公證公信力原因分析論文

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第一部分中國公證改革現狀、出現的問題和面臨的困境

2004年，公證行業出了一些問題：“西安寶馬彩票事件”中公證員涉嫌玩忽職守，西安另有幾家公證處幾名公證員也因體育彩票二次開獎中舞弊事件而受到追究，內蒙古一公證處將蓋好公證員簽名章和公證處印章的空白公證書交給當事人任意填寫的事件，“雙色球”電腦福利彩票搖獎電視特寫畫面后期補作事件，等等。公證行業史無前例的被人們和社會廣泛關注和重視，而且是得到空前的關注和重視。在關注和重視的背后，公證行業為此付出了非常慘痛的代價。人們不禁會問，公證怎么了？公證處怎么了？公證還公正嗎？公證為什么不公正？公證還有權威嗎？國家公證機關都這樣，社會還有公信力嗎？人們的疑問和質疑遠不止這些，比這更尖銳、刻薄的還有不少。在質疑聲中，有公證行業內人們的聲音，有行業外的聲音；有百姓的心聲，有國家機關對公證的重新思考和定位；有人們的指責聲，有專家的理性思考和分析；質疑不無道理。近日，董萍因被控瀆職而受審，公證在年內再一次被人們關注，提高公證的公信力再一次被人們掛在嘴上，人們指責公證同時又對公證寄予厚望，公證行業的公信力處于尷尬境地。公證，在2004年蒙難。誠信是公證取得公信的基礎，是公證事業發展最基本的要求。當前，公證工作有一些失信的地方，引起了社會廣泛關注，眾所周知，公證被法律賦予了特定的甚至是預定的公信力，當公證不正，公證不誠信，公證制度就失去了生存和發展的社會基礎。遺憾的是，近年來公證卻面臨著誠信流失的尷尬。

與此同時，二OO四年四月十三日中華人民共和國司法部在《2004年中國公證業發展政策報告》中指出，改革開放以來，公證工作服從服務于國家改革、開放、發展、穩定的大局，為推動經濟和社會發展、維護社會穩定、促進對外開放，為維護人民群眾的合法權益做出了積極貢獻。公證事業持續、穩步、健康發展。與此同時，我國公證立法、公證改革政策配套的任務還很重，公證事業發展還不平衡，經濟社會發展對高水平公證服務的要求與高素質公證人才匱乏之間的矛盾比較突出,公證質量控制有待進一步加強。《中華人民共和國公證暫行條例》和國務院批準的《關于深化公證工作改革的方案》對推進我國公證事業發展起到了重要作用，也為公證立法奠定了基礎。《公證法》已于2006年3月1日正式實施。按照國務院批準的《關于深化公證工作改革的方案》要求，推動符合條件的行政體制公證處年內完成改制工作。已改為事業體制的，盡快建立健全與之配套的人事、財務、稅費和社會保障等制度，確保公證處依法享有人、財、物自主權。加強對合作制試點公證處的指導和規范。組織召開全國部分省市公證體制改革經驗交流會，進一步推動公證體制改革工作。

公證“官”“民”身份未明。分析公證失信的深層原因，與公證的“官”、“民”身份一直沒有明確拎清有關。據業內人士抱怨，公證處日子并不好過，同行的惡性競爭不算，政府還經常要求公證處少收費或不收費做公證，這也使收費標準成為擺設。在很多地方，公證處還是司法機關的下屬機構。公證處不公正，告不了它。公證處不是國家行政機關，不能提起行政訴訟。公證處究竟是什么性質，是‘官’是‘民’？應該作為民事侵權糾紛的被告，還是作為行政訴訟的被告？”審視我們目前的公證制度，公證制度改革不徹底，是引發這類案件的癥結所在。按照國際慣例，公證處不是行政機構，而是一個具有高度公信力的獨立法人。公證處同司法局脫鉤，是我國公證體制改革的大方向。然而在我國，公證處一直是司法行政機關的組成部分，公證員就是公務員。由于附屬于國家行政機關，公證機關在履行職責的過程中，就不免受到行政機關的非正常影響，導致公證事項疑點重重。特別是涉及到有關國家利益和公民利益沖突的時候，公證的偏頗和虛假，便常常發生。將公證員列入公務員管理序列，盡管有某些好處，但其弊端也非常明顯，那就是大鍋飯思想嚴重，人員進口把關不嚴，導致隊伍良莠不齊。這種狀況反映在工作中便是公證工作的誠信流失和低水平。

一九八二年國務院頒布了《中華人民共和國公證暫行條例》，規定“公證處是國家公證機關”，從而界定公證處作為國家行政機關的體制。在當時，在我國改革開放剛開始，法制還不健全，公民的法律意識還有待加強的情況下，強調公證處的國家行政機關職能很有必要，對我國公證制度的恢復起了積極的作用。一九九三年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出“發展市場中介組織，發揮其服務、溝通、公證、監督作用。當前要著重發展會計師和律師事務所，公證和促裁機構，……中介組織要依法通過資格認定，依據市場規則，建立自律性運行機制，承擔相應的法律和經濟責任，并按受政府有關部門的管理和監督。”這不僅指出了公證機構在社會主義市場經濟中的地位和作用，而且明確界定了公證機構為中介組織，為公證體制改革和發展指明了方向。從此，公證改革的序幕拉開了。司法部從1993年著手進行公證工作改革，并在1994年第三次全國公證工作會議上明確提出公證機構向事業單位過渡的試點意見，至99年上半年，全國已有19.3%的公證處由行政機關改為事業單位。事業單位或按事業單位模式運行的公證處成為我國公證機構的主流，市場經濟中介組織的公證機構的活力和為市場經濟服務和積極性明顯提高。

1993年，我國把公證機構明確定位為社會中介組織。2000年7月，國務院批準了司法部《關于深化公證工作改革的方案》，規劃未來十年初步建成適應社會主義市場經濟體制的具有中國特色的公證制度。規定改制后的公證處應成為執行國家公證職能、自主開展業務、獨立承擔責任、按市場規律和自律機制運行的公益性、非營利的事業法人，同時提出要實行司法行政機關行政管理與公證員協會行業管理相結合的公證管理體制。該“方案”對我國公證制度的改革起著承前啟后，繼往來的作用，樹立了公證事業發展的里程碑，并在如下幾個方面實現了公證改革的突破：

第一，公證處轉制為事業法人。“方案”指出“改制的公證處應成為執行國家公證職能，自主開展業務，獨立承擔責任，按市場規律和自制運行的公益性，非營利的事業法人。”這是至關重要的問題。長期以來，絕大多數的公證處在人、財、物上沒有自主權，公證人員的積極性得不到有效的激發，經濟效益和社會效益不明顯，公證事業停滯不前。實踐證明，只有從組織形式、運行機制、方式方法、管理模式等方面，真正建立起公證處的獨立法人地位，方能充分調動公證人員的主觀能動性和工作積極性，促進公證事業的健康發展。

第二，對公證機構的設立實行總量控制，合理布局。上級司法行政機關，要根據市場經濟民展狀況和對公證服務的需要，審批公證機構的設置和分布。既要讓公證處之間有競爭，又不允許無序競爭。在目前證源相對不足的情況下，不要盲目多設立公證處，同時也要考慮所設立的公證處上規模、上檔次、上水平。

第三，面向社會招考公證員。“方案”規定“要建立公證員考試考核選拔制度。公證員考試要面向社會，……”公證人員長期來量少質弱，除了體制上的原因外，主要問題在于只進行內部招考，這種內部考試考核選拔制度，使公證行業無法吸納社會上有志于從事公證事業的優秀人才。公證隊伍得不到充實和擴大。沒有人才，談發展公證事業便是一句空話。

第四，推行主任領導下的主辦公證員負責制。它有利于在公證行業建立起“以人為本”的理念，對素質高、經驗豐富、辦證質量好的公證員，授予其獨立辦證權利，減少審批環節。作為公證處中流砥柱的主辦公證員，其聰明才智將得到更充分的發揮。

第五，推行要素式公證書。為了使公證書真正達到《中華人民共和國民事訴訟法》要求的“作為認定案件事實的根據”的標準，滿足當事人的需求，對保全證據、現場監督、合同之類公證書實行要素格式，這就要求公證人員不斷提高自身的業務素質，從而在辦理上述三類公證事項時，準確認定事實，正確適用法律。當前要注意糾正有些公證人員認為要素式公證書只是在原有基礎上加長而已的偏見，沒有從本質上認識定式化格式與要素式公證書的區別，自覺地加強業務知識的學習。

第六，建立公證賠償制度。這是解決公證行業抵制風險的有效措施。按照“方案”規定“公證賠償實行有限責任，以公證處產資產為限，賠償范圍為公證機構及其工作人員在履行公證職務中，因過錯給當事人造成的直接經濟損失。它的意義在于增強公證人員的風險意識，從而不斷提高辦證質量，對公證機構的發展起著極大的保障作用。

時至今日，繼續探討公證改革的必要性已經沒有了太大的實際意義。但是，我們還必須面對這樣一個現實：與其它中介組織相比較，公證的現狀與改革要求、社會對公證需求之間的差距是十分令人擔憂的。建立社會主義市場經濟和實施依法治國方略對公證工作提出了很高的要求。隨著我國經濟的不斷發展，民事、經濟流轉日益復雜、迅捷，公證服務需求的層級不斷提高，簡單、格式化的公證方式已成為制約公證文書效力充分發揮的一個重要原因而終將被淘汰。公證員中缺少真正的人才，只是比較而言確實太少了一些。現在的格式化出證方式屢遭審判機關質疑，公證界怨言頗多，但又有哪個公證處敢說其所辦的每一件公證都經得起檢查、值得法官毋庸質疑地直接采證呢？！公證存在的問題很多，其中最為突出的是隊伍素質低下的問題。同時，公證機構和公證人員責、權、利不清，沒有壓力，缺少動力，不可能誠惶誠恐、臨深履淵般地對待每一件公證。事實證明，在現在的體制下，這些問題是不可能得到根本解決的。不進行公證改革就不能建立與市場經濟體制相適應的公證機構，公證就沒有出路。必須加快公證改革的步伐，決不能坐失良機。

由于制度上的原因，我國公證工作還存在許多問題，有的甚至相當嚴重。一些地方公證部門仍然隸屬于司法行政系統，公證員還是穿“官衣”的國家干部，或者“官衣”脫得不到位；公證制度并未完全按照市場規律的要求實現根本性轉變，公證機構在管理和運作上還沒有建立起科學的機制，還沒有完全體現出社會中介機構的特點。

司法部下發了《關于開展合作制公證處試點工作的通知》并附《關于設立合作制公證處的規范意見（試行）》。決定由各省、市、自治區進行1-2家合作制公證處試點，積極探索新的公證組織形式。司法部副部長段正坤同志在前不久召開的"合作、合伙制公證改革是整介公證工作改革的攻堅戰，也是司法部今年要重點推動的一項工作"。健全有中國特色的公證制度的關鍵時期。我們必須抓住機遇，按照黨中央的要求和部署，加快公證工作的改革和發展步伐，盡快建立健全適應社會主義市場經濟需要的公證體制，充分發揮公證在經濟生活、社會生活和對外開放中的中介作用，把我國的公證事業推向一個新的臺階。

隨著公證制度改革的深化，在一些地方，公證處紛紛轉為事業體制，大部分公證員不再有公務員身份，不再吃“皇糧”。然而，據司法部律師與公證工作指導司副司長施漢生介紹，截至2002年底，全國3159個公證機構中，完成改制、成為獨立法人的有1152個，僅占總數的36.5%。他認為，公證改革不僅涉及到公證行業本身，還涉及到立法機關、政府職能部門。改革成功與否，不僅取決于基層的具體措施，還取決于立法部門的態度。同時，從行政機關過渡到社會中介組織，從“官”的身份轉變為民間機構，本身也需要一個過程。況且，我國各地的經濟、文化發展水平有很大差異，因此，改革必須循序漸進。

恢復重建公證制度二十年來，公證事業不斷前進和發展，在社會生活和國家建設及對外交往中發揮了重要作用。然而，隨著時間的推移，社會的發展和各項改革的不斷深化，公證制度的內外部環境都發生了較大變化，也促使公證制度要改革，使之適應社會的需要，與時代同脈搏。現在我們對公證進行的改革是積極的，富有成效的，但也有一些問題令人困惑，主要是：

1、把公證改革狹隘地理解為只是體制的改革，表現為一提公證改革就是把公證處變為事業單位，把一個內涵豐富有血有肉的公證改革簡單化了，這是個導向問題，其結果可能給公證制度改革和發展帶來難以挽回的影響。

2、似乎改為事業單位才是公證改革的出路，才是與國際接軌，符合國際上通行的作法，實際上公證事業發達的國家的公證制度也不盡一樣，換句話說，國際上多軌并存，我們接哪條軌？

3、我們的公證制度改革醞釀已久且已著手實施，不論處在改革路上的哪種類型的公證處都是頗有微詞，有的滿腹牢騷，對現在的公證改革持消極態度，甚至不贊同改革。

4、一些公證處、公證員和基層司法行政機關過多地注重經濟利益和眼前利益，忽視長遠利益和社會效益，公證改革面臨尷尬境地。

5、公證質量滑坡，公證機關形象受損，不正當競爭現象發生。凡此各種種，公證處和公證說為了生存不得已而為之。他們也確實面臨自下而上問題。

這些問題是公證事業發展到一定階段的必然結果，完全符合事物發展的規律，我們應該透過現象看本質，抓本質和要害，從根本上解決問題。這個根本是其內部的發展規律和外部的客觀環境，解決的辦法是適應規律繼續和深化改革。

我國公證制度的發展經歷了一段曲折的歷程。新中國的公證制度是借鑒前蘇聯公證制度創立、形成和發展起來的，1982年，國務院制定了新中國第一部公證法規———《公證暫行條例》。二十多年來，隨著我國政治、經濟和社會的全面發展，實踐中的公證已經遠遠突破了《條例》所規定的內容，在具體的公證程序上也越來越多地遇到了無法可依、無規可循的尷尬局面。另外，由于現行公證暫行條例對公證員的學歷和文化素質要求較低，公證改革滯后于律師等行業，公證行業很難吸引并且留住高素質的人才。我國公證制度設計基本參照德、法等大陸法系國家的通行做法，公證處和公證員要對法律行為、有法律意義的文書和事實的真實性、合法性負責，但在職務保障方面，與大陸法系國家的通行做法差距很大：對公證當事人提供虛假材料或在公證員面前作虛假陳述的行為，沒有相應的制裁措施；公證調查往往得不到有關部門和個人的配合。責權不對稱，導致公證執業常常處在兩難境地。此外，一些政府行政管理部門過分依賴行政手段，不善于運用包括公證在內的法律手段管理經濟社會事務；一些部門借助行政權力，推行各種名目的鑒證、見證，對公證造成沖擊；少數不法分子冒用公證處和公證員的名義，制作假公證文書。這些都嚴重損害了公證秩序和公證形象。

現行公證制度存在的問題

1、公證尷尬———無法可依。缺乏實體法的依托，現行公證制度職能被弱化。我國缺乏民法傳統，盡管有了公證制度，對公證的認識卻相當膚淺，還未做到把公證制度真正當作一種保障民事、經濟法律實施的程序性法律制度；學術界、立法界長期忽視對公證制度的預防、引導、事前糾正功能，與訴訟及類似訴訟制度的事后補救及懲罰功能的成本分析和價值比較研究。

2、程序法不完善，現行公證制度的公證效力得不到保障。主要原因是：第一，公證制度作為一種非訴訟法律制度，其地位應與訴訟制度同等。但在立法上，公證法地位與公證制度的重要性并不協調，與《民事訴訟法》的地位也不均等。第二，現行《公證暫行條例》，對公證程序規定的過于原則、抽象，缺乏操作性，對公證效力及其保障措施沒有規定，即使有意適用《公證暫行條例》對公證程序的規定具體，但仍不夠充分，并且規章是否納入國家法律體系還有分歧，其在適用的效力上缺少穩定性。第四，由于程序法對各種具體公證程序及要件缺乏具體規定，不同公證機構或不同公證人員對同一公證事項所采取的程序不盡統一，具有一定的隨意性，公證質量不可能得到有效的保障。

3、證出多門影響了公證業務的拓寬。一是工商部門鑒證、土地部門鑒證、法律服務中心的鑒證、律師見證，使當事人不知道哪個部門辦證有用，從而造成公證業務領域難以拓寬；二是《中華人民共和國擔保法》實施后，各地都設置了相應的登記部門，使一些金融機構和借款單位對一切債權債務的發生、轉移、終止都依賴于抵押的登記，認為抵押財產有了指定部門登記就行了，沒有必要辦理公證，致使多年來開展的抵押貸款合同公證受到影響。這都對公證工作的開展造成諸多不利因素。

4、公證隊伍的業務素質亟待提高。

5、不正當競爭破壞公證事業健康發展。

公證制度是中國法律制度的重要組成部分,也是國際通行的法律制度。國務院批準《關于深化公證工作改革的方案》的出臺，標志著我國公證工作改革和發展進入了一個新階段，是推進我國公證事業發展的一項重要舉措。公證機構行使的是國家賦予的公證權。公證權力是國家的權力，是國家權力在證明事務中的體現。這一特點決定了公證必須具有權威性、嚴肅性、公正性、準確性。加入WTO，公證正在向社會生活的各個領域滲透，人民越來越要求了解公證，社會也越來越需要公證，

2003年9月，司法部向國務院報送了《公證法（草案）送審稿》。經過廣泛征求意見、反復研究修改后，形成了《公證法（草案）》。2004年的寶馬彩票案中爆發的“公證丑聞”則使《公證法》的出臺更加迫切。公證制度的預防性功能和對經濟、民商事活動適度干預的基本作用，決定了公證在維護社會主義市場經濟秩序方面具有不可替代的作用。國外的實踐證明，市場經濟越成熟，公證服務的領域就越寬，層次就越高，作用就越大。在政府職能進一步轉變和司法改革不斷深化的背景下，公證法提請審議，將成為中國公證制度不斷走向完善的重要一步，這部法律最終獲得通過實施，將為中國公證制度開辟更加廣闊的發展空間。

《中華人民共和國公證法》將于2006年3月1日起實施。司法部日前出臺了《2006年中國公證業發展政策報告》，6月26日起，全國首個有關公證賠償的規定在上海施行，規定對公證改制后辦理的公證事項中是致使公證當事人、利害關系人遭受經濟損失應當依法承擔民事賠償責任，實行公證過錯賠償。規定無疑對提高公證質量，對建立公證信用體系，提高公證機構信譽和公證的公信力有著積極意義。今年3月14日，中國公證員協會被國際拉丁公證聯盟以表決形式批準入盟，標志著中國公證從此真正走進了國際大家庭。在此背景下，公證與國際接軌，改革更為迫切。

第二部分當前理論和公證界對公證(公證公信力)制度的研究成果和存在的不足

公證活動是公證處或公證人依據法律賦予的權力行使國家證明權的活動，由此可見公證代表國家行使某些證明的權力來自于法律授權，其活動內容應由法律作出規定，其行為準則和程序需符合法律規范。從某種程度上講，法律賦予權力的特定性正是社會對公證公信力認可的基礎和保障。傳統上，我國公證法淵源包括《公證暫行條例》、《公證程序規則》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國繼承法》、《中華人民共和國收養法》以及其他涉及公證的法律、法規、規章、地方性法規等法律文件［4］。但目前我國公證制度一直未能形成完整的體系，在部門法律和法學理論中均處于一個邊緣的位置，理論和實務界對這一領域至今重視不夠，這難免使得社會公眾對公證公信力的認可度和信賴度不高。具體來看，我國現有的民事、經濟法律法規中對法定公證內容規定甚少，甚至有進一步削弱的趨勢，使某些必要的公證業務缺乏實體法依托；同時，程序法對公證效力的強化和保障也嚴重不足，除民訴法第67條的規定外，現行的《公證暫行條例》已是1982年頒布的，許多規定早已公證實踐所突破，已不能適應社會、經濟發展對公證活動的需求。公證理論研究在學界和實務界都甚顯薄弱，致使公眾乃至公證從業者自身對公證的性質、公證機構和公證人的定位、公證的作用和效力等問題都無一個明確的認識，這也造成某些對公證公信力的質疑。

因此，提高公證公信力必須首先補充和完善公證立法，加強和深入理論研究。《公證法》雖然以于今年三月一日實施，但借鑒拉丁聯盟國家公證的作法應盡早輔之以成熟的部門法律和行業規則相配套。其次，我國法定公證條款的比例之低在實行成文法的國家絕無僅有。誠然，立法者在民商立法中限制法定公證事項的一個重要理由是為了防止設置市場門檻、干預意思自制和影響交易效率。但自十九世紀末社會法學派興起之后，法律個人本位與社會本位的地位變化，意思自制與交易安全、誠實信用的利益權衡，使通過包括公證在內的中介法律手段對市場經濟進行調控已成為各國，尤其是大陸法國家普通的立法選擇。公正是效率的基礎和保障，危險性的、無效率的頻繁流轉不成其為法學和經濟學意義上的效率。鑒于此，在我國民商事和經濟立法中，立法者應本著兼顧安全、效率和意思自治的原則，適當而又充分地規定法定公證的內容，尤其在政府采購、重大公共工程項目招投標等領域作此規定。這樣，既可通過法律確認的形式提高公證的公信力，又將有利于民事、經濟生活安全、高效的進行。

另一方面，考慮到在實體法律部門中對必須公證內容作出立法規定難免涉及涇渭森嚴的部門利益問題，立法層面上則可考慮在程序法中提高和擴大公證的法律效力，包括規定雖非法定公證項目，但凡是經合法公證機構按法定程序真實、合法地作出的公證文書皆具有優勢證明力，提高其證據價值，對賦予強制執行效力的公證文書在條件成就時得以順利執行等。

最后，公證及其相關理論的繁榮和深入對公證公信力的提高無疑大有裨益。對公證機構、公證活動的性質、地位和作用認識的模糊必然導致公證意識的淡薄和對公證公信力的淡漠。對此，法學研究者和公證從業者都應盡力加強這一領域的研究。

社會信用體系這一概念有著廣泛的外延，它不僅涉及到法律問題，還涉及經濟、文化、道德等多個領域，公證是社會信用體系中的一個重要部分。在社會中，最能體現社會信用的就是公證的公信力,公證制度與社會信用體系有何關系，公證對社會信用建設有何作用，如何發揮公證在社會信用建設中的作用,成為公證(公證公信力)制度的研究重點論證的問題。公證的公信力和公證自身信用建設，可以說細化以后就是公證質量的提高，這在公證行業是一個永恒的話題。在全社會建立信用制度、信用體系的有利時機，推進公證自身的信用建設，公證機構、公證業務和公證理論的研究,綜述當前理論和公證界對公證(公證公信力)制度的研究觀點，主要有以下幾個方面:

(一)公證制度是社會信用體系的重要組成部分

對公證與誠信關系論證的過程，就是更深層次、更大范圍、更具本質地認識公證的過程。

(二)公證作為信用中介要主動為社會信用建設服務

公證是社會信用建設中的“信用中介”,公證與社會信用，對公證獨特作用的研究有利于明確公證在社會信用建設中的地位和任務，進而論述其如何發揮職能優勢。

(三)公證在發展社會主義市場經濟中具有獨特作用

社會主義市場經濟也是信用經濟。公證在為社會信用建設服務的同時，也為市場經濟提供信用支持，同時也提高了自身的價值。有關公證信用的宣傳擴大了公證的影響，拓展了公證業務，也能為公證創造更加良好的執業環境。(四)公證服務業要為社會征信體系的構建積極發揮作用

公證處在完善社會征信體系過程中應當發揮的作用。構建我國社會征信體系是當前社會誠信建設的當務之急，在建立企業征信體系、事業法人征信體系和個人征信體系方面，司法部要求司法行政機關要充分發揮法律服務職能，積極配合經貿、銀行、人事、勞動和社會保障等部門建立社會征信體系。這對公證行業來說，參與到征信機制的構建中也是在新形勢下開拓公證業務的一項舉措，對整個社會和公證行業，都是一件好事。

(五)增強公證公信力是發揮其在社會信用建設中的作用之關鍵所在

公證公信力能促進市場經濟規范運作，解決市場信息不對稱的問題，預防市場欺詐行為，降低市場經濟交易成本。當前，市場經濟處于轉型時期的某些弊端，使公證公信力面臨挑戰，

第一章中國公證體制改革

一、中國公證體制改革的必要性

（其中運用比較的方法，從古羅馬公證制度產生和發展的社會經濟根源出發，說明公證制度的建立是為社會經濟生活服務的,因此中國公證體制改革是必然的，也是必要的）。

在古代奴隸制羅馬共和國時期，出現了一種經奴隸主授權，專為辦理其主人法律事物的奴隸，稱為"諾達里。（notayial)，意即"書寫人"。他們專門為奴隸主起草各種合同和法律文書，對于其主人的這些活動也起右見證的作用。這是較早有文字記載的一種私證活動。后來，為了迎合廣大羅馬平民辦理某些法律事務的需要，又出現了一種專職法律文書的人·叫"達比論"，意即"代書人"。代書人都是一些具有法律知識的人，給當事人索取法律上的幫助。不僅代當事人草擬各種法體文書，還在文書上簽字作證。他們按國家的規定向當事人索取報酬。這樣，"達比論"逐漸代替了"諾達里"，形成了代書人制度。

這種代書人制度有幾個特點:

(1)代書人是一種職業，他們不能從事國家或私人的其他職業。

(2)代書人是一種自由職業，但受國家監督。國家責成他們在制作法律文書時必須符合法律，"如發生錯誤，可剝奪其從事這種職業的權利。

(3)代書人必須在專門的事務所中擬定文書，只有在特別情況下，才允許其在其他地方擬定文書。

(4)為使其所擬定的文書取得無爭議文書的效力，他還擊將文書提交法院認定，法律記錄后，該文書即成為無可爭議的文件。

以上特點，對后來公證制度的發展產生了很大影響，這種代書人制度，被學者們認為是現代公證制度的始祖。（關于公證的起源可能在肖建華的公證制度比較研究的文章中有更準確的描述，應該是與經濟發展有關，可以參照）

從經濟基礎上講，公證制度產生于商品經濟，公證的社會需求是由于商品交換而產生的，是人們在經濟交往過程中由于言而無信、背信棄義造成千萬次交易失敗而引發的一種預防機制。為了防止失信行為和交易失敗，需要找一個“中間人”來證明某事件、行為曾經發生的真實性，這就產生了“私證”。后由于私證的權威性不夠，尚不能阻止某些失信之人對交易的破壞作用，進而借用國家強力來維持交易的秩序，遂產生了“公證”。在市場經濟條件下，交易更需追求效率。公證人作為與交易雙方無利害關系的“中間人”，以國家的名義對交易雙方的法律行為進行“證明”，進行監督，并作為法律專業人員向雙方提供法律咨詢和法律建議，會有效地預防糾紛，保障交易，維護穩定。所以，就公證產生的根本原因而言，其目的是為了預防糾紛，保證交易的正常進行，保證各方利益按事先約定的原則有預見性地實現，這就是公證的本質特性和基本功能。（來源：檢察日報）

我國現行公證制度是在計劃經濟體制基礎上建立起來的，經過十幾年的改革，社會主義市場經濟體制已初步建立，經濟基礎的變化必然要引起上層建筑的變革，舊模式下的公證制度著重于行政監督與管理，已經不適應市場經濟形勢下的價值規律、競爭規律以及供求規律的要求。市場經濟呼喚新的公證中介服務體制，十四屆三中全會將公證界定為市場經濟的中介組織，在市場經濟中發揮證明、服務、溝通、監督的作用。公證不再是政府的行政行為，而是非行政的、自主的、按照自律機制運行的法律服務行為。

公證制度是國家為保障法律的正確實施，穩定社會經濟，民事秩序，預防糾紛，減少訴訟，保護公民和法人的合法權益而設立的一種預防性的司法證明制度。

公證制度同其他法律制度一樣，是隨著人類社會的發展，私有制的出現，逐漸由私證演變過來的。在人類社會的發展過程中，經歷了從無階級社會進入階級社會的發展過程，在階級社會里，經常發生一些涉及權利義務的爭論，如處理不好，可能引發糾紛、訴訟。因此，在涉及比較重要的權利義務時，人們往往要寫出字據，請見證人在場見證，簽字畫押，這就是一種私證(見證人往往只是以私人身份進行見證)。

二、改革中出現的一些問題

目前三種體制，分別是事業、行政、合伙三種（數據見段正坤答記者問），其中行政體制與《公證法》中規定的公證處作為民事主體并為自己的公證活動承擔民事賠償責任發生沖突，但由于全國經濟發展的不均衡，致使中西部地區無法改為事業體制，簡單地說，無法養活自己。這一段可比較法國、德國、加拿大等國的公證人制度。

《中華人民共和國公證法》已經十屆全國人大常委會第17次會議審議通過，它的制定與頒布對于促進我國公證事業發展有什么影響呢？就此，本網記者對司法部副部長段正坤進行了專訪。

記者：您能介紹一下我國公證機構、公證人員的基本情況嗎？

段副部長：目前，全國共有3146個公證處。其中，按體制劃分，行政體制的公證處有1553個，占全國公證機構總數的49.36％；事業體制的有1555個，占49.43％；合作制試點公證處有38個，占1.21％。

按管理層級劃分，司法部管理的公證處有1個；由省（自治區、直轄市）司法廳（局）管理的公證處有47個，占全國公證機構總數的1.49％，由副省級市和地級市司法局管理的有372個，占11.83％；由縣、縣級市司法局管理的有2013個，占63.99%、市轄區司法局管理的有713個，占22.66％。

目前，全國公證從業人員數量共有19000多人。其中，公證員約11600人。

（1）從公證員學歷構成看，公證隊伍是一支法律知識與專業水平不斷提高的隊伍。

全國公證員中，目前有大專以上學歷的公證員11041人，已占公證員總數的95.2％，比去年增加1.11%。其中，本科及以上學歷的有5929人，占公證員總數的51.12%，比去年增加20.9%；專科學歷的有5112人，占公證員總數的44.08%，比去年減少15.03%。

高中及以下學歷的有557人，占全國公證員總數的4.8%,比去年減少19.5%。

此外，自2003年以來，公證員從通過司法考試人員中選任，迄今已有400余人經過實習培訓進入公證隊伍。

（2）從公證員年齡構成看，公證隊伍是一支經驗和職業閱歷不斷豐富、不斷成熟的隊伍。

全國51歲以上的公證員1797人，占全部公證員總數的15.49%，比去年增加7.09%；41歲至50歲的公證員3427人，占29.55%，比去年增加8.62%；31至40歲的公證員5185人，占44.47%，比去年減少5.57%；30歲以下的公證員1216人，占10.49%，比去年減少7.67%。

第二章中國公證制度中存在的問題

一、先天不足問題。新中國恢復公證后，公證員準入門檻低，隊伍專業素質差。比較法國、加拿大的公證人，在成為公證人前都經過嚴格的法律培訓或干脆是從資深的律師或法官中任命的（在文檔資料中找），而中國大部分是師傅帶徒弟的方式進行公證職業培訓的，夜大、電大畢業的大專生在前幾年屬于高學歷，高中生也數不少，近幾年才要求必須法律本科畢業，并參加司法考試。

法國：法國公證人隊伍素質高。要成為法國公證人必須有四個基本條件：一是學歷，法律研究生畢業。二是經歷，必須在法律機構從事法律工作達15年以上，比如法官，檢察官，律師等等。三是品質，品德高尚，沒有不良記錄。四是忠于法蘭西共和國。除了上述條件外，經兩名公證人推薦通過公證人的專業考試，在公證人事務所實習兩年才能取得公證人資格。然后排隊等待，只有公證人空額后才能補缺成為公證人。這次100周年大會又提出公證人要會講多國語言的要求。現在的公證人會講兩國語言。

公證人普遍具有良好的以信用為核心的道德素養、敬業精神以及深厚的法律功底。在法國，要成為一名公證人，需經過四年法學本科，二年公證專科培訓，在公證事務所實年，并通過公證人任職資格考試再向司法部申請公證人資格。由于法國對公證人的任職要求高，并有系統的法律及公證專科教育，使法國公證人成為專業水平高、道德信用好、熱衷于社會服務活動的法律權威人士。他們具有較高的經濟收入和社會地位，每個公證人都非常注重信用、名譽。

加拿大：論文集

德國（一）從業資格的取得在德國，要成為公證員必須通過兩次國家法律考試。這是各州為將要從事法律工作的人舉辦的職業資格考試，由州司法部法律考試局組織。考試局主席和副主席由職業法官和高級行政官員擔任，其他成員有法官、檢察官、律師、公證員、大學教授等。第一次國家法律考試，主要考查對法律的理解與應用能力。法學院（系）學生學習期滿即可參加該考試，考試結果分為優秀、好、完全滿意、達標、尚欠缺、差六個等級，達標以上等級的考生即為通過考試。每年參加考試的考生約有兩萬人，通過考試的約1.5萬人，通過率為75%.通過第一次國家法律考試的人員在政府、法院、律師事務所等單位實習一年后方可參加第二次國家法律考試，主要考核綜合知識水平、綜合能力和個人品行。通過者可以申請法官等職位。每年通過該考試的考生約1萬人，而從法官、檢察官崗位上退休的只有300人左右，大部分人只能謀求公務員職位或者從事律師職業。沒有通過國家法律考試的考生原則上只能重考一次（重考的未通過率也很高），未通過者就不能再從事法律工作，必須重選專業，從頭學習。因此，在德國，法律專業的學生是最勤奮的。

二、社會地位問題。中國的公證員充其量就是行政單位的一個小公務員或小辦事員，行政長官可以對其發號施令，公證員必須服從，西安寶馬彩票案就是一個例子。比較：法國公證人是由國家元首任命的（社會地位和聲望非常高）、加拿大由總督任命、英美法系的美國都是由州務卿任命并授權......。

三、經濟地位問題。公證人在歐洲不僅社會地位高，而且經濟地位也很高，中國的公證員最好的是和公務員一樣，改制的公證處因為沒有法定案源保障，沒有安全感，社會保障尚不完善，尤其中西部地區，靠辦公證業務維持生計十分困難。

四、法律保障問題。1、對于必須公證的項目，中國只有《擔保法》中有半條必須公證的規定，其他部門法都沒有強制性的規定；而法國、德國的民法典中規定必須公證的事項占公證總數的40%——60%，甚至《埃塞俄比亞民法典》中都有一百三十多條必須公證的條款，這就從法律上為公證人的基本案件來源奠定了基礎；而我們只好自己找飯吃，再加上素質不高，對公證的理解不深，致使某些公證處連擰門撬鎖公證都做；2、對于當事人提供偽證，中國《刑法》中沒有規定在辦理公證時提供偽證該如何處罰，而無論是法國為代表的大陸法系國家還是英美法系國家都對提供偽證的公證申請人有處罰的規定。

中國公證制度度的顯著功能之一是預防糾紛，在一定程度上它需要通過法定公證，也就是必須公證實現。同時，這也是政府職能轉變后，運用法律手段實現宏觀管理的客觀要求。法定公證，符合公證制度的價值取向，也是我們借鑒大陸法系國家公證制度的一個重要方面。需要說明的是，法定公證并非是漫無邊際的，它只在一部分國家認為重要、必須的領域內出現。德國、法國、意大利等許多國家的公證法典和民商事實體法都規定了不動產轉讓、公司章程等必須公證事項。我國已有若干省份的地方法規規定了必須公證事項，說明這一制度在我國經濟社會也是需要的。

大陸法系國家的公證制度又稱為拉丁公證制度，大陸法系各國公證制度雖有差異，但都具有以下共同特點

一是公證是預防性的法律制度。公證從法律角度為民商事活動中雙方當事人提供準確、可靠的法律文件，以達到維護法律秩序，預防糾紛，疏減訴源的目的；

二是有比較完備的公證法律。大陸法系各國以公證法典為基礎，主要規定公證的原則、任務、效力、業務范圍、組織機構、任職條件、公證程序、法律責任、監督管理等內容；另在民商實體法中規定了法定公證事項，在民事訴訟法、民事執行法中對公證效力及其實現的程序作出規定；

三是公證屬于國家職能的范疇。公證人（公證機構）是接受公權力的委任以國家名義辦理公證事務，公證人由國家任免，在國家指定的區域內執業，使用帶有國徽或州徽的印章、徽記，公證書為公文書，執行國家統一制定的收費標準，接受國家的監督；



法定公證占公證業務的半數以上。大陸法系國家法律規定必須公證的事項占公證人業務的40-60%。這些必須公證事項主要包括一是公司章程、變更公司章程、公司的設立、注冊和登記、公司會議記錄和決議、公司的轉變、合并及財產轉讓、公司發起人認購股份或繳付股款、公司股份轉讓行為等；二是收養、繼承及其他婚姻家庭事項；三是不動產所有權的取得放棄、不動產轉讓、買賣、強制出賣、贈與以及不動產的分割、使用、不動產的抵押、擔保等事項；四是財產讓與契約、贈與合同、財產租賃合同、委托書必須公證。此外，從公共服務的角度，公證人還提供如財產清算，遺產保管和分割，拍賣、招標、抽彩等面向社會公眾活動的法律監督，代征國稅、代辦登記等法律服務；

例如：

法國的《民法典》確定了基本的公證業務，法定公證業務約占公證業務的65%，主要三方面：1、不動產領域。如不動產的分割、分配、出賣后的結算，不動產的轉移、不動產抵押權的設定，對不動產享有優先權的債權人的確認等事務均需辦理公證。2、家庭法領域。處理家庭財產經營和家庭財產轉讓等行為需辦理公證。3、公司法領域。公司章程及其他相關文書需辦理公證，當公司合并或解散時，公司清算，公司股份質押，確認公司債的認購結果等也需辦理公證。此外公證人還代擬契約、不動產交易資金的監管、寄存、代收房地產交易稅、代辦房產登記管理等。

根據《德國民法典》、《聯邦公證法》等有關法律的規定，下列行為必須進行公證：（1）特定的意思表示，如：承租人對終止合同的抗辯以及請求延長租賃關系的意思表示；保證人對承擔債務的意思表示；婚姻姓氏的意思表示；直系親屬放棄對共同財產份額權利的意思表示；收養三方（被收養人、收養人、被收養人父母）的意思表示；放棄認領非婚生子女的意思表示；繼承人拒絕繼承的意思表示等。（2）特定的合同，如：轉讓現有財產或者部分財產的合同；對現有財產或者部分財產設立用益物權的合同；贈與合同；婚姻合同；繼承合同；繼承人出賣自己份額內的財產的合同等。（3）其它事實，如：債務人清償債務后，若債權人聲明不能返還債務證明文書，經債務人要求，債權人應當出具經過公證證明債務消滅的法律文書；土地權利及變動的公證等。

社會地位、法律地位：公證人的任職條件高、法律地位高。公證人為獨立的法律職業者，除要具備良好的道德品質和大學法學學歷外，還要通過國家規定的司法考試或專門的公證人資格考試，完成規定的公證實習期限，并交納執業保證金，履行職業宣誓。公證人由國家元首或司法部部長任命，為終身職務，以保證其社會地位和公信力。

五是公證人為獨立的法律第三人。大陸法系各國一般實行公證人本位制度，公證人自己創辦事務所，履行公職，不隸屬于任何組織，獨立辦證，自主管理，不拿國家工資，自負盈虧，自擔責任，國家監督；



公證人的社會地位高。這次大會有5000多公證人參加，其中4000多人是法國公證人，45個國家的代表應邀參加盛會。法國司法部長在開幕詞中高度贊揚了公證人工作的輝煌成就，是公證人用他們的工作構筑起了社會真實、合法的信用長城。法國總理親臨18日的晚會，在閉幕會的致辭中肯定了公證人制度200年來對法國政治、經濟方面所做出的卓越貢獻。在法國先賢祠供奉的歷史名人中就有三名公證人前輩。一個是Jean-EtienneMariePortalis，他是負責拿破侖皇帝禮拜的部長，也是拿破侖民法典的起草人之一；第二個是Jean-Baptiste-PierreBeviere，他是巴黎公證人的元老，法國上議院的議員，也是拿破侖民法典的起草人之一；第三個是Jean-BaptisteClaudeOdiot,拿破侖加冕時，是他作為公證人把象征皇權的權杖和配劍授予拿破侖的。在法國，人們在處理自己財產時，認為少了公證人是不能想象的。法國公證業務的80%是法定公證，很多行為法律規定必須公證后才生效。法國公證人的社會地位很高。

準入條件：

法國公證人隊伍素質高。要成為法國公證人必須有四個基本條件：一是學歷，法律研究生畢業。二是經歷，必須在法律機構從事法律工作達15年以上，比如法官，檢察官，律師等等。三是品質，品德高尚，沒有不良記錄。四是忠于法蘭西共和國。除了上述條件外，經兩名公證人推薦通過公證人的專業考試，在公證人事務所實習兩年才能取得公證人資格。然后排隊等待，只有公證人空額后才能補缺成為公證人。這次100周年大會又提出公證人要會講多國語言的要求。現在的公證人會講兩國語言。

公證人普遍具有良好的以信用為核心的道德素養、敬業精神以及深厚的法律功底。在法國，要成為一名公證人，需經過四年法學本科，二年公證專科培訓，在公證事務所實年，并通過公證人任職資格考試再向司法部申請公證人資格。由于法國對公證人的任職要求高，并有系統的法律及公證專科教育，使法國公證人成為專業水平高、道德信用好、熱衷于社會服務活動的法律權威人士。他們具有較高的經濟收入和社會地位，每個公證人都非常注重信用、名譽。