芻議政府投資跟蹤審計方式

導語：芻議政府投資跟蹤審計方式一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、政府投資項目跟蹤審計的基本概念及理論基礎

（一）政府投資項目跟蹤審計的基本概念

在《對建設項目跟蹤審計的分析》中，鄧衛(wèi)寧、裴擂對政府投資建設項目全過程跟蹤審計進行了定義，認為它是對建設項目實施建設前期、項目執(zhí)行期、項目完工期以及后續(xù)跟蹤的全過程審計，使每一建設時期、每一建設內(nèi)容都隨時納入設計的范疇，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，進而規(guī)范管理行為，提高資金使用效益，做到經(jīng)濟效益和社會效益（包括環(huán)境效益）的雙贏。彭紹進在《建設項目跟蹤審計芻議》中也對建設項目跟蹤審計進行了定義，認為它是指對基本建設項目從立項開始到竣工決算為止的投資管理活動全過程進行的連續(xù)、全面、系統(tǒng)的審計。它要求審計人員從一開始就介入建設工作，參與建設管理，發(fā)揮監(jiān)督和評價職能，確保建設項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性。建設項目跟蹤審計是審計工作的延伸和拓展，是現(xiàn)代審計制度的創(chuàng)新，是解決當前建設領域突出問題的有效方法。通過以上定義，我們可以認為政府投資項目跟蹤審計是指審計機構(gòu)對政府投資項目進行的全過程的審計監(jiān)督，從審核項目投資決策程序，到施工預算開始，到參與其招、投標工作，竣工決算審計，直至竣工項目后評審進行監(jiān)督。它具體分為項目前期審計、項目預算執(zhí)行審計、項目竣工決算審計及項目后評審。從概念中我們可以分析出政府投資項目跟蹤審計的一些特點。

1．全面性運用此審計方式時，審計機構(gòu)參與了政府投資項目從決策到竣工的全程審計監(jiān)督，它相對于傳統(tǒng)的事后竣工決算審計工作具有全面性。

2．創(chuàng)新性跟蹤審計是一種全新的審計方式，它使審計工作告別傳統(tǒng)事后審計取證困難的尷尬局面，尤其能對項目決策的科學性、合理性進行分析，有效地避免了審計風險。

3．多樣性全過程跟蹤審計在實施審計的過程中不僅需要采用傳統(tǒng)的、通用的財務審計的方法（如順查法、逆查法、詳查法、抽查法等），更需要借助分析法、系統(tǒng)論、論證法、評價法，有的甚至還要采用模糊綜合評判法等。

（二）政府投資項目跟蹤審計的理論

依據(jù)公共財政管理學理論為政府投資項目跟蹤審計提供了理論基礎，公共財政是我國財政改革的目標，它是建立在“公共產(chǎn)品”和“市場失靈”的理論上，與市場經(jīng)濟相適應的一種財政模式。根據(jù)公共財政理論中的“公共產(chǎn)品”是指每個人消費此產(chǎn)品不會導致他人對該產(chǎn)品消費的減少，且具有非排他性和非競爭性這兩個特征，政府投資項目符合這兩個特征，是屬于公共產(chǎn)品，需要政府通過審計來進行監(jiān)督。在我國的社會主義市場經(jīng)濟體系中，公共財政的出發(fā)點是滿足公共財政需求。它被具體定義為以國家為主體，通過政府收支手段集中一部分社會資源用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動。公共財政具有以下幾個特點。

第一，實現(xiàn)社會資源有效配置，通過財政收入把社會資源集中起來，而后根據(jù)社會對公共服務或物品的需求進行有效配置。

第二，實現(xiàn)收入分配公平，利用財政收支活動對各個社會成員收入在社會財富中所占份額施加影響，并實現(xiàn)收入分配公平。

第三，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控，通過實施不同的財政政策，穩(wěn)定商品物價，提高社會就業(yè)率，促進經(jīng)濟增長。

第四，實現(xiàn)監(jiān)督管理職能，是指在市場經(jīng)濟條件下，為克服利益主體的多元化、經(jīng)濟決策的分散性、市場競爭的自發(fā)性和排他性的弊端，需要財政的監(jiān)督和管理。

國家的投資項目逐年增加，需要一個全面的財政投資審計系統(tǒng)，需要由傳統(tǒng)的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結(jié)合的財政監(jiān)督政策。事前監(jiān)督就是在監(jiān)督對象有關業(yè)務活動付諸實施前由財政進行的監(jiān)督，關鍵是加強制度建設和事前審查，防止不符合國家政策和財政法規(guī)的行為和事件發(fā)生。事中監(jiān)督主要是通過企事業(yè)財務核算和政府預算執(zhí)行情況的經(jīng)常性監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)財政分配中不良現(xiàn)象，確保財務制度和政府預算的有效執(zhí)行。事后監(jiān)督是對監(jiān)督對象過去經(jīng)濟活動的全面檢查、考核和評估，其目的是發(fā)現(xiàn)問題，堵塞漏洞，完善財政政策。國家審計的基本職能是維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。從財政職能分析，我們可以進一步認識到政府重點建設項目跟蹤審計的必要性，這一必要性也是國家審計監(jiān)督的根本目的。

二、完善和推進政府投資跟蹤審計

（一）歷史實踐經(jīng)驗

從以往實踐經(jīng)驗來看，政府投資項目都具有高投資，大規(guī)模、高工作量等特點，而我國政府審計機構(gòu)自身力量相對薄弱，即使是在跟蹤審計模式下，亦不可能全程派駐人員入場監(jiān)督審計，所以在實際工作中會根據(jù)投資項目工程的特點，如工程性質(zhì)、投資規(guī)模采取靈活“全面審計，重點突出”的跟蹤審計方式，一般有以下幾種工作方式。

1．全程派駐人員方式這種方式使用于一些投資大、工程規(guī)模大、社會公益性高，會引起社會廣泛關注政府投資項目。此類項目需要派駐一定的審計工作人員進行全面跟蹤審計，從設計、招標、施工直至竣工，對于項目的全部資料、工作制度、資金來源和使用情況及竣工結(jié)算等方面進行跟蹤審計。

2．定點進駐現(xiàn)場方式這種方式主要是針對項目過程中一些關鍵環(huán)節(jié)進行重點審計。如準備階段的各項招標，其中的施工段位招標、設備招標等都是和以后施工決算息息相關，又如一些重大的設計變更都是我們需要審計的重點。在這些重點環(huán)節(jié)，需要派人進駐現(xiàn)場。

3．送達或抽查方式對于一般的工程項目或具有比較成熟工藝的工程項目，可以采用要求項目單位定期送達相關資料到審計單位的方式。審計部門對于這些資料進行復核或者抽檢。

（二）如何完善和推廣政府投資項目的跟蹤審計

1．從審計重點和主要環(huán)節(jié)入手

根據(jù)上面幾種從實踐中總結(jié)出來的跟蹤審計方式，我們可以有重點地對于一些重要環(huán)節(jié)進行進一步完善。事前審計階段，指項目實際建設前的審計環(huán)節(jié)。此階段的審計工作的順利完成有助于項目的決算審計以及項目順利實施和提高工程的投資效益。從具體工作來看，需要抓好招投標工作以及合同制度的審計。從歷史經(jīng)驗看，很多審計風險的根源都和這些環(huán)節(jié)有關，如標底不準確、合同依據(jù)混亂等，跟蹤審計必須從源頭上處理好這些問題。事中審計階段，是投資項目實際建設開始、項目資金實際發(fā)生階段，相關工作內(nèi)容較多，同時也很重要。從具體工作來看，主要是對項目的預算情況、工程進度是否按計劃、工程成本是否準確、往來款項是否真實以及施工組織情況進行審計。對于一些重點環(huán)節(jié)比如設計變更和簽證，跟蹤審計要重點展開。因為設計變更和簽證具有較大靈活性，不需要再進行招投標，缺乏相關部門的有效監(jiān)督。從以往經(jīng)驗看，一些項目或施工單位會隨意提高投資規(guī)模、變更項目設計，所以此方面工作不能忽視。對于暫定材料價格這個審計環(huán)節(jié)，同樣也需要注意。因為政府項目開工前時間準備很短，對于材料價格的制定如有差錯，會對整個工程項目的成本產(chǎn)生較大影響，所以這一審計環(huán)節(jié)需要重視。審計人員可以對材料進行詢價，并通過詢價函的方式告知有關單位，保持審計工作的獨立性。竣工審計是全過程審計的最后一個環(huán)節(jié)。竣工審計是指項目自竣工決算編報至項目交付使用之前，審計機關對建設及設計、施工、監(jiān)理等單位與建設項目直接有關的財務收支的真實性、合法性進行的審計監(jiān)督。

2．政府投資項目中應注重績效審計

政府投資的績效審計是指對此類投資項目的資金使用的經(jīng)濟性、合理性、效果性等作出審計。具體包括：

（1）審計被審計單位管理活動的經(jīng)濟性。

（2）審計被審計單位的人力、財務及其他資源的利用效率。

（3）審計被審計單位的業(yè)績效益，并根據(jù)預期影響，審計其活動的真實影響。

政府投資項目具有投資大、影響大、關注度廣等特點，對拉動當?shù)亟?jīng)濟增長、改善當?shù)孛裆哂泻艽蟮姆e極作用。但是從我們以往經(jīng)驗看，這些工程若存在著投資決策失誤、資金使用不合理、鋪張浪費、重復建設等問題，就不僅違背了政府的初衷，還會帶來一些消極作用。所以對于此類項目不光要對其資金使用的真實性、合理性進行審計，還要關注其建成以后的社會效益和經(jīng)濟效益。因此，在政府投資項目的跟蹤審計過程中，應更加注重績效審計。然而人們通過一段時間的考察研究發(fā)現(xiàn)，在政府投資跟蹤審計中全面展開績效審計還存在一定困難，因為這種審計近幾年才開始興起，且相對獨立，以及沒有形成完善的社會規(guī)模效應。具體分析主要受以下幾個方面的影響。

首先，績效審計人才缺乏。現(xiàn)階段審計人員對于績效審計認識不足，沒有與時俱進，還把審計的重點放在財務活動及相關法規(guī)審計上，而對在政府投資項目績效審計中怎樣去保證社會效益、經(jīng)濟效益缺乏認識。績效審計工作要求較高、較復雜，要求審計人員有廣泛的知識面，不光要懂財會、財經(jīng)法規(guī)，還要了解社會學、經(jīng)濟學以及一些工程科學等方面的常識。從目前來看，相關審計人員素質(zhì)還有待提高。

其次，缺少統(tǒng)一的審計方法和審計技術，相關準則、法律法規(guī)不健全。由于政府投資項目千差萬別，很難采取統(tǒng)一審計方法和技術，而且這些項目往往涉及基礎設施、教育、醫(yī)療、社會保障等公共事業(yè)，由于缺乏成熟的審計方法和技術，審計人員較難去評價其社會效益及經(jīng)濟效益。

最后，缺乏政府投資項目的績效評價指標。對于政府投資項目的績效審計，審計人員需要去衡量它的經(jīng)濟性、效率性、效果性。由于審計對象不同，衡量標準也不同。所以，從目前來看，針對不同類型審計對象的全面、完善的效益指標體系及審計評價標準是迫切需要的。

對于以上這些局限，可以通過下面一些方法去完善。

（1）提高績效審計人員素質(zhì)績效審計和跟蹤審計對審計隊伍的素質(zhì)要求很高，相關部門要及時開展一些有針對性的培訓去加強審計人員專業(yè)技能。審計人員也需要及時更新知識體系，跨專業(yè)涉獵知識，比如社會學、經(jīng)濟學、工程技術、公共事業(yè)等知識。擁有一套綜合性，多元化的知識體系，在績效審計和跟蹤審計環(huán)境中是必不可少的。

（2）完善績效審計相關法規(guī)法則績效審計的法律環(huán)境只有《審計法》是不完善的，且其不具有操作指南的屬性。對于一些審計方法和審計技術是否得當也沒有相關準則去判斷，應盡快完成績效審計條例、審計標準和操作指南的制定。這些法規(guī)的制定會給績效審計工作帶來更高的可靠性。

（3）完善績效審計評價體系一套完善的政府投資項目績效審計評價指標體系應該包括財務效益評價指標、國民經(jīng)濟效益評價指標、建設項目風險評價指標、社會效益評價指標、生態(tài)效益評價指標和建設項目的建成速度、質(zhì)量、工期等技術經(jīng)濟指標等。只有完善這一整套衡量經(jīng)濟效益的指標體系及審計評價標準，才能推進政府投資項目績效審計的大范圍推廣。

3．政府投資項目跟蹤審計應結(jié)合風險導向

審計風險導向?qū)徲嬜鳛楝F(xiàn)代風險防范模式，處于審計領域發(fā)展前端，具有科學性、先進性特點。它是指以風險理論為基礎，在審計過程中利用審計模型，去分析審計各個階段潛在的風險并加以控制，并且以此為基礎在實際工作用來計劃指導審計工作。國內(nèi)外以往經(jīng)驗證明，采用這種模式可以有效降低審計風險，提高審計效率，從而達到審計目標。

在政府投資項目的跟蹤審計中，隨著工作進一步展開，審計人員將面對越來越多的問題，如不按計劃建設、資金分配混亂且缺乏管理、工程內(nèi)部控制失效、投資效益達不到標準等。同時，政府投資由于其投資大，資金投放多，建設工期的自身特點也會滋生一些重大舞弊和管理欺詐等風險。為有效合理分配審計資源，需要一個切實可行、科學而高效的審計方法。因此在政府投資跟蹤審計過程中，采用風險導向?qū)徲嫞匀嬖u估投資項目風險為基礎，重點監(jiān)控高風險環(huán)節(jié)，控制薄弱環(huán)節(jié)，合理分配審計資源，對關鍵點加大審計力度，既能提高的審計效率也降低了審計風險。

作者：趙素琴單位：新鄉(xiāng)學院