高速公路審查探析

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一、建設基本情況

AC高速公路是×××至×××國道主干線在江西的一段,路線全長×××公里。全線采用雙向四車道高速公路標準,設計行車速度100公里/小時,路基寬度26米。全線地質狀況復雜多變,地下溶洞較多,設計和施工難度較大。全線主要工程量包括:路基土石方×××萬立方米;中等以上橋梁×××座,總長×××米,其中特大橋×××座、大橋×××座;隧道×××道,長×××米;互通立交×××處,分離立交×××處。批準概算總投資×××億元,實際投資預計約×××億元,平均每公里投資約×××萬元。目前到位資金×××億元,其中交通部專項撥款×××億元、省交通廳專項資金×××億元、國內商業銀行貸款×××億元。是完全由××××年3月,國家計委批復該項目可研報告。7月,交通部批復該項目初步設計?！猎?該項目正式開工建設?！痢痢痢聊辍猎隆寥照酵ㄜ?建設期僅有兩年。

該項目實行了項目法人負責制,項目法人由省交通廳指定×××承擔,并由其組建成立省交通廳高速公路建設項目辦公室,承擔項目的組織實施。通車后,仍由×××組建成立高速公路收費管理處,負責全線的營運、養護、收費管理等,并負責貸款的償還。

二、審計基本做法

2004年×月,根據審計工作年度計劃,由江西省審計廳投資處組織安排對該高速公路建設項目進行概算執行審計。當時AC高速公路建設項目已基本完成路基路面工程,累計完成投資額×××億元,占總投資的41.6%。但從工程量來看,實際上主體工程已基本完工,主要是房建工程和交通工程剛剛開工建設。從概算執行審計來看,是比較理想的時機,此時路基路面施工單位、監理單位大部分還在現場。

本次概算執行審計準備時間比較充分。2003年底,該處室基本確定了項目審計負責人,并由項目負責人組織了相關人員對該高速公路進行了比較全面的審前調查。根據審前調查,在審計實施前,項目負責人制定了比較詳盡的審計實施方案。在該方案中,介紹了該項目建設基本情況,明確了審計目標,鎖定了審計的主要內容和范圍,確定了審計組成員和分工,并制定了時間安排表,同時提醒了注意事項。最終的審計實施基本上按照審計實施方案執行,審計的總體目標也基本上得以完成。

本次審計實施從×月19日至×月11日,用時21天,選調省市縣三級審計人員16人,組成了三個審計小組,對項目辦和兩個下設的管理部分頭進駐審計。本次審計的主要內容和范圍是:概算執行情況;招投標情況;工程投資情況;勘察、設計、施工、監理單位執業情況等。發現的主要違法違規問題是:全線路基路面施工指定分包較為普遍;某些施工、監理、勘察設計單位違規轉包或分包;違規簽訂監理承包合同虛列建設成本;全線管理、養護及服務用房遠遠超過交通部批復標準等。

三、審計分析評價

對AC高速公路建設項目概算執行審計,是江西省審計機關高速公路建設項目審計中比較有特色也比較成功的一次審計,同時也是江西省審計高速公路建設項目自1991年至2004年13年歷史中的一次重大轉折。本次審計基本奠定了高速公路概算執行審計總體模式和思路,對其后的高速公路建設項目審計起到了示范性影響。其主要特點表現在:

(1)本次審計第一次比較完善地制定了審計實施方案。在審計實施前,審計負責人幾次到該高速公路項目辦和建設現場了解建設投資情況和建設管理體制情況,并且對工程量和地質狀況以及施工單位、監理單位、勘察設計單位作了初步了解。之后制定了切合實際且比較全面可行的審計實施方案(略)。由于制訂了上述詳盡的審計實施方案,使每個審計人員都了解本次審計的戰略意圖和自己的工作職責和目標以及實施的時間。這不僅在高速公路審計中第一次規定每個審計人員每天的工作任務,就是在其他行業的審計也是鮮有的。

(2)第一次突破投資處審計現有的審計力量進行審計力量整合。本次審計由于考慮到工作任務較重,審計地域跨度較大,審計人員專業素質不盡合理,便聯合三個設區市和一個縣區組織精干審計力量與投資處組成審計組共同進行審計,較好地解決了審計力量和專業素質結構不合理的問題。從表1可以看出,本次審計組人員達到了16人,其中省廳9人、市審計局6人、區審計局1人,審計總體力量比較強。從審計組人員結構進行分析,本次審計相對來講也是比較合理的,基本可以勝任本次審計的任務。如從學歷來看,本科以上的審計人員占62.5%;從專業素質看,懂財會知識的占81.2%,懂工程知識的占18.8%;從審計經歷來看,有5年以上審計經歷的審計人員占75%;從專業職稱看,中級以上職稱占75%。因此,這次對審計力量的整合是比較富有成效的。

表1AC高速公路建設項目概算執行審計人員專業素質及審計力量分析表

資料來源:根據江西省審計廳內部審計檔案整理

(3)審計內容和審計思路有了新的亮點。一是將招投標工作和參與建設單位的執業狀況納入到審計的視野,并且當作審計的重點內容。以前的審計主要注重概算編制的合法性、概算執行的規范性以及資金管理和投資完成的真實性等,招投標工作以及參與建設單位的執業狀況一直是審計的“盲點”。本次審計有所拓展,在招投標方面,本次審計對所有工程項目的招投標從招標文件制定和公告、資格預審、清標、評標、定標所有環節進行了比較全面地審計;在參與建設單位執業狀況方面,本次審計分成5個審計小組延伸審計施工、監理、勘察設計等單位32個,審計面達70%以上。二是對全線征地拆遷補償資金分配、管理和使用情況進行了全面審計。該項目征地拆遷工作涉及3個設區市、8個縣(市、區)、28個鄉鎮,幾百個村莊上萬戶農戶。本次審計對3個設區市、8個縣(市、區)征地拆遷辦進行了全面審計,對20個鄉鎮征地拆遷機構進行了抽查,對500戶被征地拆遷戶進行了上戶問卷調查。在審計過程中始終以資金為主線,從項目辦逐級追查到各市縣征地拆遷辦、鄉鎮征地拆遷辦直到被征地拆遷戶。這次對征地拆遷資金的專項審計,為保障農戶的合法利益起了一定的作用。

(4)審計威懾力有所突破,審計成效比較明顯。由于本次審計嚴格按照審計實施方案執行,因此本次審計基本上達到了審計目標。首先從審計發現的主要問題來看,有以下幾方面的突破:一是首次全面如實地揭示了江西高速公路建設過程中存在的指定分包現象。AC高速公路在招標公告時確定路基路面施工標段為×××個,但在定標時業主確定中標單位為×××家,違規分割標段×××家,分割金額占合同金額的×××%。二是發現了不少目前建筑領域普遍存在的一些施工、監理、勘察設計單位違規轉包分包、不具備資質執業以及掛靠等現象。違規轉包分包是建筑領域的一大“頑癥”,但以前審計始終“置身其外”。這次審計發現×××個路基路面中標單位將一些主體工程或關鍵工程進行了分包或轉包,×××個路基路面指定分包單位進行了再次分包或轉包,×××個監理單位將全部監理工作量轉包給不具備高速公路監理執業資格的監理單位,×××個交通設計單位將部分勘察設計任務分包給其他單位。三是深刻全面地揭示了征地拆遷資金分配使用中存在的挪用、抵扣、揮霍浪費等問題。如某市征地拆遷辦調劑截留應補給農戶征地補償資金達×××萬元,占總額的×%等等。從審計處理來看,審計部們不僅依照有關法律法規對發現的違法違規問題進行了嚴肅處理,還將本次審計發現的一些主要問題整理成《審計要情》,上報省委省政府幾位主要領導,引起了他們的高度重視,不久,由省政府分管領導組織召開了由省發改委、省交通廳、省政府重點辦、省審計廳四方參加的整改會,對該高速公路存在的主要問題其實也是江西省高速公路建設過程中存在的帶有共性的普遍性的問題進行整改糾正。也正是因為這次整改會,省政府責成省交通廳以后新開工的高速公路,不允許采取以前高速公路建設的一些不盡合理的模式進行,從而徹底杜絕了同類問題的發生,為今后江西高速公路建設的健康發展發揮了積極的作用。因此,不論是從審計發現的違法違規問題還是從審計處理來看,這次審計較之以前有所突破,審計威懾力得以提高,審計成效明顯。

但這次審計同樣也存在一些缺點:一是本次工程審計仍然沒有得到突破。在審計實施方案中,寄希望工程審計這次能夠得以突破,但在執行中效果不明顯。二是發現了一些比較嚴重的違法違規線索,但是受各種因素的制約,也沒有得到突破。

綜上所述,AC高速公路概算執行審計為今后的高速公路審計開辟了一條新的道路,成效比較明顯。但審計過程中仍存在比較明顯的不足,一些關鍵性的問題仍沒有得到解決。有待于今后的高速公路概算執行審計進一步完善和探索。