有利于解決特困社區矯正對象的基本生活問題，在親情關懷的環境中感受到社會的溫暖，喚醒人性的良知和社會責任感。

在教育管理機構建設上，國外多是社會力量如慈善基金會等建立，政府只是指導和規范。國內多采取政府主導、社會參與的模式，這種過渡模式不失是一種好做法，應予以推廣。未來的社區矯正教育管理中心應集監督管理、集中教育、社會幫扶、職業技術培訓、心理矯治、過渡性安置等多功能為一體，性質為財政全額撥款的事業單位，具有一定的行政管理權，歸口同級司法行政機關管理。教育管理中心可以依托現有的安置幫教基地(實體)，在市和縣(市、區)兩級設立，這樣做，有利于實現人力、物力、財力的集約化使用，減輕政府財政負擔，達到目標統一、力量集成、資源整合的目的。