小議憲法監督保障制度

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本文作者：皮純協任志寬

本文就進一步完善具有中國特色的憲法監督保障制度,維護憲法的實施,談幾點看法。

一、完普具有中國特色的憲法監督保障制度的必要性

所謂憲法監督保障制度,是指根據憲法(或憲法性文件,憲法性的慣例)規定,擁有立法解釋權或監督權的特定國家機關,依照一定的程序審查和裁決國家的法律、法令、命令、行政措施以及國家機關或領導人的行為是否同憲法的原則或內容相抵觸.以維護憲法的權威,維護法制的統一與尊嚴,保障憲法實施的制度。一九八二年憲法(以下簡稱新憲法)認真總結了我國的歷史經驗,同時也吸收了外國經驗,規定了適應中國國情的憲法監督保障制度。新憲法中,與憲法監督保障制度有關的序言和條文至少有以下幾點:第一,憲法序言中宣告憲法作為國家根本大法享有崇高的地位和最大的權威,指出憲法具有最高法律效力,同時宣告憲法是各族人民,一切國家機關和武裝力量,各政黨扣各社會團體、各企業事業組織活動的根本準則。第二,憲法明確規定:任何組織和個人都必須遵守憲法和法律,不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。第三,憲法明確規定:一切法律、行政法規和地方法規都不得同憲法相抵觸。第四,為了有效監督保障憲法的實施,憲法規定:全國人民代表大會和全國人大常委會都有權監督憲法的實施,并且規定:全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會不適當的決定,全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令,撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。地-方各級人氏代表大會在本行政區域內,保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行,縣級以上地方各級人民代表大會有權改變或撤銷本級人大常委會不適當的決定,縣級以上的地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令以及撤銷下一級人大不適當的決議。第五,對于憲法行為的監督也有相應的規定。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究,在這一總原則指導下規定:遵守憲法和法律是每個公民必須履行的憲法義務。全國人大代表必須模范地遵守憲法和法律。任何公民都享有憲法和法律規定的權利,同時必須履行憲法和法律規定的義務。公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,公民行使憲法規定的權利和自由也要遵守憲法的總原則,即在行使自由和權利的時候,不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法自由權利,如不遵守這項原則,而濫用權利,就會受到譴責直到追究法律責任。憲法對公民各項權利和自由也沒有禁止性、限制性規定,如果誰要違反,就是違憲,構成犯罪行為的,還要受到刑罰的制裁。新憲法這些規定比前三部憲法監督保障的內容大大地充實和具體化了。這些規定是在吸取歷史經驗和教訓的基礎上并且適當參照外國經驗制定的,體現了我國的社會主義本質和國情,也體現了新時期的新特點。這些規定為憲法的切實實施提供了保障。現在全國人民、各級國家機關在黨的領導下,正在以憲法為根本活動準則,以憲法監督保障制度的規定為法律依據,為切實保證憲法規定的各項制度的實施進行著不懈的努力。各地區為保障憲法實施,維護國家法制的統一與尊嚴做出了很大的成績。如:為了保證各項法律、法規、命令、決議不同憲法相抵觸,各地都組織人員進行了清理法規的活動并且初步取得了成須,為了保障公民的各項民主權利,保障公民的申訴控告、檢舉權,各地國家權力機關、.司法機關、行政機關均設立了信訪接待部門,建立了接待日制度,解決了許多實際問題。同時,我們也應該看到,憲法中有關于監督保證憲法實施制度的規定固然是很好的,但憲法畢競不是法律大全,只能作原則性的規定。這就需要用具體的單行法規等形式把憲法的原則性規定加以具體化,這樣才能更進一步完善監督保障憲法的實施。完善這種同憲法監督保障制度配套的法律制度,無論從理論上看還是從實踐上看,都是十分必要的。首先,從理論上看。憲法是一個畫家的根本大法,是民主制度化法律化的基本形式。因此,保障憲法的實施,就能夠從根本上維護統治階級的統治秩序,維護其民主制度和法律制度的統一。否則,國家的民主制度、法律制度就有可能遭到破壞。歷史和現實的經驗教訓、國內和國際的經驗教訓,都證明了這一點。由于憲法是民主制度化、法律化的基本形式,這就需要有具體制度加以落實。如憲法規定:一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。那么,就應有一套具體制度,規定違憲案件由誰來追究,怎樣追究,依照什么程序追究等等。其次,從工作實踐上看。現實生活中的確存在著同憲法、法律相悖的法規或違憲行為。例如,個別的現行法律條文同新憲法有關條文的內容不盡一致。再如,司法實踐中,大量存在著司法的解釋性的文件,據不完全統計,僅一九八二年刑事審判和檢察工作方面的解釋性文件就不下七十份。這種文件大體分兩種情況:一種是最高人民法院和最高人民檢察院對某間題的解釋,這種解釋有法律依據,屬于司法或檢察解釋。這從司法檢察實踐上看,效果很好,能使部門法中某些規定更加具體化,也能適應形勢的需要。另一種是最高人民法院、最高人民檢察院和司法部就某間題的聯合解釋或個人就某問題的解釋等。筆者認為,如果屬于重大問題,應由全國人大常委會進行解釋,如果屬于司法檢察實踐中的問題,可以由最高人民檢察院或最高人民法院進行檢察或司法解釋。這種聯合解釋或個人解釋的形式的范圍和效力,可以研究,即使是司法檢察解釋,也有一些問題值得進一步研究。又如,某省一地區人大常委會有一年攫自決定不召開人大會議。這顯然違反了憲法和地方人大組織法的規定。另外,完善憲法監督保障制度也是經濟體制改革的需要。目前,以城市為重點的經濟體制改革和對外開放正在展開,這是很深刻的變革,涉及面很廣,為使工作有條不紊地進行,辦事有章可循,有許多新問題需要及時作出有法律效力的規定,全國人大常委會已授權國務院在這方面可以制定暫行規定或條例。保證上述暫行規定的合憲性,正是為了從根本上保障改革和開放的順利進行。

二、完普憲法監督保障制度,可以借鑒外國有益經驗

社會主義國家為了保障憲法的實施,在批判地繼承資本主義國家的經驗的基礎上,也開始建立起自己的憲法監督保障制度。當代社會主義國家大多是把憲法監督權歸于立法機關,也有專門設立監督機構的,羅馬尼亞社會主義共和國憲法從以下兩個方面規定監督和保障憲法實施的。第一,作為最高國家權力機關的大國民議會負責對憲法的實施情況執行一般監督,并單獨決定法律的合憲性。第二,為了對法律的合憲性執行監督以及通過法律進行準備工作,大國民議會在其五年任期內選舉本屆的憲法與法律委員會,由大國民議會代表中選出委員大部分,并另選非代表的專家一部分.(不得超過委員會成員總數的三分之一)作為委員,組成這個委員會,委員會就法律的合憲性提出報告或者意見。南斯拉夫則是設立專門性的憲法法院來負責監督和保障憲法的實施。南斯拉夫聯邦憲法法院由邦議會選舉的院長和十三名法官組成,法官任期八年,不得連任,聯邦憲法法院院長從法官中產生,任期一年,實行輪換制,憲法法院法官不得兼職。聯邦憲法法院職責是:第一,裁決共和國(自治省)的法律和其他文件,以及聯邦各機關,各社會政治共同體機關的條例等是否同聯邦憲法、法律相一致。第二,解決聯邦共和國(自治省)之間,共和國與自治省之間以及不同共和國領土上的其他社會政治共同體之間有關權利和義務的爭議,解決共和國或自治省憲法法院之間,法院和聯邦機關之間,聯邦機關同共和國(自治省)機關之間的權限沖突。如果憲法法院確認某項法律同聯邦憲法不一致,它就作出裁決,然后將裁決提交主管議會,主管議會有義務在控制裁決之日起六個月內消除這種違憲的事情,若在期限內未消除,該違憲法律即歸無效,憲法法院對此將作出裁決予以確認。任何人都可以評定是否符合聯邦憲法和法律的問題,主動向憲法法院起訴,憲法法院也、一以自己起訴。從以上介紹,我們看到各國憲法監督保障制度有其共同點。第一,各國憲法的實施,必須有一定的機構保障。第二,保障憲法實施的機構必須是高度權威的機構。第三,保障憲法實施的機構雖然各有不同,監督范圍、違憲審查的方式也各不相同,但是究競以哪一種形式較為合適,要看各國的具體情況。上述外國的一些經驗,可供我們參考。

三、如何完香具有中國特色的憲法監督保障制度的幾點建議

(一)設置監督保證憲法實施的專門機關。全國人大常委會下可設一個專門從事憲法監督保障工作的委員會。_這樣做有以下三點理由:第一,符合憲法的規定。設立這樣的機構隸屬于全國人大及其常委會領導,不違反憲法關于全國人大及其人大常委會擁有監督憲法實施職權的規定。第二,有利于減輕全國水大常委會的工作負擔。現在全國人大常委會工作多,負擔重;六個工作委員會的任務主要是協助它進行研究、審議和擬定有關議案的工作。因此,建立專門憲法監督機關更有利于開展工作、第三;設立專門機關更加符合監督工作木身的特點和要求‘因為監督工作的目的就在于預防錯誤和糾正錯誤,它需要有專r丁白勺人員,采用專門的方法進行工作。所以在條件成熟時,建立這樣一個專門機關是可行的。怎樣建立這樣一個機關呢?不妨考慮以下幾點:首先要明確它的地位。一方面,它要向全國人大及其常委會負貴,并定期報告工作。全國人大及常委會有權領導、監督、指導和檢查它的工作情況。另一方面,為了維護其權威性,順利開展監督工作,要明確它應該有一定的決定權。全國人大常委會若要撤銷其決定,只有在過半數委員同憊情況下才能撤銷。其次,要明確其人員的產生、任期、職務保障等。為了保障其權威性和專業化,是否可以考慮其組成人員不一定都是人大代表,也可以有一定比例的專家。再次,要明確其內部的工作方法,即采用首長負責制還是采用委員制,筆者認為:根據我國歷來的傳統和國際經驗以及結合監督工作的特點,考慮采用委員制較為適宜.第四,要明確其是否分級設立。(二)監督憲法實施機關的職權范圍。我國是單一制的社會主義國家,全國人大是最高國家權力機關,因此,就監督憲法實施方面,它的職權范圍是十分廣泛的。一切違背憲法的法律、行政法規、地方性法規,一切違背憲法的行為都可以審查處理。但這并不等于說,一切違憲案件不分巨細都送到專門憲法監督保障機構去處理,而是應按違憲案件的性質,明確哪一類由哪一級憲法監督機關管轄,哪一供歸一般司法機關和司法監督性質的社會機關管轄。這樣才能真正發揮憲法監督機關的作用。其職權范圍可包括;第一,負責裁決法律、條例、決議、司法解釋、命令等是否同憲法一致。第二,負責解決爭議,包括國家機關之間、地方國家機關之問,以及它們相_ll:之間的權限爭議。第三,審查和處理國家機關及其工作人員的違憲案件。(三:)監督審查違憲案件的方式。拉照我國新憲法的規定,我們是采用事先審查與事后審查同時并用的方法。為健全具體的監督法規提供憲法依據,筆者認為,在具體的監督法規中,除了要貫徹憲法原則外,還有必要進一步明確什么情況下采用事先審查方式,什么倩況下采用事后審查方式,并且明確以哪一種審查方式為主。(四)違憲案件的訴訟主體。違憲案件發生后由誰采取什么方式向憲法監督機關提出和報告,專門監督機關按到報告后怎樣調查,在多長時間內處理,采取什么方式處理違憲案f卜,處理和調查違憲案件應遵循哪些原則等等,都應有明確規定。(_瓦)對洲;憲案件的處理‘這是指法律規范的制裁部分。憲法的根本法性質決定不宜在其本身條又,}‘規定具體的制裁條款,而這恰恰是完善憲法監督保障制度所必不可少的。如新“憲法規定:最高國家權力機關對違憲法規有撤銷權。撤銷本身就是一種制裁方式。另外,對違憲行為的處理都應在具體單行法規中加以具體的規定。當然,我國社會主義憲法的監督實施,不僅僅是依靠專門性的‘憲法監督保障制度的力量,而主要的是靠黨的領導弓以及至國人民白覺守法、護法。這是憲法實施的最根本的保證。