公務員依法行政能力研究論文

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摘要：增強公務員依法行政觀念和能力，是公務員能力建設的重要內容，也是全面推進依法行政和實現執政為民的要求。國務院《全面推進依法行政的實施綱要》對公務員觀念和能力建設提出了新的更高要求。貫徹執行《實施綱要》的有關規定，要充分認識公務員依法行政觀念和能力建設的重要性和教育培訓的重要作用，下大力氣增強各級公務員特別是領導干部的依法行政觀念，加強制度建設。

關鍵詞：公務員依法行政觀念；依法行政能力建設；《實施綱要》

一、公務員依法行政觀念和能力概述

（一）公務員依法行政能力的概念和基本內容

一般認為，公務員依法行政能力是指行政機關工作人員依據依法行政的原則和觀念，按照法定職責和權限實施行政行為并承擔相應行政責任的能力。

根據行政機關與公務員關系的一般法理，公務員作為行政機關的組成要素，本身不是行政機關，不具有獨立法律人格，但行政機關的職權是通過公務員實施的。因此，公務員依法行政能力的強弱直接決定行政機關依法行政的水平。

關于公務員依法行政能力的范圍，目前尚無統一的認識。一般有兩種表述，一是將依法行政的觀念與依法行政的能力并列，如國務院《全面推進依法行政的實施方案》中第十節提及的“公務員依法行政的觀念和能力”；另一種是將公務員依法行政的觀念包括在依法行政的能力之中。

相應地，對公務員依法行政能力的具體內容，也有不同認識。

一種觀點認為，依法行政能力包括草擬行政法規能力和運用法律、法規實施行政管理能力，并認為有法治觀念是公務員具備依法行政能力的前提。[1]

另一種觀點認為，依法行政能力具體內容有三：（1）依法行政的觀念，即要有較強的法制觀念和法律意識；（2）依法行政的知識水平，即比較熟悉和掌握通用法律知識和本部門的專業法律知識；（3）依法辦事的行為，主要是按行政法治原則辦事，依法行政，嚴格遵循法定權限、法定實體規則和法定程序規則實施行政行為；正確行使行政裁量權，維護行政管理秩序和相對人合法權益。[2]

根據2003年12月人事部的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》，公務員通用能力標準包括政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、學習能力、溝通協調能力、創新能力、應對突發事件能力和心理調適能力。其中，依法行政能力的基本內容是：

（1）有較強的法律意識、規則意識、法制觀念；

（2）忠實遵守憲法、法律和法規，按照法定的職責權限和程序履行職責、執行公務；準確運用與工作相關的法律、法規和有關政策；

（3）依法辦事，準確執法，公正執法，文明執法，不以權代法；

（4）敢于同違法行為作斗爭，維護憲法、法律尊嚴。

（二）公務員依法行政能力建設的重要意義

1、增強公務員依法行政觀念和能力是全面推進依法行政、建設法治政府的迫切需要

改革開放以來，我國的行政法治建設取得了很大成績，各級行政機關及其公務員的依法行政觀念有所增強，依法行政能力有所提高。但是也應看到，當前的依法行政工作還存在不少問題，特別是公務員依法行政的觀念和依法行政能力仍然是影響政府機關依法行政水平的制約因素。這就要求對公務員特別是行政機關的領導干部長期不懈地進行教育和培訓，增強公務員法制觀念，樹立依法行政的正確態度，提高依法行政的水平。

2、增強公務員依法行政觀念和能力是公務員能力建設的鮮明主題

公務員擔負著改革開放和現代化建設的規劃、組織和實施的重要責任，新形勢和任務對公務員能力建設提出多方面的要求。公務員不僅要有較高的政治和業務素質，還要有較高的法律素質，無論是進行決策還是實施管理，都必須按照法律法規行使權力，合法有效地運用權力。特別是隨著改革開放的深入發展和市場經濟的不斷完善，法律已經成為國家政治生活、社會生活和公務活動的重要內容，依法行政已經成為政府工作的主要任務之一。公務員只有堅持依法行政，才能適應社會發展對公務員職位的要求和政府工作的需要。公務員的社會地位和職業特點決定了公務員必須學法用法，嚴格執法，這對于落實依法治國基本方略具有重要意義。

3、增強公務員依法行政觀念和能力是執政為民的要求

貫徹“三個代表”重要思想，本質在堅持執政為民，其中很重要一點是要建立一支高素質的公務員隊伍。高素質首先是政治上高素質，就是要端正對最廣大人民的正確態度。在我國，人民是國家和社會的主人，政府是人民的政府。公務員本質上是人民的公仆，公務員手中的權力本質上是屬于人民的。貫徹“三個代表”重要思想，要求我們正確對待和行使手中的權力，堅持依法行政，做到用權為民。

二、公務員依法行政能力建設的基本要求和制度

根據1999年3月15日九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，“依法治國，建設社會主義法治國家”，是我國的一項基本憲法原則，也是我國國家機構的組織和活動原則。1982年憲法規定，一切國家機關工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。憲法第89條還規定，國務院依照法律規定培訓、考核和獎懲行政人員。憲法的有關規定為公務員依法行政能力建設及其制度建立健全，奠定了憲法基礎。

（一）法律、法規、規章中的確立的有關制度

根據1982年《中華人民共和國憲法》、2001年4月28日九屆全國人大常委會第二十一次會議通過的《關于進一步開展法制宣傳教育的決議》、1993年8月14日國務院的《國家公務員暫行條例》和相關規章，公務員依法行政能力建設的基本要求和制度，主要有：

1、在各級領導干部中繼續實施法制宣傳教育

各級領導干部包括行政機關領導干部尤其要帶頭學法、守法、用法，增強法制觀念特別是憲法觀念，做到依法決策、依法管理；各級公務員應當深入學習、熟練掌握與本職工作相關的法律法規，做到依法行政。

2、依法行政是各級公務員的法定義務和職責

行政機關及其公務員依法行政是依法治國的基本要求，對依法治國基本方針的實行，具有決定性的意義。根據《國家公務員暫行條例》，公務員必須履行遵守憲法、法律和法規，依照國家法律、法規和政策執行公務，保守國家秘密和工作秘密等義務。

3、公務員考核制度

行政機關按照管理權限，對公務員的德、能、勤、績進行全面考核，重點考核工作實績。公務員的考核分為平時考核和年度考核。年度考核結果作為對公務員的獎懲、培訓、辭退以及調整職務、級別和工資的依據。[3]

4、公務員獎勵制度

公務員遵守紀律，廉潔奉公，作風正派，辦事公道，起模范作用的；同違法違紀行為做斗爭，有功績等表現之一的，應當予以獎勵。[4]

5、公務員責任追究制度

公務員責任主要有行政處分、行政賠償責任和刑事責

任：（1）根據《國家公務員暫行條例》，公務員必須嚴格遵守紀律，不得有違紀行為。公務員有違紀行為，尚未構成犯罪的，或者雖然構成犯罪但依法不追究刑事責任的，應當給予行政處分：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。（2）根據《國家賠償法》，有故意或者重大過失的公務員可被責令承擔部分或者全部賠償費用。（3）許多法律規定，對有違法行為的公務員依法給予行政處分；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。

6、公務員培訓制度

公務員在培訓期間的學習成績和鑒定作為其任職和晉升職務的依據之一。國家公務員培訓分為：對經考試錄用進入國家行政機關、擔任主任科員以下非領導職務人員的初任培訓、對晉升領導職務人員按照相應職位的要求所進行的任職培訓、根據專項工作需要對國家公務員進行的專門業務培訓和對在職人員以增新、補充、拓寬相關知識為目的的更新知識培訓。按照“少而精”的原則和科學性、針對性的要求，國家公務員培訓的課程設置一般分為公共必修課、專業必修課和選修課。公共必修課包括法律法規、政策和公務員行為規范。[5]

（二）政策措施和其他規范性文件中確立的有關制度

1、提高領導干部法治觀念和依法辦事能力

根據2002年5月29日中組部、、司法部《關于加強領導干部學法用法工作的若干意見》，提高領導干部法治觀念和依法辦事能力的制度主要有：

（1）領導干部學法制度

一是集中學習：各級黨校、行政學院、干校把干部法律知識教育培訓納入計劃，把法制課列入領導干部的必修課程，舉辦適合各級領導干部需要的法制講座。

二是黨委（黨組）中心組學習：建立健全黨委（黨組）中心組學法、政府辦公會前學法制度，充分發揮法學專家、政府法律顧問的作用。

三是自學：領導干部要結合自身的工作性質與特點，聯系工作實際，確定學習內容，堅持自學，持之以恒，并主動接受各種形式的輔導，提高學習效果。

（2）領導干部學法考試考核制度

定期開展對領導干部法律知識水平和依法辦事能力的考試考核工作。按照“條塊結合，以塊為主”的原則，由各級黨委組織部門、宣傳部門和政府司法行政部門等有關部門共同組織對領導干部進行法律知識的考試考核。考試可采取閉卷考試、開卷考試及提交論文等形式進行。考核可與干部年度考核一起進行。

領導干部學習法律知識和考試考核結果以及學法用法情況，應作為年度考核的重要內容和領導干部任免、晉升、獎懲的依據之一。有條件的地方也可以逐步推行領導干部法律知識任職資格制度。

2、提高公務員法治觀念和依法行政能力

根據2000年10月25日、人事部、司法部聯合的《關于在全國公務員中開展學法用法活動和進行依法行政培訓的意見》，提高公務員法治觀念和依法行政能力的制度主要有：

（1）公務員學法制度

內容上分通用法律知識和專門法律知識兩大部分。采取自學與集中培訓相結合，以自學為主的形式。各地區各部門可以采取脫產辦班、專題輔導、舉辦講座、研討會、交流會等形式組織學習。

（2）公務員學法用法考試、考核和證書管理制度

各地區、各部門對公務員學法用法和依法行政培訓學習情況要定期檢查，同時列入年度考核的一項重要內容。通用法律知識的統一考試有中央有關部門組織；專門法律知識的考試由各部門自行組織。考試成績登記在國家公務員培訓證書上，作為公務員年度考核、任職、定級和晉升職務的重要依據。考試不合格者，當年年度考核不得評為優秀等次。公務員參加由政府人事部門組織或認可的初任培訓、任職培訓、專門業務培訓、更新知識培訓及其它類型的培訓均應在證書上登記；政府人事部門對培訓證書實行不定期驗證。[6]

此外，2004年2月中共中央《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，建立了一系列監督制度，可以適用于行政機關中不依法行政并有違法違紀行為的公務員中的中共黨員及其領導干部。同時的《中國共產黨紀律處分條例》，也可適用于有違法違紀行為公務員中的中共黨員。

三、《實施綱要》對公務員依法行政觀念和能力的基本要求及其發展

根據公務員所任職務，可以大致將公務員分為擔任領導干部的公務員和一般公務員兩大類。《實施綱要》對擔任領導干部的公務員和一般公務員的觀念和能力建設，分別作了規定。

（一）不斷提高各級領導干部依法決策、依法行政和依法管理的能力

具體而言，《實施綱要》對提高擔任領導干部的公務員依法行政能力的基本要求是：

1、加強行政機關領導干部學法工作，充分發揮領導干部在學法工作中的示范帶頭作用

行政機關領導干部是各項事業的組織者、管理者，是社會主義現代化建設的帶頭人，是法制宣傳教育的重點對象。加強領導干部學法工作，既是提高領導干部自身能力和管理水平的需要，也是帶領廣大人民群眾學法用法、自覺遵守法律的需要。

2、定期或者不定期對領導干部進行依法行政知識培訓

培訓是公務員隊伍建設的基礎性工作，是提高公務員整體素質和業務能力的重要途徑。隨著依法治國方針的實施，提高公務員依法行政觀念和能力將成為對公務員培訓的主要內容之一。根據《實施綱要》的要求，各級政府和政府部門從戰略的高度充分認識公務員依法行政培訓的重要性，把公務員依法行政培訓擺上重要議事日程，定期或者不定期對領導干部進行多種形式的依法行政知識培訓。

3、積極探索對領導干部任職前實行法律知識考試的制度

特別要在落實《關于加強領導干部學法用法工作若干意見》的基礎上，總結領導干部學法考試的工作經驗。《實施綱要》要求積極探索行政機關負責人任職前考法制度。

4、把依法行政貫穿于行政管理的各個環節，列入各級政府社會經濟發展的考核內容。

（二）提高行政機關工作人員依法行政的能力和水平

在我國，行政機關所占比重最大，擁有部門最多，執行法律的面也最廣。行政機關工作人員能否嚴格執法、依法行政，取決于行政機關工作人員的政治、業務和綜合素質的高低，依法行政知識水平和能力就是其中一個很重要的方面。

根據《實施綱要》，提高行政機關工作人員依法行政的能力和水平的主要措施是：

1、建立行政機關工作人員學法制度

要組織行政機關工作人員學習通用法律知識以及與本職工作有關的專門法律知識。通用法律知識主要包括：我國憲法與憲法的實施；依法行政基本原理；行政許可法、行政處罰法、行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法、行政監察法、公務員法；我國刑法與公務員職務犯罪；市場經濟法律制度以及與公務員本職工作相關的法律知識。專門法律知識主要是與公務員職位有關的規范專門行政管理的法律法規知識。并根據國家立法進程，有計劃、有重點地安排具體學習的內容。

2、強化依法行政知識培訓、教育和宣傳

各地區各部門可以采取自學與集中培訓相結合、以自學為主的形式，也可以采用脫產辦班、專題輔導、舉辦講座、研討會、交流會等形式組織學習。通過有針對性地開展依法行政培訓、教育和宣傳，進一步提高行政機關工作人員特別是執法人員的法律素質，提高他們知法、用法、護法的能力和水平，提高他們嚴格依法行政、維護國家和人民群眾的利益的責任感和使命感，自覺做到秉公執法。

（三）建立和完善行政機關工作人員依法行政情況考核制度

要把依法行政情況作為考核行政機關工作人員的重要內容，定期開展對公務員依法行政能力的考核工作，并完善考核制度。

（四）積極營造全社會尊法守法、依法維權的良好環境

依法行政是對行政機關及其公務員的基本要求，但營造全社會良好的環境，有利于將全面推進依法行政建立在更加廣泛深厚的群眾基礎上。《實施綱要》明確要求逐步形成與建設法治政府相適應的良好社會氛圍。

（五）《實施綱要》對公務員依法行政觀念和能力建設的發展

《實施綱要》在總結法律、法規和加強公務員依法行政有關規范性文件規定的實踐經驗基礎上，對公務員依法行政觀念和能力提出了更高要求，并有所發展和完善。具體表現在：

1、《實施綱要》明確提出了公務員依法行政能力的概念，將“不斷提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力”單列一節，體現了公務員依法行政能力在公務員通用能力框架中的地位和對提高公務員依法行政觀念和能力建設的重視。

2、《實施綱要》總結了《關于加強領導干部學法用法工作若干意見》實施以來的經驗，對擔任領導干部的公務員提出了更高的要求。

根據《實施綱要》，各級人民政府及其工作部門的領導干部要帶頭學習和掌握憲法、法律和法規的規定，不斷提高依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于行政管理的各個環節，列入各級政府社會經濟發展的考核內容；要實行領導干部的學法制度，定期或者不定期對領導干部進行依法行政知識培訓。

3、《實施綱要》在1999年國務院《關于全面推進依法行政的決定》中提出“要不斷加強對行政執法人員的教育和培訓，提高他們的政治素質和業務素質”基礎上，進一步突出了教育和培訓在公務員依法行政能力建設的中的重要地位，要求實行領導干部的學法制度，定期或者不定期對領導干部進行依法行政知識培訓；要求建立行政機關工作人員學法制度，強化依法行政知識培訓。

4、《實施綱要》強調把依法行政貫穿于行政管理的各個環節，列入各級政府社會經濟發展的考核內容。

根據《實施綱要》的規定，要建立必要的檢查考核制度，把是否具備法制觀念、掌握與履行職責有關的法律知識和依法辦事的能力作為衡量干部的一個重要標準。這就要求將是否具有依法行政觀念、知識水平和依法行政能力，作為考核領導干部的一個重要標準，這也應當成為衡量領導干部政績和一個地區是否實現現代化的一個重要指標。

5、《實施綱要》明確提出，應積極探索對領導干部任職前實行法律知識考試的制度；建立和完善行政機關工作人員依法行政情況考核制度，并把依法行政情況作為考核行政機關工作人員的重要內容。并要求完善考核制度，制定具體的措施和辦法。

6、《實施綱要》明確要求，要積極營造全社會尊法守法、依法維權的良好環境：采取各種形式，加強普法和法制宣傳，增強全社會尊重法律、遵守法律的觀念和意識，積極引導公民、法人和其他組織依法維護自身權益，逐步形成與建設法治政府相適應的良好社會氛圍。

四、貫徹落實《實施綱要》應注意的主要問題

《實施綱要》規定了行政機關工作人員依法行政能力建設的主要措施，為提高公務員依法行政觀念和能力指明了方向。但應看到，當前的依法行政工作還存在不少問題，依法行政工作還遠遠不能適應法律和《實施綱要》的規定以及形勢發展的要求，這既有觀念上的原因，能力上的原因，更有深刻的體制和社會原因，全面推進依法行政將是一個長期而艱巨的任務。根據十六大提出的政治建設和政治體制改革的要求，貫徹實施《實施綱要》，努力提高各級公務員的依法行政觀念和能力，應注意的問題是：

（一）充分認識依法行政能力建設在公務員能力建設中的作用

隨著依法治國方針的實施，依法行政逐步深入人心，依法行政將成為各級公務員的主要工作任務之一。2003年3月21日國務院第一次全體會議通過的《國務院工作規則》，將依法行政列為今后國務院的三項主要工作之一；2003年12月人事部的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》也將公務員依法行政能力列為第二位，說明了依法行政能力建設在公務員能力建設中的應有地位。各級政府和政府部門應從戰略的高度充分認識加強公務員依法行政觀念和能力建設的重要性。

（二）確立教育和培訓在公務員依法行政能力建設中的應有地位

教育和培訓是公務員能力建設的基礎性工作，是提高公務員整體素質和和業務能力的重要途徑。幫助各級公務員樹立依法行政的觀念和正確態度，提高公務員依法行政能力，將成為對公務員教育和培訓的主要內容之一。要把依法行政的教育作為對各級干部執政為民、貫徹實踐“三個代表”重要思想的重要內容之一。

（三）將依法行政教育與學習實踐“三個代表”重要思想和公務員行為規范相結合

一是把依法行政教育和學習實踐“三個代表”重要思想結合起來，自覺堅持全心全意為人民服務的宗旨，樹立依法行政的正確態度，提高依法行政的自覺性；二是要把依法行政教育和公務員行為規范教育、職業教育結合起來，深入貫徹依法治國和以德治國的重要思想，在學法用法和堅持依法行政的同時，加強行為規范和職業教育，促進依法行政。

（四）對行政機關領導干部與一般公務員要區分層次，分別提出要求

行政機關領導干部的職位要求與一般公務員不同，其工作不僅有實施或執行的職責，而且有行政決策、宏觀規劃和監督管理等職責，管理幅度加大、決策層次提高，面臨的問題更加復雜、綜合和宏觀，需要其具有更高的素質和更強的能力；不僅要求本人要做到依法辦事，還應以身作則，抓好執法隊伍建設，提高執法隊伍整體素質等等。

加強領導干部學法工作，強化廣大干部的法制理論素養、憲法觀念和與本職工作相關的法律知識，有助于培養領導干部依法運用權力、依法制約權力的意識；有助于提高領導干部遵紀守法、廉潔奉公的自覺性，提高領導干部依法決策、依法行政、依法管理、依法辦事的能力和水平；有助于克服以言代法、以情代法、以權壓法的現象，以自己的模范行動帶動廣大人民群眾，在全社會形成學法、用法、守法、護法的良好風氣。

（五）下大力氣培育和提高行政機關工作人員、特別是各級領導的法律意識

一是樹立職權法定和權責統一的觀念：任何行政職權的取得和行使都必須符合法律。承擔責任是現代法治政府的第一要義，政府的權力來源于人民，政府理應承擔起與權力對等的責任，對人民負責；政府違法行使權力要承擔責任，違法不作為也要承擔責任。

二是樹立法律權威的觀念：各級行政機關及其工作人員要帶頭尊重法律、崇尚法律、遵守法律，維護法律的權威，嚴格在憲法和法律的范圍內活動。任何機關和個人都不能有超越于憲法和法律或者凌駕于憲法和法律之上的特權，不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。

三是依程序行政的觀念：在當前情況下，依法行政特別要樹立依程序行政的觀念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政機關及其工作人員在作出影響行政相對人的行為時，必須遵守法定程序；行政機關在行政決定過程中應當平等對等行政管理相對人；與相對人存在利害關系時應當回避；在作出不利于相對人的行政決定時應當給予陳述和申辯的機會。

（六）加強培訓機構、教材和師資隊伍建設

各級行政學院和其他各類培訓機構，要把依法行政培訓列入對公務員進行初任培訓、任職資格培訓、專業知識培訓和更新知識培訓的重要內容，認真組織實施，努力提高培訓效果。要統一規劃、組織編寫一批適應各級公務員依法行政教育和培訓的高質量的教材，或將依法行政內容列入有關公務員教育和培訓教材中，并鼓勵各部門編寫具有部門管理特點的依法行政教育和培訓教材或將依法行政內容列入有關部門公務員教育和培訓教材中。

要選聘政治業務素質合格、專業結構合理的教師充實師資隊伍；另一方面，要通過教師進修、集體備課、觀摩優秀教師授課等方式提高教師教學水平和業務能力。同時，要注意選聘黨政領導干部和有關專家擔任兼職教師，實現師資資源共享，逐步建立一支規模適當、素質優良的專兼職結合的依法行政教育和培訓師資隊伍。

（七）建立健全公務員培訓激勵約束機制

要完善和落實培訓和使用相結合制度，把學法和用法結合起來，緊密聯系本職工作，解決工作中遇到的實際問題；要定期開展對公務員依法行政能力的考試考核工作，把公務員學習法律知識和公務員學法用法考試考核結果以及學法用法情況，作為年度考核的重要內容和任免、晉升和獎懲、辭退的依據之一。

（八）加強公務員依法行政能力的制度建設

要逐步實現公務員依法行政能力建設的規范化、制度化，建立健全領導干部法制講座制度、理論中心組學法制度、任前法律知識考試考核制度；積極探索行政機關負責人任職前考法制度，有條件的地方也可以實施法律知識任職資格制度。

除了建立健全上述教育和培訓制度外，按照國務院的要求，還要結合地方政府機構改革，調整和優化干部隊伍結構，著力提高干部素質；進一步整頓行政執法隊伍，要強化行政執法監督。

[作者簡介]任進（1960-），男，福建人，國家行政學院法學部教授、博士，主要從事憲法學、行政法學研究。本文為國務院法制辦《全面推進依法行政實施綱要》課題階段性成果。

注釋：

[1]張志堅、唐鐵漢主編：《建設高素質的國家公務員隊伍》，國家行政學院出版社，1999年版，第26-27頁。

[2]同上，第46頁。

[3]參見1994年3月8日人事部的《國家公務員考核暫行規定》。

[4]參見1995年7月3日人事部的《國家公務員獎勵暫行規定》。

[5]參見1996年7月6日人事部的《國家公務員培訓暫行規定》。

[6]參見1999年6月24日人事部的《關于實行國家公務員培訓證書管理制度的通知》。