電子政務帶動信息化發展國民經濟論文

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編者按：本文主要從我國電子政務的發展概況；一個成功的電子政務系統：海淀園數字園區；我國電子政務存在的問題；近期內應該采取的措施幾個方面進行論述。其中，主要包括：我國電子政務可以分為初期的緩慢發展和近幾年來的快速發展兩個階段、許多地方政府都將國民經濟和社會信息化作為“十五”規劃的重要內容、專業化的政府服務網站日益增多，服務內容更加豐富、電子政務的發展極大地促進了我國軟件業的發展、建設原則、基本構成“數字園區”由網上辦公系統、辦公自動化和信息管理系統、網絡安全系統、管理特征海淀園“數字園區”引起的管理變革具有五個突出特征、對電子政務的性質和地位認識不足等，具體請詳見。

聯合國經濟社會理事會從1999年開始，連續兩年都把通過信息化改進發展中國家的政府組織、重組公共管理、最終實現信息資源的共享作為其工作重點。在世界各國積極提倡的“信息高速公路”的五個應用領域中，“電子政府”（e-government）也一直被發展中國家列為第一位。《中共中央關于國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》又明確了“以信息化改造傳統產業”的主張。今后我國應該進一步明確電子政務在信息化建設中的作用和地位，通過電子政務促進電子商務和家庭上網工程的發展，“以電子政務帶動信息化”應當被看作是國民經濟和社會信息化的一項基本策略。

一、我國電子政務的發展概況

我國電子政務可以分為初期的緩慢發展和近幾年來的快速發展兩個階段。初期發展主要表現在兩個方面。一是80年代末期，中央和地方黨政機關所開展的辦公自動化（OA）工程，建立了各種縱向和橫向內部信息辦公網絡，為利用計算機和通信網絡技術奠定了基礎。二是1993年底啟動的“三金工程”，即金橋工程、金關工程和金卡工程，這是中央政府主導的以政府信息化為特征的系統工程，重點是建設信息化的基礎設施，為重點行業和部門傳輸數據和信息。但是，這些都還只是電子政務發展的雛形，是電子政務發展的最初級階段。

到90年代末期，由于信息網絡技術的快速發展和信息基礎設施的不斷完善，電子政務的發展進入快車道，突破了部門和地域限制，向交互性和互聯網方向發展。1998年4月，青島市在互聯網上建立了我國第一個嚴格意義上的政府網站“青島政務信息公眾網”。1999年1月，40多個部委（局、辦）的信息主管部門共同倡議發起了“政府上網工程”，其目標是在1999年實現60%以上的部委和各級政府部門上網，在2000年實現80%以上的部委和各級政府部門上網。1999年5月，下注冊的政府域名猛增至1470個。截止到2001年1月底，以為結尾注冊的域名總數達到4722個，占國內域名總數的4%；已經建成的WWW下的政府網站達3200多個，70%以上的地市級政府在網上設立了辦事窗口。

最近一兩年來，電子政務開始向更高層次發展，主要表現在以下三個方面：

首先，許多地方政府都將國民經濟和社會信息化作為“十五”規劃的重要內容，上海、深圳、廣州、天津等沿海城市紛紛提出建設數字化城市或數碼港計劃，其中電子政務的建設是數字城市建設的核心內容之一。有些地方政府明確地提出了建設電子政務的時間表，如北京市的具體目標是（林文漪，“以政務信息化帶動首都信息化，加快建設數字北京的步伐”，IP地址：/government/class-2-2c.htm）：力爭用兩年時間，到2002年底初步實現政府面向企業和市民的審批、管理和服務業務在網上進行，政府內部初步實現電子化和網絡化辦公；在此基礎上，再經過3年的時間，到2005年底建成體系完整、結構合理、高速寬帶、互聯互通的電子政務網絡體系，最終建成北京市政務系統共建公享的信息資源庫，全面開展網上交互式辦公。

其次，專業化的政府服務網站日益增多，服務內容更加豐富，功能不斷增強，互動性得到很大提高。中央與地方的工商、海關、國稅和地稅等部門紛紛推出各種網上辦公業務。例如，北京市工商行政管理局建立了網上辦公平臺——紅盾315網站（），開辦了網上專項審批、網上注冊與年檢、網上經營者身份及經營行為合法性認證、經營性網站備案核準、域名備案登記等業務。2001年6月1日，海關總署、對外經濟貿易合作部、國家稅務總局、中國人民銀行、國家外匯管理局、國家出入境檢驗檢疫局、國家工商行政管理局、公安部、交通部、鐵道部、民航總局、信息產業部等12個部委共同參與的“中國電子口岸”（）在全國各口岸推廣實施（什么是“中國電子口岸？”，IP地址：/arts/ityd/itydgp/39797.html）。“中國電子口岸”將上述部門分別管理的進出口業務信息流、資金流、貨物流等電子底帳數據集中存放到公共數據中心，在統一、安全、高效的計算機物理平臺上實現數據共享和數據交換。國家各行政管理部門可根據執法和管理需要進行跨部門、跨行業的聯網數據核查，企業也可在網上辦理各種進出口相關手續。

第三，電子政務的發展極大地促進了我國軟件業的發展，安全性不斷提高。電子政務的特殊性為民族軟件企業的發展提供了一個難得的機遇。目前，聯想、北大方正、首信公司等國內主要IT企業都在紛紛推出各自的電子政務解決方案，與各級政府和部門合作，積極地推進有中國特色的電子政務辦公系統的發展與完善。與此同時，電子政務也為眾多中小軟件企業的生存與發展創造了有利的條件，一批有競爭力的中小軟件企業脫穎而出。像北京美髯公科技發展公司（該公司是海淀園“數字園區”的技術開發單位）、書生公司（該公司開發的“書生電子公文系統”已為中國人民銀行、中國銀行、中國農業銀行、國家開發銀行等在全國范圍內全面采用，國務院辦公廳也已試用多時，并決定在近期正式開通使用）等。電子政務成為當前促進我國軟件企業發展的一個新的重要領域。

二、一個成功的電子政務系統：海淀園數字園區

2000年7月，中關村科技園區海淀園管委會開通“海淀園數字園區”（），并于2001年4月1日對園區所轄企業全面實施網上辦公，從而實現了“一網式”電子政務（馬林等，“海淀園‘數字園區’建設與政府管理模式轉型”，2001年北京市科學技術進步獎鼓勵申報推薦書。）。“海淀園數字園區”是我國第一個“數字園區”，真正體現了電子政務的基本原則，在技術的使用、內容和管理等諸多方面都突破了現有電子政務系統的局限性，對我國當前建設電子政務具有參考價值。這里從建設原則、基本構成和管理特征等幾個方面對“數字園區”進行一些簡單的介紹。

（一）建設原則

1.先進技術實用化。在政府管理中采用先進的信息和通信技術可以使政府做到以前不可能做到的事情，如倍增的效率、高度的透明、巨大的管理幅度、充分的管理授權等。

2.管理集成和系統開發的互動。即：按信息和通信技術的應用要求對現有流程進行優化和業務重組，在進行管理集成時充分挖掘信息和通信技術的應用潛力，使先進技術為管理集成服務。

3.需求與實現的互動。即技術開發人員懂得如何實現工作業務的電子化，而政府工作人員知道正確地提出實現業務電子化的需求。

4.建立“可視”政府。實現政府管理和服務的四個“可視”，即流程可視、過程可視、狀態可視和對象可視，可視功能對反腐倡廉具有重要意義。

（二）基本構成“數字園區”由網上辦公系統、辦公自動化和信息管理系統、網絡安全系統、三維地理信息查詢系統、語音支持系統和創新資源網構成。

網上辦公系統包括海淀園管委會所轄的12個職能管理部門6大類數十項管理與服務項目，同時開放與企業管理相關的其它政府部門的接口，實現了政府的網絡化管理。

辦公自動化和信息管理系統是在對園區原有的系統進行改造和升級后，所實現的高效內部辦公系統。

網絡安全系統是園區正常工作的安全衛士，采用多層安全保護結構，并在國內首次把CA認證制度引入電子政務系統中。

三維地理信息查詢系統采用虛擬現實技術，通過三維虛擬場景，辦公人員除了能用文字查詢和了解辦事程序外，還可以形象方便地以仿真方式查詢海淀園管委會各部門機構職能、辦事程序、政策法規等信息。

語音支持系統是一個“數字語音信息平臺”。它使得園區企業和個人通過撥打身邊的電話機就能及時了解到所需要的政策和法制法規信息，上報

企業數據；也使得園區管理人員免去了不必要的內容重復的人工電話答復服務。

創新資源網實現了人才網、科技成果網、科研設備網和助新網的四網整合。

（三）管理特征海淀園“數字園區”引起的管理變革具有五個突出特征。

1.開放式管理。即在互聯網平臺上直接面向社會用戶，實現了開放式的政府網上辦公，用戶只需通過瀏覽器就可以登陸系統進行各項辦公業務。

2.交互式管理。建立了分級管理模式，實現管理者和服務對象的在線交互工作。

3.一網式管理。對各政府職能部門的業務和具體的辦公流程進行了重組和優化，實現了園區各職能部門在同一個網絡平臺上的協同工作。

4.一表式管理。對各職能部門的辦公文檔進行簡化和合并，設計出已由各職能部門認可的辦公文檔，系統會自動識別企業所提交的文檔；因此企業只需一次性上傳統一的報表，即可自動實現統計、財政、稅務等部門的報表上報，簡化了辦事流程和工作量。

5.自律式管理。系統內提供逐級匯報、紅綠燈業績審核、審批日志等子系統，使政府內部的辦公和管理處于可視狀態，各部門和各工作人員的工作始終受到政府內外的注視。

此外，在實現從傳統的政府管理向電子政府的轉換過程當中，海淀園管委會還對政府管理模式進行改革，通過轉型輔導和培訓，順利地實現了價值層面（政府管理和服務的觀念）的管理模式轉型和結構層面的管理模式轉型（包括組織改造、資源優化和流程重組等），建立起了精干高效的扁平化、網絡化政府。

三、我國電子政務存在的問題

（一）對電子政務的性質和地位認識不足在一些綱領性文件中，雖然也提出要加快政府行政管理信息化步伐，但是并沒有明確提出“電子政務”或“電子政府”的概念，而且還將“政府行政管理信息化”與“金融、財稅、貿易等領域的信息化”相區別。這表明，我們對電子政務的系統性及其在信息化建設當中的地位還缺乏足夠的認識。

實際上，電子政務是經濟與社會信息化的先決條件。一個國家的信息化需要來自多方面力量的推進。政府作為國家組成及信息流的“中心節點”，在社會信息化的進程中起著責無旁貸而又無可替代的作用。

首先，政府是信息資源的最大擁有者，從我國現階段來看，政府的信息資源最多，占總信息資源的80%；同時政府也是信息通信技術的最大使用者。因此，信息化應該首先從政府開始，政府先要解決好自身的信息化問題。

其次，電子政務將帶動企業、社會信息化。一方面，在政府實現信息化之后，企業如果不及時轉變，便享受不到政府所提供的快捷、透明的信息化服務；而如果放棄政府所提供的各種信息資源，或者缺乏與信息化政府交往的有利手段和渠道，企業在市場中的競爭力自然就會受損。這就迫使企業也不得不信息化，與政府保持同步。另一方面，電子政務建設需要相應的網絡商、技術開發商的支持，這就為信息產業開辟了極大的商業市場，使得電子商務和電子政務找到了結合點，而電子商務的發展也將促進全社會的信息化。

第三，由于自身的特殊地位，電子政務能夠實現更大范圍的示范效應，特別是在信息化意識不夠主動的地方，政府更可以用相關的優惠政策刺激民間信息化的發展；或者藉由自身的特殊權力，強制推動信息化的進程。

（二）缺乏統一規劃目前，電子政務的發展缺乏宏觀規劃，沒有提出明確的電子政務發展目標，也沒有制定相應的發展規劃。同時，“條塊分割”的管理體制與電子政務的統一性、開放性、交互性和規模經濟等自然特性產生嚴重沖突，各級地方政府和部門在開展電子政務時往往各自為政，采用的標準也各不相同，業務內容單調重復，造成新的重復建設。例如，在某些省會城市，省工商局、市工商局甚至區工商局同時建立各自的網站，給工商行政管理帶來混亂。即使是前面介紹的辦得比較成功的“海淀園數字園區”，其職能范圍也只僅限于中關村海淀園區區內的企業，出了這個地域范圍就不靈了。電子政務是一種新事物，涉及技術、產品、標準、管理等眾多領域。由于缺乏整體規劃，在宏觀層面上對各級政府及部門電子政務的建設也就不能進行很好的協調。

（三）基礎條件比較落后由于當前電信領域的改革尚未到位，計算機、有線電視和電信的“三網融合”遲遲實現不了，影響了我國電信基礎設施的建設步伐。各地政府的計算機、電信網絡設施的建設普及率不高，無線互聯網、數字電視和呼叫中心等數據通信設施基本上還處于起步階段，因此整體的物質和技術條件還遠遠不能適應建設電子政務的需要。

我國在電子政務的立法方面也嚴重滯后，目前只是由行政機關對互聯網管理出臺了一些限制性的行政法規，而對于如何促進電子交易、使用電子簽名和電子支付還沒有制定相關的法律，在一定程度上也制約了電子政務的發展。

（四）“政府上網工程”有待深入1999年開始的“政府上網工程”（）取得了很大的成績，政府網站數量在短時間里成倍增長，對電子政務的發展起了很大的推動作用。但是，在這過程當中也存在著許多問題（政府上網工程秘書處，2000年1月，《政府上網工程白皮書》。），從內容的組織、網頁制作到服務應用等方面都有待改進和完善。由于缺乏預算來源和合理的經營機制，相當多的政府網站僅僅局限于把一些法律、法規、政策、條文從紙上搬到網上，公開的信息數量少，質量也不高，網上信息更新很不及時，網頁與網頁之間的連接渠道少，各級政府的電子政務還沒有形成網絡。有些政府網站只重視了網頁介紹宣傳的靜態功能，而對于政府部門的信息未有動態的反映，也缺乏和用戶的交流溝通手段。群眾雖然從網上可以了解一些政務信息，但要辦理一些事務卻缺乏必要的渠道，政府與上網公民之間缺乏互動性、回應性。

四、近期內應該采取的措施

為推動電子政務的發展，近期內應該采取下列措施：

（一）加強宣傳，突破誤區。電子政務是近些年來隨著電子信息技術的發展和互聯網的出現才興起的一種新的政府管理方式，其概念、內涵和特點尚不為大多數公務員所理解。實際上，從我國的現實情況來看，許多人對電子商務還是一知半解，對電子政務就更是一無所知了。因此，當前必須就電子政務與傳統的政府管理的差異、電子政務與辦公自動化的區別、電子政務對信息產業的引導作用等加強宣傳工作，破除各種錯誤認識，使各級領導樹立正確觀念。

（二）統一規劃，加強領導。可以借鑒國外先進國家的經驗，在國務院建立電子政務的領導機構，統一領導、組織中央政府和地方政府的電子政務建設。為此，可以推行“總體統籌、分工負責”制。“總體統籌”就是：國務院領導機構對全國政府信息化建設進行統一規劃，制定統一標準、相關政策法規及管理辦法，對重大工程的資金進行統籌安排。“分工負責”就是：各部委、各地方按照統一的規劃、標準，負責具體項目的實施。

（三）以發展電子政務、實現“電子政府”為目標，以政府機構改革為契機，改革政府管理模式，優化業務工作流程。這是實現政務信息化的前提和基礎。實施電子政務工程不能簡單地將現有業務、辦公、辦事程序原封不動地搬上計算機，而是要對傳統的工作模式、工作方法、工作手段進行革新。

（四）整合政務信息資源，建設和改造政務數據庫。這是電子政務工程的關鍵和難點，必須打破各級政府和部門對信息的壟斷和封閉，整合政務信息資源，重視對信息資源的不斷開發、更新和維護；推動政府信息資源對社會的開放，使之發揮巨大的社會效益和經濟效益。

（五）健全和完善政府專網，加快建設寬帶高速政務網絡系統。規劃、引導國家骨干通信網絡和社區寬帶網建設，促進無

線上網、數字電視與呼叫中心等技術與市場的發展，加快各地“數字城市”和政務網絡系統建設，進一步改造各級政府與上級機關聯通的專用通訊網絡（政府專網）。

（六）吸引私人部門與非政府機構參與電子政務的建設，確保電子政務順利發展。在確保政務安全的前提下，可以考慮通過合理方式授權企業參與籌資、建設、運營和管理。這樣既可減輕政府部門的預算壓力，確保維持政府網站運行的資金來源，企業也可通過產品開發、技術咨詢與服務、數據的商業再開發而獲得利潤。實際上，有些地方已經嘗試過這種方式并獲得成功。建立電子政務研究、咨詢、統計和評估等方面的非政府機構，促進電子政務的改進與提高。

（七）加強電子政務的軟環境建設，制定相應的政策法規，保護網絡安全。發展電子政務，立法要先行。立法要從有利于信息技術發展、有利于電子政務開展的角度，解決電子政務發展中亟待解決的問題，如政務信息的公開、電子簽名、電子支付的合法性等，制定電子政務信息技術規范，并及時修改現有政策法規中與信息技術發展不相適應的成份。