小議憲法監(jiān)督制度的改善

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本文作者：楊合理工作單位：蘇州大學(xué)法學(xué)院

憲法是國家的根本大法,在現(xiàn)代法治國家和社會中具有至上性和權(quán)威性。其主要內(nèi)容是通過規(guī)定公民權(quán)利和國家權(quán)力、責(zé)任來調(diào)整公民與國家之間的關(guān)系。其精神實質(zhì)是通過規(guī)范國家權(quán)力,來維護公民的尊嚴(yán)和保障人權(quán)。要達到這一目的,必須保證憲法的真正貫徹和落實,而憲法監(jiān)督制度是保障憲法實施的重要環(huán)節(jié)。憲法監(jiān)督對于切實保證國家機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán),保障憲法和法律的貫徹落實,實現(xiàn)社會主義法治有著舉足輕重的作用。目前,我國在憲法監(jiān)督方面取得了很大進步,但由于缺乏具體的執(zhí)行措施和制度,可操作性較差,其作用遠未充分發(fā)揮出來。因而研究和完善憲法監(jiān)督制度,對于加強社會主義法治建設(shè),促進市場經(jīng)濟的發(fā)展,有著重要的現(xiàn)實意義。

一、憲法監(jiān)督的概念及意義

憲法監(jiān)督是指國家采取各種措施,保證憲法得以真正實施而進行的監(jiān)督法律制度和活動的總稱。憲法監(jiān)督在內(nèi)涵上有廣義和狹義之分。狹義的憲法監(jiān)督,是指由憲法明文規(guī)定的或由國家認(rèn)可的特定機關(guān)實行的憲法監(jiān)督,在監(jiān)督對象上偏重于立法機關(guān)的活動以及行政機關(guān)的行政活動。它具有最高性、專有性、強制性等特點。廣義的憲法監(jiān)督,是指除了專職機關(guān)以外的國家機關(guān)、政黨、人民團體、群眾組織或公民個人對憲法實施的監(jiān)督。本文取狹義的憲法監(jiān)督之義,這也和新憲法的有關(guān)規(guī)定相一致。任何法律,即使是最好的法律,如果不能貫徹執(zhí)行,也不過是一紙空文,因此法律實施至關(guān)重要。其中,憲法的實施更為重要,憲法的實施離不開憲法監(jiān)督,憲法監(jiān)督的目的是制止違憲活動,保證憲法的貫徹執(zhí)行。它的內(nèi)容包括:第一,審查法律、法規(guī)的合憲性;第二,審查一切國家機關(guān)、各政黨和各社會團體、企事業(yè)組織以及全體公民行為的合憲性;第三,審查與國家機關(guān)行為合憲性相聯(lián)系的國家機關(guān)之間的權(quán)限爭議。對上述行為權(quán)限爭議和法規(guī)的審查,都必須以憲法為依據(jù)。憲法監(jiān)督制度的重要意義在于憲法是一個國家的民主制度的基礎(chǔ),是法制的核心[1]。從民主的角度而言,憲法是民主的制度化、法律化,其產(chǎn)生和發(fā)展與民主密不可分。憲法以民主制度為前提,它既確認(rèn)民主制度,又保障民主制度。從法制的角度而言,它是一個國家建立法律體系和制定各部門法的基本依據(jù)。因此,一個國家的憲法能否得到貫徹,以及貫徹的程度如何,是衡量這個國家民主和法制的標(biāo)尺。

二、我國憲法監(jiān)督的成就及不足

(一)我國憲法監(jiān)督的成就

我國新憲法總結(jié)和汲取了新中國成立40多年來憲法監(jiān)督制度的經(jīng)驗和教訓(xùn),并對保障憲法實施做出了新規(guī)定,使憲法保障制度得到進一步發(fā)展。具體表現(xiàn)在以下幾個方面:1.明確宣布了憲法的根本法地位和最高的法律效力。新憲法在序言中莊嚴(yán)地宣布它是國家的根本法,具有最高的法律效力。2.規(guī)定了憲法修改的嚴(yán)格程序。新憲法規(guī)定,憲法的修改,由全國人民代表大會常委會或五分之一以上的全國人大代表提議,并由全國人大會以全體代表的三分之二以上多數(shù)通過。這種規(guī)定有利于保證憲法的穩(wěn)定性和正確性。3.擴大了憲法監(jiān)督機關(guān)的范圍。與前幾部憲法相比,除全國人大外,增加了它的常委會來行使這項職權(quán)。這有利于憲法監(jiān)督工作的經(jīng)常性。4.建立了逐級監(jiān)督和保證憲法實施的監(jiān)督體系。憲法規(guī)定:(1)全國人民代表大會有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會的不適當(dāng)?shù)臎Q議;(2)全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,并有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議;(3)國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷各部委的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘净蛞?guī)章,并有權(quán)改變或撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;(4)縣級以上地方各級人大有權(quán)改變或者撤銷本級人大常委會的不適當(dāng)?shù)臎Q議;(5)縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令,并有權(quán)撤銷下一級人大的不適當(dāng)?shù)臎Q議;(6)縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定;(7)自治區(qū)的自治條例和單行條例須報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效,自治州、自治縣的自治條例和單行條例須報省或自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后生效。5.對憲法實施保障采用事先審查和事后審查相結(jié)合的辦法。事先審查,是指在法律、法規(guī)和規(guī)范性文件尚未正式公布實施以前,由有權(quán)機關(guān)對其是否合憲進行的審查。事后審查,是指在規(guī)范性文件生效的情況下,因憲法糾紛而對法律進行的合憲性審查。

(二)我國憲法監(jiān)督的不足

從上述規(guī)定可以看出,與前幾部憲法相比較,我國新憲法在憲法監(jiān)督制度上有了突破性進步,從而促進了憲法的實施。但在實際生活中,違憲行為時有發(fā)生,憲法的貫徹落實遠不盡如人意。主要是因為憲法監(jiān)督體系不完善,憲法監(jiān)督制度不完備,還需進一步專業(yè)化、制度化、法律化。這種不完備表現(xiàn)在以下幾個方面:1.從監(jiān)督機關(guān)上看,我國憲法把監(jiān)督憲法的權(quán)力交給全國人大及其常委會,全國人大每年召開一次大會,全國人大常委會每兩個月召開一次會議,且每次會議時間有限,需審議議案很多,不可能集中精力和時間從事監(jiān)督憲法實施的問題。因此,全國人大及其常委會不具備經(jīng)常性的監(jiān)督。而目前我國制定的法律和法規(guī)較多,大多需要進行合憲性審查,加之國家機關(guān)工作人員在行使職權(quán)過程中由于傳統(tǒng)觀念影響和自身素質(zhì)局限,違憲行為時有發(fā)生。2.從對憲法監(jiān)督的實施過程看,新憲法雖規(guī)定全國人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督憲法的實施,但這種監(jiān)督權(quán)具體包括哪些方面、如何行使、程序如何,憲法都未作具體規(guī)定,其他法律也未規(guī)定。關(guān)于全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)的違憲法規(guī)審查權(quán)的范圍、程序,憲法和法律亦未作具體規(guī)定,全國人大對國家行政機關(guān)行政行為的監(jiān)督權(quán),具體有哪些監(jiān)督范圍,監(jiān)督程序如何,憲法和法律亦無明文規(guī)定。制度的不完備,使憲法監(jiān)督制度不能真正貫徹落實,甚至形同虛設(shè)。3.從黨和憲法監(jiān)督的關(guān)系來看,由于當(dāng)前憲法監(jiān)督體制還不完善,許多違憲問題大部分是依黨的政策或內(nèi)部解決,而不是依靠憲制。4.憲法監(jiān)督和憲法解釋關(guān)系密切,然而憲法解釋相當(dāng)薄弱。我國憲法規(guī)定全國人大常委會行使憲法解釋權(quán)。加上憲法本身的原則性規(guī)定,往往會引起人們的誤解,更需憲法解釋。但憲法實行幾十年來,憲法方面的解釋很少,是一個相當(dāng)薄弱的環(huán)節(jié),不利于維護憲法的穩(wěn)定性和適應(yīng)性,不利于維護憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。總之,憲法監(jiān)督制度的不完備是導(dǎo)致憲法監(jiān)督不力的主要原因,這勢必造成違憲審查制度被擱置一邊。憲法至上是法治的靈魂,憲法貫徹程度是檢驗一個國家法治狀況的標(biāo)尺。鑒于此,我們必須應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),汲取外國有益的先進經(jīng)驗,完善我國的憲法監(jiān)督制度。

三、完善我國憲法監(jiān)督制度的構(gòu)想

(一)建立專門的憲法監(jiān)督機關(guān))))憲法委員會,即在全國人民代表大會下設(shè)和人大常委會平行的另一個常設(shè)機構(gòu)。1.憲法委員會的組成人員,應(yīng)該由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生。由于憲法監(jiān)督工作的高度專業(yè)性和技術(shù)性,憲法委員會的委員們應(yīng)具有較高的法律素養(yǎng)。在聯(lián)邦德國、奧地利、意大利和西班牙,出任憲法法院的法官須是擔(dān)任過或正在擔(dān)任法官、律師或法學(xué)教授的名副其實的法律專家[2]。鑒于我國現(xiàn)實,雖不能保證全部委員都是法律修養(yǎng)較高的人,但至少應(yīng)使法律專家的人數(shù)占總數(shù)的三分之二。憲法委員會的總?cè)藬?shù)應(yīng)是單數(shù),因考慮到其組成人員的法律修養(yǎng),其組成人員應(yīng)有權(quán)威性和相對的穩(wěn)定性,委員人選的來源不必都從人大代表中產(chǎn)生。2.憲法委員會的職權(quán)范圍包括以下幾個方面:(1)對法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章包括政策在內(nèi)的其他規(guī)范性文件,以及立法解釋和司法解釋進行合憲性審查,撤銷或更改和憲法相抵觸的部分,從而建立一個完整、協(xié)調(diào)、和諧一致的法律體系。正如恩格斯所說,在現(xiàn)代國家中,法不僅必須適應(yīng)于總的經(jīng)濟狀況,不僅必須是它的表現(xiàn),而且還必須是不因內(nèi)在矛盾而自己推翻自己的內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)。(2)裁決有關(guān)國家機關(guān)的權(quán)限爭議,主要是中央各機關(guān)之間、中央與地方機關(guān)之間的權(quán)限爭議。(3)對黨政機關(guān)及其組成人員的嚴(yán)重越權(quán)行為進行監(jiān)督和制裁,以保障公民的基本權(quán)利不受侵犯。這是目前憲法監(jiān)督的重心所在。(4)解釋憲法。憲法委員會應(yīng)從現(xiàn)實需要出發(fā),根據(jù)憲制的原則和精神,并結(jié)合黨的政策,對憲法進行解釋,其解釋具有法律效力。此外,值得注意的是,憲法委員會也應(yīng)對全國人大及其常委會制定的法律進行憲法監(jiān)督。對和憲法相違背的條款,應(yīng)進行嚴(yán)密論證,表明態(tài)度,并寫成工作報告交全國人大討論通過。該報告一旦通過,即發(fā)生法律效力,所作結(jié)論應(yīng)予執(zhí)行。3.關(guān)于憲法委員會。考慮到我國面積較大,中央的憲法委員會也沒有處理地方的所有違憲行為的能力和條件,且我國憲法中有關(guān)于地方各級人大及其常委會有保障憲法和法律在本地實施的職權(quán),因而除在中央設(shè)立之外,可在州、市以上地方全國人大下設(shè)憲法委員會,負(fù)責(zé)監(jiān)督本地方憲法法律實施的義務(wù),但它不具有憲法解釋權(quán)。它所作的違憲審查決定不是終審決定,如果被宣布違憲的機關(guān)或個人不服,還可以向上一級憲法委員會上訴。上一級憲法委員會對此審查后,可作出維持原決定或重新裁定。上級憲法委員會的裁定是最后裁定,具有法律效力,應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。4.憲法委員會行使職權(quán)的方式。各國憲法多規(guī)定專門機關(guān)行使職權(quán)時采取公開審議、多數(shù)決定,只服從憲法的原則。我國憲法委員會也應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒這些有效的方法,在違憲審查時,采取事先審查和事后審查相結(jié)合的方式。這有利于取長補短,保證憲法監(jiān)督的有效性,從而維護憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。

(二)制定有關(guān)憲法監(jiān)督的法律,使監(jiān)督憲法實施的法律規(guī)范化、制度化,從而使憲法監(jiān)督有章可循。這種法律包括專門機關(guān)的組成、職權(quán)、行使職權(quán)的方式及提起憲法訴訟的主體等內(nèi)容。

(三)在我國現(xiàn)有的體制內(nèi),建立有限的憲法訴訟制度。憲法訴訟是公民的憲法權(quán)利受到非法的或不當(dāng)?shù)那趾?能向有權(quán)機關(guān)申請,消除侵害,并請求給予救濟的訴訟制度。這種制度同民事、刑事、行政訴訟有密切關(guān)系,但又有所不同。一般說來,憲法權(quán)利通常能成為民法、行政法、刑法所保護的對象。但許多情況下,一個國家的法制不完備,且法律不能囊括憲法的全部權(quán)利,總有某些憲法權(quán)利不能被部門法保護,因而憲法訴訟實屬必要。但這種憲法訴訟需受限制,即凡已有部門法具體保護的權(quán)利一律由部門法加以保護,對于現(xiàn)實中部門法不能調(diào)整的侵權(quán)行為,如在招工、招生中的歧視婦女、受教育權(quán)的限制、宗教信仰方面的歧視等,應(yīng)通過憲法訴訟加以解決。

(四)改善黨和憲法監(jiān)督的關(guān)系。一方面要堅持黨對憲法監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo),另一方面又要采取有力措施制止黨的組織和黨員不尊重憲法及違反憲法和法律的行為,從而保證/黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動0的規(guī)定得以貫徹落實。為此,要解決好以下幾個問題:1.在全黨堅決樹立社會主義憲治和法治思想。/不受制約的權(quán)力必然走向腐敗0,作為全心全意為人民服務(wù)的黨也應(yīng)真正地受到憲法的監(jiān)督,樹立憲法至上的思想,真正做到黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。2.正確認(rèn)識和處理黨的政策和憲法與法律的關(guān)系問題。黨的政策、法律的靈魂和實質(zhì)都在于反映人民意志,維護人民的利益,反映社會發(fā)展規(guī)律。黨的政策是黨的意志的體現(xiàn),法律是國家意志的體現(xiàn)。當(dāng)黨的政策和憲法法律發(fā)生矛盾時,應(yīng)按憲法法律辦事。這是由它們各自的特點決定的。當(dāng)然憲法法律落后于時代時,可以通過修改憲法法律來解決問題。3.正確認(rèn)識和處理好黨政分工。黨是通過政策來實施領(lǐng)導(dǎo)的,黨不是國家機關(guān),不能以黨代政。總之,歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)和現(xiàn)實的實踐表明,黨也要接受憲法的監(jiān)督,這是與黨的宗旨一致的,也是使憲法監(jiān)督制度真正得以落實的需要,使憲法從紙上的憲法變成生活中的憲法的關(guān)鍵所在。