中國地方財政支農支出地方區別剖析

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摘要:從財政支農規模、支農力度、支農結構與支農效率等方面,對分稅制改革后我國地方財政支農支出的區域差異進行了分析。分析表明,地方財政支農支出規模區域差異明顯,中部地區無論絕對規模與相對規模均小于西部尤其是東部地區;東中西部地區財政支農資金結構均不盡合理,資金使用效率普遍不高。

關鍵詞:地方財政支農支出;區域差異;資金使用

由于農業的基礎地位和農業所承受的風險,世界大多數國家都對農業給予必要的支持和保護。我國自分稅制改革實施以來,各地方政府提供的地區間財政支出和服務呈現相當大的不平衡性,各地方政府財政支農支出的差距也以較快的速度拉開,這種差距不僅反映在財政支農支出規模與力度上,也反映在財政支農支出結構與效率上。現有相關研究主要集中在對全國整體或某省財政支農狀況進行分析,鮮有文獻從地方財政的角度對我國區域財政支農問題進行研究。本文擬對分稅制改革以來東、中、西部地區,地方財政支農支出的差異進行描述性統計分析,并對區域差異的形成進行解釋,以尋求促進區域農業經濟協調增長的財政支農政策路徑選擇。

一、地方財政支農規模區域差異

財政支農支出也即財政農業支出,從統計口徑上講,財政農業支出通常有大、中、小口徑之分。小口徑僅僅限于財政用于純農業方面的支出,具體包括支援農業生產支出、農業綜合開發支出和農林水利氣象等部門事業費支出,這也是各級財政落實《農業法》的口徑。在小口徑的基礎上加上農業基本建設支出、農業科技三項費用以及農村救濟費,就構成了中口徑計算的農業財政支出。大口徑的財政農業支出即當前的農業、農村、農民的“三農”支出范圍,包括了農村教育衛生支出、農村基層政權的轉移支付等。基于本文的研究對象是地方財政支農支出,同時考慮到數據的可獲得性和準確性,故選擇小口徑范圍進行分析。本文采用地方財政農業支出總額、凈額及其增長速度來對比分析區域財政支農規模。

(一)各地農業支出總額與增長速度比較

分稅制改革以來,我國東、中、西部地區無論是財政支農總額,還是按鄉村人口平均的人均財政支農總額都呈現增長態勢,財政支農總額從1995年到2006年分別增長了4.9倍、5.24倍與5.30倍。從區域差異來看,財政支農總額呈東、西、中遞減。人均財政支農支出也呈類似分布,東部地區人均財政支農支出穩步增長,只是西部大開發戰略的實施使西部地區人均財政支農支出于2002年開始超過東部地區,但表現出不穩定性。中部地區無論從總額還是人均總額來看,都要低于東部與西部地區,中部農業經濟塌陷的財政原因由此可見一斑。從財政農業支出總額增長速度來看,東部地區增長速度最為穩定,中西部地區財政支農支出受國家政策影響較大,表現出較大的不穩定性。尤其是2003-2005年間,2003年中西部地區財政支農支出負增長,2004年財政支出巨幅增長,中西部地區分別增長66.76%和95.05%,但2005年又大幅回落,西部地區甚至負增長。這說明在我國中西部地區財政支農支出增長缺乏計劃性和長期規劃,隨意性強,沒有缺乏制度和法律保障。

(二)各地農業支出凈額與增長速度的比較

支出凈額是指財政農業支出總額與財政從農業得到的收入(主要指農牧業稅、農業特產稅、耕地占用稅和契稅)之間的差額,由于它考慮了政府對農業的收入和支出兩方面,可以更準確地反映財政對農業的實際支持程度。西部地區在西部大開發以后,財政支農凈額與人均凈額都高速增長,二者皆于2000年超過并大幅拉大了與東中部尤其是東部的差距。中部地區財政支農凈額與人均凈額也于2002年超過并拉開了與東部地區的差距。究其原因,中西部地區財政支農凈額的增長除了因受國家區域發展政策影響增加了財政支農總量外,更主要是受國家農業稅政策調整的影響,與東部地區農業各稅依然較穩定增長相反,中西部地區農業各稅從1998年就開始出現負增長。其中2003年比較特殊,中西部地區財政支農總額下降的同時農業各稅反而大幅增加,中西部地區財政支出總額分別下降了4.56%、9.06%,但農業各稅收入卻在2002年飆升的基礎上,繼續保持快速增長,分別增長了10.67%、14.84%,這必然導致2003年中西部地區財政支農支出凈額較大幅度的減少。這表明區域財政支農支出凈額增長速度的波動幅度要遠遠大于總額的波動幅度。這是由于它不但受支出總額的影響,也受農業稅收的影響。這種對農業支出的大幅起落,肯定是不利于農業穩定發展的。

(三)財政支農增長與財政收入增長比較

我國《農業法》規定“國家逐步提高農業投入的總體水平。中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。”這里將我國區域財政農業支出總額的環比增長速度與財政經常性收入的環比增長速度進行比較,以反映區域財政農業支出政策的傾斜程度和法律保障程度。根據《中國統計年鑒》相關各期的數據進行計算,從1996年至2006年11年間,東中西部地區僅分別有3年、5年和4年的財政農業支出總額增長速度超過當年財政收入的增長速度。由此可見,我國財政農業支出的穩定增長還沒有得到應有的法律保障,《農業法》中有關政府對農業投入的條款實施并不到位,而且這種情況在東部經濟發展地區更為嚴重。從年均增長速度來看,中西部地區在國家西部大開發和中部崛起政策導向下財政支農狀況有很大改善。同時從某種程度上講,中部地區財政支農支出總額低下的原因之一在于地方財政收入增長緩慢。

二、地方財政支農力度區域差異

盡管我國東中西部地區地方財政農業支出的絕對規模在不斷擴大,但財政支農總額占財政支出總額的比重卻呈下降走勢。區域對比分析表明,中西部地區財政農業支出總額和凈額占財政總支出的比重較東部地區要高。但評價地方財政支農力度是否合適還應該綜合考慮農業在當地經濟中所占比重。本文采用財政農業支出占農業GDP的比重,以及財政農業支出份額與農業GDP份額的比值這兩個指標來衡量地方財政支農支出力度。

(一)財政農業支出總額占農業GDP的比重

由圖1可見,與財政支農支出總額占財政支出總額比重的下降走勢相反,東中西部地區財政支農支出總額占農業GDP的比重都呈上升趨勢。但這一時期財政農業支出占農業GDP比重的上升并不全是由于財政農業支出總額增加的結果,一部分原因是由于農業GDP增長緩慢導致的。其中在1997年至2003年間,除西部地區2003年農業GDP環比增長速度達到10.55%外,東中西部地區基本上都低于5.5%,尤其是中西部地區1999年農業GDP分別比上年下降了4.38%和2.01%,出現了改革開放以來的首次負增長。從區域比較來看,西部地區為一比重最高,而中部地區這一比重最低,這說明中部地區財政對農業的支持力度有待加強。

(二)財政農業支出份額與農業GDP份額的比值

財政農業支出占財政總支出的份額與全部GDP中農業份額的比值高低,反映了財政支農份額變化與農業在國民經濟中相對重要性變化之間的關系。由圖2可知,盡管財政農業支出占財政總支出的比重在下降,但由于GDP中農業份額也呈波動性下降走勢,兩者的比值并沒有下降,反而呈波動性上升。由此說明,我國地方財政對農業的支持程度并沒有出現實質性下降。從區域比較來看,東部地區這一指標要明顯優于中西部地區,比值最高且呈穩步提高的趨勢,這也反映東部地區財政支農總額占財政總支出的比重所以較低,原因之一在于農業GDP所占份額較低。

三、地方財政支農支出結構區域差異

財政農業支出的項目結構直接決定了支出資金對農業領域中不同公共需求的滿足程度。如前所述,本文采用小統計口徑分析地方財政支農支出。《中國統計年鑒》2003年后對各地區財政支農支出的項目進行了調整,之前分為支援農業生產支出、農業綜合開發支出和農林水利氣象等部門事業費,2003年后調整為農業支出、林業支出和農林水利氣象等部門事業費,統計項目不一樣了,但加總的總額是一致的。東中西部地區農林水利氣象等部門事業費支出占財政農業支出總額的比重都偏高,2002年以前東中西部地區這一比例最高曾分別達到47%、68%與72%,其中中西部地區要高于東部地區。在農林水利氣象等部門事業費中,絕大多數屬于非生產性支出,其中由于機構膨脹、行政經費支出剛性等原因,用于農業事業單位人員機構經費比重大,且增長速度很快,而農業發展以及為農業事業發展提供保護和服務的農業專項經費支出比重較小,且增長速度緩慢。因此,事業費支出比重偏高必然削弱財政農業支出對農業經濟增長的帶動作用。需要說明的是,2003年以后因為《中國統計年鑒》對各地區財政支農支出的統計項目進行了調整、以及縣鄉精減機構和人員,這一比例在三大區域都大幅下降,西部、中部地區的下降幅度要超過東部地區,這表明中西部地區財政支農支出結構有所優化。

四、地方財政支農資金效率區域差異

在我國現階段鑒于多種因素的影響和制約,財政支農支出水平不可能在短期內大幅度地提高,提高財政支農資金使用效率就更為重要。下面用地方財政農業支出與其所獲得的經濟成果之比來比較分析我國地方財政支農資金區域使用效率。

(一)地方財政支農資金的區域產出效率分析

從理論上講,農業產出增長是各種投入要素綜合作用的結果,由于無法分清不同渠道資金投入作用的大小。因此,分析時只考慮財政農業支出資金的作用。財政農業支出的產出效率是指每一元財政農業支出所對應的農業增加值的數額。東中西部地區農業增加值與財政農業支出資金總額的比值不斷下降,其中一個重要原因是1998年國家開始實施積極財政政策以后,大幅度增加了水利方面等的農業基本建設支出,而這方面的支出金額較大、周期較長,主要具有長期的生態環境效益,對產出的影響時滯較長,短期內經濟效益難以顯現,導致對農業增加值的貢獻較小。從區域對比來看,西部地區財政支農資金的產出效率最低,中部地區最高,因此,在加大西部財政支農力度的同時要重視資金使用效率的提高。

(二)地方財政支農資金的區域產出彈性分析

財政支農資金的產出彈性是指財政農業支出總額增長1%,所引起的農業GDP增長的百分比。一般用產出彈性系數來表示產出彈性大小,產出彈性系數是農業GDP增長速度與財政農業支出總額增長速度之比。假定其他條件不變,產出彈性系數越大,表明財政農業支出增長帶來的農業GDP增長速度越快,財政支農支出效益就越好;相反就越差。盡管現實生活中資金投入是農業GDP增長的必要條件而不是充分條件,財政農業支出也僅僅是農業發展資本來源的一部分,換言之,農業GDP增長不完全是財政農業支出增長引起的,不可以用短期內產出彈性系數的變化直接說明財政農業支出對農業GDP的影響。但是通過觀察產出彈性系數連續多年的變化,可以排除其他因素干擾,較為客觀地反映財政農業支出的效益狀況。

計算結果表明,1996年以來,我國東中西部地區農業GDP的增長速度大大低于財政農業支出總額的增長速度,二者的比值除個別年份外均小于1,表明財政對農業投入增加一元錢,卻不能獲得高于一元的增加值回報,財政農業支出的經濟效率不高。區域對比表明東部地區這一狀況要略好于中西部地區。從波動幅度而言,中西部地區財政農業支出的產出彈性系數的波動幅度較東部地區要大,尤其是中部地區,波動幅度最大。中部地區1999年因農業GDP負增長而使財政農業支出的產出彈性系數達到最低比值-5.48,2005年則因財政支農總額增幅減緩,以及農業GDP因國家對糧食實施補貼刺激了糧食生產導致農業GDP增幅較大而使這一比值達到最大值1.84。這種不穩定也說明了農業GDP的增幅在很大程度上受國家政策的影響。

五、結論性評價

本文在大量查閱相關數據資料的基礎上,運用描述性統計分析法對區域財政支農支出差異進行了比較分析。研究表明:

其一,從財政支農支出總量來說,東部地區財政支農總額與人均總額都是最高的,但因農業各稅收入也高,所以財政支農支出凈額相較中西部地區反而要低,而且在西部大開發與中部崛起戰略實施以后比較差距更大;從地方財政支農支出總額與財政收入總額增長速度的比較來看,東中西部地區執行《農業法》的效果均不理想,其中尤以東部地區為甚。

其二,就財政農業支出力度而言,盡管中西部地區財政支農總額與凈額占財政總支出的比重較東部地區要高,但因為農業主產區主要集中在中西部地區,考慮農業在區域經濟中的相對地位,中西地區尤其是中部地區財政支農的力度反而較東部地區要低。

其三,財政農業支出項目結構不盡合理。這主要表現在各項事業費支出所占的比重偏高。根據李煥彰,錢忠好(2004)兩位學者對財政支農政策與中國農業增長的計量分析結果,我國財政支農支出項目中事業費的邊際產出效應最差。事業費過高必然削弱財政農業支出對農業經濟增長的促進作用,為此,要控制農林水利氣象等部門事業費的增長速度,尤其是嚴格控制人員機構經費的增長速度。

其四,財政農業支出資金使用效率不高。地方財政農業支出資金的產出效率呈中東西遞減分布,三大地區均不斷下降,產出彈性系數普遍不高且波動幅度較大,相較而言,西部地區財政支農資金使用效率最低。為此,在增加財政支農投入的同時應加強地方財政支農資金尤其是西部地區財政支農資金的管理,建立并嚴格財政支農支出績效評價與考核制度,提高財政支農資金使用效率。

參考文獻:

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