高速公路BOT投資項目中的風險及對策

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摘要:在高速公路投資項目中,風險預判與控制是項目成敗的關鍵因素之一,該文從中國高速公路投資主體的變化、高速公路投資中的一般風險評估出發,分析了現階段高速公路bot投資項目中,未被發現或不太重視的幾個重要風險,提出了應對策略。

關鍵詞:高速公路;投資;BOT風險;對策

隨著中國社會經濟的不斷發展,高速公路建設也經過了從開始、加速、巔峰到逐步平穩的發展歷程,目前,國家干線網已經形成,高速公路建設以地方政府為主導,以投資多元化為主體。隨著高速公路里程的不斷延長,政府債務也不斷增加,為了減輕政府債務,高速公路投資中,BOT項目越來越多,大型國企也不斷加入到高速公路投資活動中。對于大型企業,如何應對和控制BOT投資中的風險,是一個重要的話題。

1中國高速公路投資主體的變化

自中國第一條高速公路———長20.5km的滬嘉高速公路于1988年10月31日建成通車以來,中國高速公路經過了從無到有、從東到西、從線到網的發展歷程。基于“不斷吸納公路建設資金,緩解公路需求與公路供給不足的矛盾”的公路政策發展主線,高速公路投資體制也經歷了不斷變化,歸納起來可分為政府主導和多元化主體兩個階段。

1.1政府主導階段的項目投資

以制度變遷為分析視角,政府主導下的公路投資主體變遷可分為3個階段:計劃經濟體制下,資金來源為政府的無償撥付;在事業性投資體制下,公路資金來源為國家與地方政府共同征收的“兩費一金”;在道路收費制度下,資金來源為國家和地方政府主導下的集資與借款。中國最先開始建設的高速公路———沈大高速公路就是從道路收費制度下,以集資方式籌集資金開始的。

1.2多元化主體階段的項目投資

隨著中國經濟體制的深化改革,市場經濟的進一步發展,公路行業對市場的進一步開放,經營權轉讓與股份制下的多元化投資主體的公路建設投融資模式在公路建設中得到廣泛應用。目前,在中國高速公路各個項目的投資者中既有本地的大型施工企業集團,也有中央部屬和外地的企業,既有專門從事基礎設施投資和資產經營的國有投資公司,也有實力較為雄厚的民營房地產開發商和上市公司,充分體現了投資主體的多元化。據統計,2010年中國主營業務包括路橋收費項目的上市公司為19家,此后,許多效益較好的高速公路也納入上市公司。當前由于宏觀經濟的影響,信貸市場貸款緊縮,各地發展面臨資金瓶頸壓力再度增大,地方政府深化與資金實力雄厚的央企合作,擴大固定資產投入,以持續推動地方經濟的快速發展。在此背景下,大型央企在高速公路等國家大型基礎設施建設方面的投資項目逐漸增多。

2高速公路投資項目的一般風險

高速公路項目投資風險,與其他建設項目一樣,貫穿于項目建設和運營的全過程,根據出現的可能性及對項目的影響,歸納起來主要包括:市場風險、工程技術風險、社會環境影響風險、資金風險、宏觀政策風險、組織機構風險、優惠政策風險等。

2.1市場風險

市場風險主要表現為:(1)由于國家宏觀經濟的變化,使區域內未來社會經濟發展具有不確定性,直接影響道路的運輸需求,最終導致項目建成之后實際交通量達不到預測水平。(2)項目區內未來路網結構發生重大調整,致使交通量預測時規劃路網發生重大變化,直接影響項目的實際交通量。(3)項目區域內主要筑路材料的實際價格與估算價格發生較大偏離導致工程投資增加。

2.2工程技術風險

工程技術風險主要指由于路線方案中工程地質條件、水文地質條件與實際情況發生重大變化,以及在路基、橋梁、隧道設計中出現缺陷導致工程量增加、投資增加、工期拖長給項目帶來的風險。

2.3社會與自然環境影響風險

(1)社會環境影響風險:指項目的建設及運營對沿線居民造成干擾和損失,當其利益得不到滿足時,可能引發社會事件,對項目的建設或運營產生影響,造成損失。(2)自然環境影響風險:指工程建設對周圍水資源、礦產資源等自然環境產生的負面影響,致使項目不能順利實施或需要增加大量投資進行治理,此外,隨著道路交通量的增長,高速公路沿線噪聲污染、廢氣污染日趨嚴重,環境治理和國家環保政策的調整將加大運營階段成本或制約道路車流量的增加。

2.4資金風險

(1)建安費增加的風險:工程數量增加、材料單價上漲造成投資增加。(2)建設管理費增加的風險:征地拆遷數量和單價變化、工期延長、外部協調不力造成投資增加。(3)融資成本增加的風險:受基建政策、金融貨幣政策等影響,利率變化造成融資成本升高,資金供應不足或來源中斷導致項目工期拖期甚至被迫終止。(4)運營成本增加的風險:在經營期內由于管理不善造成運營成本增加。

2.5宏觀政策風險

宏觀政策風險主要指國內外政治經濟條件發生重大變化或政府政策作出重大調整,項目原定目標難以實現。國家宏觀調控政策的變化對項目有直接影響的是:區域開發戰略的調整、產業(汽車)結構的調整、收費政策的變化。

2.6組織機構風險

主要指項目組織設置方案不適于項目的建設或運營,項目法人代表選擇不當、企業管理層搭配不當,造成項目的組織與管理不力,從而影響項目的實施。

2.7優惠政策風險

在許多高速公路投資項目中,為了提高其財務生存能力,地方政府承諾提供一些優惠政策,這些優惠政策能否落實存在一定的風險。

3高速公路BOT投資項目中的幾個重要風險及對策

隨著投資主體的變化,高速公路建設的主要風險也在發生變化,在高速公路BOT投資項目中,工程技術風險、資金風險和優惠政策風險最容易出現且比較重要,同時這些風險相對來說可控性較強。在現階段,上述風險有4個方面的不同表現形式。3.1項目設計權限引起的風險及對策對于高速公路BOT投資項目而言,高速公路設計工作的好壞對投資項目的成敗至關重要,它可引起工程技術風險和資金風險兩個重要方面的問題。3.1.1風險的表現形式建設費用的控制是一個永恒的話題。一個高速公路項目在前期階段將經過可行性研究、初步設計、施工圖設計3個階段。可行性研究階段的投資估算是政府主管部門進行立項審批的重要內容;初步設計階段的投資概算是政府主管部門控制投資審批的重要內容;施工圖設計階段的投資預算是項目施工招標的重要依據,而這些內容都由設計單位來完成。各階段費用能否按投資者意圖進行控制,設計權限是風險的主要表現形式。3.1.2防范風險的對策(1)投資方在進行BOT投資談判中,應獲得項目的設計權,由該系統設計單位完成項目的初步設計和施工圖設計。(2)若初步設計已經完成,則應由該系統設計單位擔任項目施工圖設計的總體單位,與原設計單位一起完成施工圖設計工作。(3)若沒有拿到設計權,則投資方應要求對設計工作進行強審,在合理合法的條件下維護投資方利益。3.1.3風險的實例說明某高速公路項目,路線全長72.4km,按雙向四車道、設計速度120km/h標準建設。初步設計概算51.77億元,已經由交通廳審批通過。在此基礎上,地方政府進行BOT項目投資人公開招標。在項目招標過程中,設計工作繼續進行,投資方中標后,甲方要求由原設計單位繼續完成施工圖設計工作,結果施工圖預算達到57.91億元,超交通廳審查過的初步設計概算約12%,投資方與設計單位交涉,設計單位提出可以優化,但需按節省投資的20%分成。可見,由于設計權限對BOT投資者造成重大風險。3.2高速公路公益性和商品性不兼容的風險及對策高速公路是公益性和商品性并存的項目,BOT投資商關注商品效益最大化,但從國家或區域層面而言,政府更應注重高速公路的公益性,兩者如不能很好兼顧則會造成較大風險。3.2.1風險的表現形式根據中華人民共和國《收費公路管理條例》第十八條的規定:“四車道的獨立橋梁、隧道,長度500m以上,可以收取車輛通行費。”目前許多省市都公布了長度500m以上橋隧單獨收費或在常規收費的基礎上附加收費的標準。如:重慶市渝府[2002]75號“重慶市人民政府關于同意實施《重慶市高速公路聯網收費管理辦法(試行)》的批復”規定:“高速公路車輛通行費的收費項目包括公路通行費、橋梁通行費和隧道通行費,收費時3個項目合并收取。高速公路的收費費率以一類車為基數,公路通行費、橋梁通行費和隧道通行費分別按0.50元/(車•km)、10元/(t•座次)、10元/(t•座次)計算,收費系數為1∶2∶3∶4∶5。”由于長度大于500m的橋隧是可以附加收費的,這就造成了增加這類橋隧可以增加收費收入同時也增大了項目工程投資的矛盾,且從國家或區域層面而言,一條高速公路建設成本和運營收費均降低,是一件值得鼓勵的事情。在設計工作中,設計者若只從投資者角度考慮,有意增加可收費橋隧,不但對社會造成浪費且增加了社會運營成本;如果設計者只考慮工程費用節省,對符合附加收費的橋隧進行隨意優化,致使符合收費條件的橋隧個數減少或消失,將對運營效益產生負面影響。如何平衡高速公路商品性和公益性,這是新形勢下投資風險的表現形式。3.2.2防范風險的對策高速公路是公益性和商品性并存的項目,BOT投資商關注商品效益最大化,但從國家或區域層面而言,政府更應注重高速公路的公益性,關鍵是政府和BOT投資商應達成有效的鼓勵或獎勵機制。應要求設計單位按照有關規范、規定,本著例行節約的原則進行設計工作。對于可以增加收費標準的橋隧進行技術經濟比較,對收費標準有較大影響的橋隧一定要慎重對待,既要考慮建設費用的節省又要考慮運營期投資方的利益。3.3在優惠條件中,提高收費標準難以實現的風險及對策隨著高速公路的不斷發展,國主干線和一些預期收益較好的項目越來越少,各省市自治區推出的高速公路招商引資項目,大多數達不到各投資主體的收益指標,為了使項目可行,地方政府往往提出提供一些優惠條件。3.3.1風險的表現形式高速公路投資優惠條件中,在可操作的條件下,提高收費標準是最直接的。2013年以前的高速公路投資項目中,西部地區的許多項目都得到政府承諾,先答應一個提高后的收費標準,待項目建成通車竣工驗收后,再根據項目投資額、交通量、收費期限和物價指數等因素核定具體收費標準。許多項目還直接拿到了省(自治區)政府批文。但當特許權協議簽署后,或等項目建成后,政府承諾的收費標準不能兌現,有些甚至相差甚遠,對投資者造成經濟損失,對項目運作造成較大風險。3.3.2防范風險的對策(1)在高速公路投資優惠條件中提高收費標準是比較難實現的,一定要慎重對待,認真分析其可性性,進行專門的測算分析評估其風險。(2)在特許權協議中應增加附加條款,一旦達不到承諾的收費標準,應進行相應的財政補助。3.3.3風險的實例說明2012年,西部某高速公路項目,線路長82.8km,雙向四車道,設計速度100km/h,初步設計概算94.67億元。按照特許權協議,為了提高項目的財務生存能力,高速公路收費標準基價由當時的0.4元/(車•km),提高到0.7元/(車•km)。2013年,新收費標準頒布,收費標準的提高只針對小客車,其他車輛一概不變,對項目的預期收益產生重大影響。3.4在優惠條件中,政府補助難以落實的風險3.4.1風險的表現形式在招商引資中,由于高速公路項目投資效益欠佳,地方政府提出提供優惠條件,其中政府補助是最重要的條件之一,當項目達不到投資者預期收益指標時,地方政府承諾在建設期或者運營期前幾年對高速公路項目公司進行資金補助,但當特許權協議簽署后,地方政府由于財力的問題,承諾的政府補助難以落實,對投資者造成經濟損失,對項目運作造成較大風險。3.4.2防范風險的對策對于地方資金補助,若地方財政收入良好,則政府補助相對風險較小,反之則風險較大。投資方應摸清資金來源,從源頭著手,保證資金到位。各省市自治區交通廳每年都會向地方政府下撥公路建設、維護資金,投資者可以由此著手,建立補助資金流通渠道。3.4.3風險的實例說明西部某高速公路項目,路線全長30.555km,采用設計速度80km/h雙向四車道高速公路標準,估算總金額為25.18億元。由于投資收益欠佳,地方政府提出提供政府補貼。“建設期補貼按500萬元/km標準,根據建設進度撥付項目公司;運營期前5年補償標準為:第1年70萬元/km;第2年60萬元/km;第3年50萬元/km;第4年40萬元/km;第5年30萬元/km。”在項目實施過程中,地方政府補助不到位,對投資者造成風險。

4結語

高速公路BOT投資項目的風險是永遠存在的,工程技術風險、資金風險和優惠政策風險最容易出現,風險表現及其控制策略對項目的成敗有重要作用。需要投資者在簽訂特許權協議之前特別關注,認真客觀進行預判,在項目建設和運營中精心管理,科學應對,投資風險是完全可以控制的。

作者:杜偉 單位:中鐵第一勘察設計院集團有限公司

參考文獻:

[1]周國光.公路行業財務管理學[M].北京:人民交通出版社,2004.

[2]王曄.高速公路項目投資風險管理[D].北京郵電大學碩士學位論文,2007.