地方人大的憲法政治綜述

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本文作者：朱孔武工作單位：廣東商學院法治研究所

中國當前處于一個“非常時期”，即有別于日常政治的憲法政治時期，30年的經濟改革已經為這個制度提供了一定的經濟基礎和法律秩序，時代也呼喚著一個民族的政治成熟。[1]由于憲法是國家根本大法，所以憲法所規范的憲政運作架構必然是原則性的，同時無論如何設想周到，憲法內容都無法絕對周密，更無法預測未來的發展。因此隨著政治、社會生活的變化，既存的憲法規范也必然受到環境變化所帶來的挑戰，因而憲法規范的內容亦將隨之發生變遷，以適應社會情況。因此，憲法變遷可以說是必然的、經常的現象。[2]（P3）當代法哲學大師漢納•阿倫特(HannahArendt)在批判歐陸自西耶斯以降將制憲與修憲截然二分的法哲學傳統的基礎上，指出憲法規范秩序的建立標準，在于是否有一個將人民從單純“居民”轉化為“公民”的審議式民主共和基礎。如果具備了這樣的轉化條件，即使形式上既非制憲、亦非修憲，也是一個長期、實質的憲法變遷。[3]（P162-164）阿倫特的論述在數十年后獲得美國憲法學者的認同。美國耶魯法學院憲法教授布魯斯•艾克曼提出“憲法時刻”理論，認為阿倫特對于美國制憲的詮釋以及憲政秩序變動的理論基礎基本上是正確的。[4]（P280-290）憲法政治議題不斷地在公權力部門中辯論、試煉，也被人民廣泛討論與思考，最終實質性地改變了憲法規范的內涵。然而，憲法政治和常態政治在概念上或許可清楚區分，但在實踐中往往糾葛在一起，也由此導致在憲法的維持與變革可能間所產生的歷史辯證。我國自改革開放以后，憲政秩序的變動成為一個常態性現象和饒富實踐與理論興味的關鍵議題。憲法的四次修正必將開啟新的法治里程，一個穩定的憲政結構和常態性的憲政體系終將得以完成，我國正在經歷一個重要的“憲法時刻”。近年來公共財政制度的建設擔當了“憲法時刻”的重任，人大制度完善的重要途徑是通過審查預算進行的。[5]自1999年啟動新一輪預算改革起，預算制度對國家治理的重要性日益顯現，代議政治的落實與預算審議的實踐同步發展。2009年3月，在河北省承德市人民代表大會期間，政府的2009年預算案被接連退回，在財政部門修改了兩次之后才獲得通過。部分代表認為政府的行政開支過高，要求大幅度向民生傾斜。政府修改后的預算草案中，將社保開支由2000萬元增加一倍至4000萬元，對教師的投入由1000多萬元倍增到2000多萬元，而政府采購則減少了7000萬元。[6]承德事件的發生并不是偶然的，從《中華人民共和國預算法》（下文簡稱《預算法》）、《各級人民代表大會常務委員會監督法》（下文簡稱《監督法》）以及許多地方的預算監督審查條例運行至今，在地方出現過若干次人大否決同級政府預算草案報告、要求重編再審、再通過的經典案例（如在河北省饒陽縣、湖南省沅陵縣、新疆自治區昌吉市）。[7]但是，媒體把“承德事件”稱之為人大“駁回”政府預算的說法在法律上是錯誤的。當前，我國人大審查預算的重點在初審階段，承德市政府提出預算草案，人大財經委提出初審意見，政府認真考慮，是預算初審程序的內容之一。本文通過考察承德市人大退回預算草案的法律依據，分析地方人大預算審議實踐對初審程序的完善及其人大與政府在預算審議中的互動過程，指出地方人大預算審議實踐對我國憲法變遷的影響。

一、地方立法對預算初審程序的探索

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，從法律上講，人大的權力具有原始性，地方行政機關的首要職能，就是執行本級人大及其常委會的立法和決議。具體而言，地方人大的立法權（包括制定地方法規、通過針對具體問題的決定、決議及建議）和預算審查權是人大行使權力的常態機制。但由于制度的設計不具體等原因，人大與行政機關之間的權力分配與憲法、組織法所確立的應然狀態具有一定差距，而地方人大的實踐在一定程度上填補了上述缺陷。

（一）國家立法關于預算初審程序存在的缺陷1982年憲法授予全國人民代表大會“審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”的職權后，有關人大預算權力方面的法律越來越具體化、專門化。1994年第八屆全國人大通過的《預算法》，是我國第一部預算專門法律，該法對預算立法監督進行了規定，主要是明確了人大審批和調整以及監督預算的權力。《預算法》第37條第1款規定：“國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中央預算草案的主要內容提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查。”該條第2款規定：“省、自治區、直轄市、設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會有關的專門委員會或者根據人民代表大會常務委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務委員會有關的工作委員會進行初步審查。”2006年的《監督法》是目前最為重要的指導立法監督工作的法律。《監督法》明確規定“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告”是人大監督的內容，并專門在第3章對預算監督進行了較為詳細的規定，包括對國務院向人大提交預算草案的時間、決算草案的編制形式、匯報預算執行情況的時間、預算調整的主體、預算審查的重點內容、預算審議意見的處理等。雖有以上法律的出臺，但關于地方人大審議預算的初審程序仍存在如下疑問。第一，初審的主體問題。在中央一級，1998年全國人大常委會成立預算工作委員會，協助全國人大財經委員會審查預算、決算、決算調整方案和監督預算執行；各級地方人大（尤其是省級人大）也在部門預算改革前后相繼成立本級專門審查政府預算的機構或賦予財經委員會（或者財經工作委員會）相關職能。地方人大“有關的專門委員會”和“有關的工作委員會”是否專指財經委或財經工委，其他的專門委員會或者工作委員會是否可以參與，以及在沒有設立人大專門委員會的地方人大，在常委會的財經工作機構人員又很少的情況下，是否可以吸收其他主體參與初審？此外，在預算編制和初審過程中，是否可以委托或責成審計部門進行審計，配合協助初審？第二，初審的內容問題。法律規定初審的對象不明確，只涉及本級預算草案的主要內容，沒有考慮本級預算與總預算的關系，對本級預算的初審與人大對總預算的審查不相稱。預算草案的主要內容不具體，《預算法》及其實施條例都沒有對預算的主要內容進行具體闡述，導致初步審查有些地方只審查是否列赤字、法定支出、預備費提取比例等。預算編制的時間倉促，《預算法》規定的提交預算草案的時間太短，導致預算難以成案；有些地方政府財政部門雖提前一定時間提交初審，但初審看到的預算草案許多內容只列了項目，沒有具體數目，數字也多是上年預算執行的情況和當年預算安排的一些設想，大多不成案，失去了初審的意義。而在實踐中，有的地方財政部門提交初審的預算草案編制粗略，項目不細，預算報表所列科目級次太少，所列內容太粗，每個科目規模數額太大，透明度低。人大代表對預算草案很難予以實質性的審查和提出針對性的具體意見，人大對預算的審批只是對收支總額的審批。第三，《預算法》對初審的法律效力沒有明確。如果初審不具有法律效力，勢必混同于一般座談會，而失去法律意義；如果人大初審具有法律效力，財政部門不采納的法律后果是什么，不同機構進行的初審效力有何不同？根據我國《地方各級人民代表大會和人民政府組織法》的規定,地方各級人大對本級預算享有審查監督權、批準權。初審屬于憲法和地方組織法的“審查”環節。初審報告是人大預算批準的重要依據之一。盡管初審意見在主任會議批準后還沒有成為法律，但現實的情況是，初審意見就是人大批準預算決議的藍本，批準決議的主要內容就是財經委審查報告意見的確認。

（二）地方人大對于預算初審程序的完善1999年第九屆全國人大通過《關于加強中央預算審查監督的決定》，規范了人大預算監督的具體程序。同時，各省、自治區和直轄市也相繼出臺了操作性較強的“預算審查監督條例”，截止到2009年，全國各個省級人大都已通過本地的預算監督條例或決定，所有這些都為人大行使預算審批監督權提供了法理依據。《監督法》第47條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法。”許多地方都對人大審議預算進行了有益的探索，并且以地方法規的形式加以固定。相比起中央一級來說，省級預算初審主體的規定顯得模糊不明。這種狀況隨著各省級人大預算監督條例（或類似法規）的出臺而得到解決，與中央一級相同，省級人大也把預算初步審查的法律主體地位賦予了各省人大財經委員會（或常委會財經工作委員會），人大的預算初審工作已經具備了一定程度的法律依據。河北省第九屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議于2001年9月27日通過《河北省各級人民代表大會常務委員會預算審查監督條例》（以下簡稱《河北省預算審查監督條例》），其第13條規定：“省、設區的市人民代表大會財政經濟委員會、人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會或者有關工作機構，應當對本級政府預算草案和部門預算草案進行初審；縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民代表大會常務委員會，應當對本級政府預算草案及部門預算草案進行初審。”河北省第九屆人民代表大會常務委員會第十五次會議于2000年5月25日通過《河北省預算初審辦法》，細化了預算監督的時間、程序、內容等，對初審程序作出如下創新：（1）吸收其他專門委員會參加預算審查。（2）對初審的原則、程序、內容、法律責任作出了明確規定。初審應當堅持實事求是、收支平衡、確保重點、依法審議的原則。（第6條）初審前應當組織省人大代表和省人大常委會組成人員對重點收支項目進行視察或調查。（第9條）在對預算執行情況及審查批準預算調整方案、決算的一個月前，政府應當責成財政、審計等有關部門，將擬提交的當年預算執行情況及下年度預算草案報告或當年決算報告及下年度預算草案報告、同級財政收支的審計報告送省人大財經委。（第13條）（3）將《預算法》規定的預算草案提交時間由一個月提前到至少一個半月。“縣級以上人民政府應當于11月20日前向本級人民代表大會常務委員會提交下一年度政府預算草案；因客觀原因無法按時提交的，經本級人民代表大會常務委員會同意，可以推遲至本級人民代表大會會議召開的一個半月前提交。（《河北省預算審查監督條例》第10條）從地方立法的內容看，《河北省預算初審辦法》進一步明確了《預算法》的相關規定及預算初審的法律效力。地方人大財經委提出初審意見，經主任會議研究同意后，轉化為地方人大常委會主任會議的意見，具有強制性法律效果。經省人民代表大會常務委員會主任會議審定的初審意見，轉省人民政府。不予采納的，省人民政府應作出說明。（第12條）在省人民代表大會或其常務委員會舉行會議期間，可依法對預算初審中發現的重大問題提出質詢，或依法組織特定問題調查委員會進行調查。

二、作為憲法制度的人大審議預算

人大審查預算既體現了我國憲法的權力制約原則，也是落實人民主權原則的重要制度安排。對于權力制約原則而言，人大審查預算實現了行政權和立法權的良性互動和責任政府要求；對于民主原則而言，人民參與國家發展方向和重大政策的形成，落實了和諧社會和科學發展的國策。

（一）權力制約：預算權力行政權與立法權的良性互動預算審議涉及憲法權力制約機制，對于行政與立法機關之間的權限爭議實際上反映了憲法學對于權力分立運作的解釋。[8]（P1201）民主政治通過議會為人民對政府施政作把關，而“荷包權”（thepowerpurse）是立法權威的基礎，影響立法和行政二者間的權力平衡，[9]（P81）故有“預算即政治”之說。[10]（P183-190）議會面對行政部門的議決或監督事項，其本質是權力授予的問題。預算法詳盡規范公共預算過程，既包含各項增進財務效能的技術性規定，也包含預算過程中公權力之間不同權責的劃分與平衡。我國實行預算制度改革以來，屬于立法機構的“錢袋子”的權力正在興起。各地人大都紛紛開始通過審查部門預算來逐步落實《憲法》和《預算法》賦予人大的預算權力。人大與政府之間的互動是我國預算過程的核心內容。政府擁有預算提議權，人大擁有審議權，在預算過程中人大與政府互相分工，互相制約。人大與政府在預算過程中的良性互動不斷豐富人民代表大會制度的內涵。行政機關為了爭取預算資金，必須為其工作計劃的成本效益負責，因此預算過程加強了行政責任。財政部門及早就預算報告起草和預算草案編制的有關問題與人大進行工作溝通，加強了政府獨立面向社會承擔行政責任或政治風險的能力，保障政府對人大負責。人大常務委員會聽取和審議對決算草案和預算執行情況報告，聽取和審議本級人民政府提出的審計機關關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告，人大的監督必須依法進行，同時彰顯了民意機構的代議職責，提高了人民代表真正參與決策的能力。預算草案經過批準就成為法規。根據我國現有法律規范，一旦政府提交的預算案沒有通過，依循體制路徑該如何處理？我國法律、法規批準的慣例是一致通過，工作超前做，表決時問題已基本化解，預算案也是如此。我國《預算法》沒有賦予人大預算修正權。從表決來看，各級人大對預算的表決方式實行的是一次性表決，一攬子通過。即使有些代表對即將表決通過的預算草案部分內容有質疑，由于沒有審批辯論程序，在表決時既不能全部否決，也再無發表意見的機會。由于人大代表不知道否決政府預算的后果，除非預算案實在荒謬，一般也不會輕易投反對票。然而，在實踐中并不乏人大不通過預算的事例。2002年1月，湖南省沅陵縣人大會否決財政預算報告，4個月后，加開了一次縣人大會議才批準預算報告。2005年3月，新疆昌吉市人大常委會否決了市政府2004年財政決算和2005年上半年財政預算執行的報告，理由是市政府2004年追加預算支出和2005年上半年追加預算支出，支出前均未編制預算調整方案，也沒有依法報昌吉市人大常委會批準。[11]“一攬子”審批的做法簡化了預算審批程序，但是也會帶來預算草案局部不合理影響整體的效果。如果這種不合理的局部內容得以通過，自然會損害下一年度的預算執行效果；倘若整個預算草案都遭到否決，同樣也會影響下一年度的預算執行。如果人大可以行使預算修正權和采取單項表決方式，就不能排除政府預算案整體或部分遭人大否決的可能，良好的預算審議程序必須能夠正面解決危機。類似于德國模式的臨時預算制度可供借鑒。預算案通過以前，政府可以編制臨時預算，并報同級人大常委會備案。（《河北省預算審查監督條例》第14條）《河北省預算審查監督條例》第27條進一步設計了“提出修正預算調整方案議案”的程序。各級人民代表大會常務委員會舉行會議期間，省和設區的市人民代表大會常務委員會組成人員5人以上聯名，縣級人民代表大會常務委員會組成人員3人以上聯名，可以向本級人民代表大會常務委員會按照收支平衡的原則提出修正預算調整方案的議案，由主任會議決定是否提請人民代表大會常務委員會會議審議。目前主要由常委會財經委、各專業委員會、預工委重點審查預算的做法，無疑是政治化進程的一個進步，然而，人大面臨審查預算能力不足的瓶頸。人大會期較短，審查時間倉促，難以保證審查質量；人大財經部門人力不足，知識不夠，無法提出有分量、有見地的建議，往往容易形成走程序、走過場的局面。人大要具備審查預算的能力，需要政治體制改革及人大整個機構的改革。

（二）民主原則：預算公開及人民參與公共預算的實質是以民主的方式管理國家的“錢袋子”，即預算民主。政府預算所產生的經濟效果，實質上就是經濟資源在民眾之間的重新分配。因此，民主政府可作為所得與財富重分配的機制存在。統治者與被統治者的關系不再存在，政府預算并非只是被統治者對統治者單向經濟資源的輸送，而變成了“取（歲入）之于民、用（歲出）之于民”的雙向關系。現代民主國家的預算審議在妥協談判過程中，沖突得以化解，共識得以形成，公共利益得以彰顯。此時，預算審議已不再是單純的立法權與行政權之間的較量，而是各黨派、各利益團體和社會階層競逐經濟資源的場所。要保障預算審議的正當合法性，通過正當法律程序包容不同階層的各種聲音，基于公共理性形成共識。在現階段，人大預算審議為人民表達自己的利益、要求、意見提供了制度化的渠道，它不僅可以疏導怨氣，還為決策過程提供了反饋回路。而從稅收和預算這些與百姓密切相關的議題入手，確是既可以喚起民眾參政熱情，又可將風險控制在一定范圍內的切實可行又穩妥的方法，符合現代社會的民主政治原則。[12]“公民與政府之間的平等對話一直是民主理想的核心”，[13]（P120-128）通過審議過程中公民與政府的自由平等對話，這種橫向交流而非垂直對話可促進新的公民與國家關系模式的構建，以溫和理性的方式督促政府重新評價自己的公共政策觀，從而推動“政府與公民社會中的機構結成伙伴關系，采取共同行動來推動社會的復興和發展”。[14]（P73）預算民主就是政府的收入和支出預算應該遵循民主原則，使政府所有的收支行為置于人民的監督之下，按照人民的意志和要求，公平合理科學地發揮效用。人民代表大會制度作為實現人民當家作主的政治組織形式，體現人民意志和維護人民利益，而預算民主可以從根本上保障廣大人民群眾的利益分配權，預算民主是人大民主制度的堅實基礎。在公共財政下，政府的所有開支都要由預算公共資金統一安排，向社會公布。因此，預算初審過程在政府與人大之間的協商程序中出現了第三方參與和公開原則。公眾參與不僅是人大在協商程序中可以倚重的力量，還直接體現了我國的國家性質。在預算公開的基礎上，建立起規范的協商機制，通過理性辯論給予民意代表發言的機會，是預算民主的應有之義。它不僅擴大了民眾參與的范圍，推動了地方治理的民主化，加強了對政府財政的監控，有利于政府行為的規范化，而且促進了財政資源及公共服務分配的公平性。通過這種協商型的民主過程，還形成了對公眾良好的公民教育和政治訓練，培養了公眾協商、妥協、寬容的精神。《監督法》第7條規定：“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開。”“預算依賴于一些決策過程，過程決定誰將有發言權和在決策的什么時候有發言權，并為必須做出的決策提供一個框架。”[15]（P16）在預算審議中引入辯論程序、聽證程序，以及就某些不合理預算項目啟動針對政府的質詢程序，并通過法律規定加以制度化，有利于加強民意代表對行政權的監控，提升政府承擔行政責任或政治風險的能力。為此，首先應當完善我國預算法中的預算審議程序規定，充分發揮預算程序價值；同時，可以借鑒《立法法》第34條的規定，在預算草案初步審查程序中引進征求意見、公眾聽證、座談討論、磋商辯論等方式，暢通公眾參與預算審議程序的途徑。

三、以地方人大審議預算推動我國憲法變遷

“憲政實際上就是指有一個國民代表機關的議會制度的現代政體”，[16]（P279）這是日本憲法學家美濃部教授處在當時日本憲政轉型時期關于代議制的洞見，其真理的顆粒在當代更加熠熠生輝。預算監督是立法機關的主要任務，其重要性不亞于法案審查。歷史上，立法機關審議預算案源自于權力分立與制衡的基本理念，目的正是為了防止行政機關濫權。但是，現代各國議會的預算控制方式已經歷了若干次變遷，作為議會之母的英國，就現在的情形而言，它把編制預算的職權完全劃歸財政部，把決定權完全交予內閣會議，而議會保有的不過是討論與監督。議會的討論甚至可以視為形式，并不會對預算進行修正和否決，其討論不過使內閣聽到各方面的批評，希望它能夠自動地修正原案。[17]（P52）代議制度的政治價值不僅在于其立法權和預算權，而且是“組織政府的原動力”、“打破政治的秘密主義，把它移于公開的論壇，因而喚起國民的注意，為刺激輿論之重要的原動力”。而最大的政治價值則在于防止暴力革命。議會審查預算的當代課題是，在利益多元化和民主多元化的今天，如何確保議會預算審查的正當程序，既保證議會中的不同聲音而又能作出決議。[18]（P373-374）盡管相對于國家層面的預算審議而言，地方預算審議屬于局部制度，而且地方預算審議制度的運行效度必然受到國家整體預算制度的結構與規則的作用和影響，但這并不意味著局部制度的變革不可能對整體制度的變遷產生影響。借鑒局部秩序與普遍規則的關系理論，地方層面的預算改革能夠在一定程度上推動國家層面的預算改革：地方政府與民眾聯系密切，普通民眾有更多參與機會，有助于增強民眾對預算收支的認同；地方層面的改革可以為國家層面的改革提供經驗，有助于完善預算審議機制，推動預算民主化進程；同時，地方層面的預算改革也是政府與公民之間更好合作的探索，有助于發展新型的國家與公民關系模式。從這個意義上講，預算審議的地方實驗豐富了憲法規范的實質內涵，成為我國政治體制改革的突破口和憲政建設新的增長點。