稅務戶籍調研報告

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新一輪稅收征管改革建立的“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的新征管模式，在提高稅務機關工作效率、強化稅務機關內部制約、促進計算機在稅務管理各項工作中的應用方面，發揮了積極的作用。但是我們也應該看到，實際操作過程中，由于受到傳統稅收征管模式的影響、基層稅務管理人員在思想認識上存在局限性、計算機技術手段的依托作用尚未全部發揮等諸多因素的制約，使得稅源監控在新征管模式下還存在許多亟需改進和完善的問題，本文對稅源監控中稅務登記戶籍管理方面的現狀、問題及稅務機關的對策談一些膚淺的看法：

一、當前稅務登記戶籍管理的現狀

1、稅務登記戶數與工商登記戶數差距懸殊，漏征漏管現象普遍存在。由于目前海門市工商與稅務部門缺乏信息正常交換機制，加上管理模式差別很大，因此，工商與稅務登記戶數的差距有不斷增大的趨勢。據有關資料顯示，2001年我市工商登記戶數為25834戶，而同期稅務登記戶數僅18531戶，為工商登記戶的71.7%；從2002年8月份統計數據看，工商與國稅企業戶數相差136戶，私營經濟戶數相差156戶，個體經濟戶數7111戶，共計相差7303戶。從2002年1月以來的稅收檢查看，共清理漏征漏管戶達1080戶，查補增值稅526萬元。大量漏征漏管戶的存在，造成了納稅人間的不公平競爭，在不少稅務登記戶中產生了抵觸情緒，給稅收日常征管帶來不少弊端和矛盾。

2、納稅主體多元化、經營方式多樣化，對戶籍管理工作提出了新挑戰。在我國經濟處于新舊體制交替的特殊時期，隨著國有企業的改組改制、民營個體經濟的大力發展，新的經濟形式、經營方式、生產模式如雨后春筍般涌現，形成了多元化的經濟格局：如分支機構、辦事處經銷點、承租承包企業等，這些企業存在著生產不規范、經營不正常、內部管理不科學等問題，為基層稅務部門準確把握征稅對象帶來了較大的難度。主要體現在：

一是非正常納稅戶(失蹤戶)不斷增加。目前，就有失蹤戶986戶，占納稅戶數的6.6%，這些失蹤戶除了部分尚未清繳的稅款外，其流失在外的未繳銷發票，隨時都可能使國家稅收蒙受損失。由于對失蹤戶缺乏必要的監控，一些蓄意偷稅的納稅戶將失蹤作為偷逃稅款的一條捷徑，只要換個經營場所，變個企業名稱，就可到新的征收機關登記注冊新辦企業，由于部門之間缺乏征管信息的相互傳遞溝通，盡管原轄管機關電腦上存儲著該企業情況，但企業已不存在，對其欠稅只能掛帳，久而久之，劃入陳欠或死欠，而該納稅人在新的征收機關又可故技重演，一再得逞。

二是非獨立核算分支機構急劇膨脹。最近，我們對非獨立核算分支機構進行抽樣調查，調查結果顯示：286戶總機構下屬的717戶非獨立核算分支機構中，有33戶既未在總機構繳稅，又未由分支機構繳稅，只報開票部分收入，隱瞞現金收入現象較為普遍，滿足總分支機構條件的分支機構僅占12.5%，多數非獨立核算分支機構名不符實，濫竽充數。街道下屬單位的分支機構名不符實現象更為嚴重。同時分支機構擴張趨勢日趨明顯。從調查的市屬商業系統下屬單位的分支機構情況看，16戶總機構下屬分支機構達79戶。

三是對納稅人變更注銷管理脫節。隨著經濟體制改革的進一步深化，經濟格局復雜多變，一方面大量的轉制改制企業的兼并、聯合、分裂、資產重組、企業的破產等情況出現，稅務機關獲取上述信息的渠道并不暢通，稅收管理往往滯后于企業經營活動的變化，企業注銷、變更登記在管理上脫節，另一方面，就稅務機關內部的征管體制而言，同一征管部門中存著收入隸屬、收入級次的不同，存在著屬地管理與垂直管理的交叉重疊，存在著單管戶與共管戶的區別，使征管分局之間出現較多結合部、交叉部，造成了對部分納稅人稅收管理失控的局面。

二、稅務登記戶籍管理工作中存在的問題

新的征管模式包含著與傳統征管模式截然不同的稅源管理思路，它由依靠專管員與納稅人的直接接觸獲得稅源變化信息轉變為間接地依靠納稅人自行申報和重點稽查來掌握納稅人的稅源變動信息。要求我們在正確處理深化征管改革與規范稅收征管關系的前提下，在觀念上要從講經驗轉換到講規范統一上。就戶籍管理方面而言，目前主要存在以下問題：

一是稅務機關在認識上存在誤區。“征、管、查”三分離將傳統的管戶模式全盤拋棄，從而導致新模式運行中稅源管理職能的缺位；盡管目前已認識到對傳統管理方法的吸收利用，但基層建立責任區和責任人管理模式的做法只是簡單照搬管戶制，并未真正賦予其新征管模式下新的內容和職責，從而偏離了征管改革的思路。

二是規范納稅主體的制度建設不配套。目前，在稅收征管制度體系建設中，對征稅主體——稅務機關的管理制度和規范化要求較多，而對納稅主體——納稅人的管理制度和規范化要求則較少，造成征納雙方責任和利益的不對等。強化戶籍管理成為稅務機關的重要責任，而納稅人通過逃避管理而獲利，則可以不受制度約束。

三是納稅人依法納稅觀念有待加強。現階段公民納稅意識較為淡薄，多數納稅人的意識還停留在“要我繳稅”的階段，普遍缺乏納稅遵從意識；并且不同層次的納稅主體財務核算、辦稅人員業務技能參差不齊，給稅務機關加強戶籍管理帶來了很大難度。

四是計算機應用水平亟待進一步提高。主要表現在：硬件設備的配置相對征管全過程全方位應用而言相對滯后；網絡的利用效率有待提高，計算機已設置的功能和作用遠未充分發揮；機器管事制度機制尚不夠健全，基層一線人員的計算機操作水平亟待提高，一定程度上也影響了信息化綜合效率的體現。上述種種，造成了新征管模式下稅務登記戶籍管理上的不足。

三、強化稅務登記戶籍管理和稅源監控的對策

推行征管改革，建立新征管模式的目的，在于取消缺乏制約的“一員下戶，各稅統管”的管戶制，而非削弱對納稅人的戶籍管理。筆者建議，加強戶籍管理必須注意以下幾個方面：

1、區別對待，注重戶籍管理的方式。科學的戶籍管理要綜合考慮成本和效率問題，目前稅務機關人手、精力有限，不可能進行“人海戰術”式的管理。建議對稅源大戶應加強重點稅源管理，對一般稅源企業可實行分行業管理，對個體工商戶可劃片管理，對專業市場實行駐場征管。建立納稅戶管理責任制，對轄區內的納稅戶劃片或分段實行專人負責，納入崗位責任制考核，對因管理不力造成漏征漏管戶的，要追究相關責任人的責任。

2、密切配合，加強橫向部門的協調。

一是加強與橫向部門間信息核對交流。要做到應收盡收，就必須摸清家底。為此，要主動加強與工商、地稅、技監、民政等部門的聯系，在目前尚未實行先稅務登記后工商登記的情況下，更要加強信息交流，一要盡可能多的對外部信息進行采集（如由工商通過軟盤或網絡傳遞戶源管理信息），與現有的稅務登記庫內內容進行核對，發現漏征漏管戶；二要在稅務部門內部開展日常戶籍檢查的同時，定期或不定期的與橫向部門開展聯合清查，堵漏增收。

二是由依靠“行政手段”轉變為依靠“法律手段”來解決問題。征管實踐證明：在稅收執法過程中，離開部門間的配合，稅務執法難以到位。從戶籍管理方面看，按現有的法律、法規規定，工商、技監、民政、公檢法司等部門間沒有義務要與稅務機關溝通信息，雖然近幾年來，通過國稅機關的努力，在與工商、地稅等部門也有過若干協作規定，但也只是號召式、協商式地提出，實際效果并不理想，各部門從自身利益出發，盡可能少管閑事。因此，要從根本上解決部門之間的配合協調，就要從法律上明確各部門之間銜接傳遞戶管信息應盡的職責和義務，通過立法和制度規定來明確。

3、簡化手續，規范納稅人登記管理。

一是改革納稅人登記注冊手續。從提高效率，方便納稅人的原則出發，現有的登記管理模式存在較大的弊端，企業從注冊營業手續到正常經營手續齊備，需到工商辦理營業執照、技監局辦理企業代碼證、單獨或同時辦理國稅地稅稅務登記，特殊行業還要到公安、交通、衛生、民政等部門辦理許可證，上述做法，一方面大量耗費企業的人力物力財力，另一方面，各職能部門間由于缺乏法定的協作規定，實際工作中往往銜接不力，造成各自的管理職能無法充分發揮，出現漏管現象。建議：由政府組織各職能部門成立企業登記服務中心，聯合辦公，統一受理或個體工商戶的各項登記工作，逐步推行先辦理稅務登記，再辦理工商執照登記。

二是嚴格稅務登記類型劃分。2001年換證后，對非獨立核算分支機構（匯總繳稅）采取只登記不發證的做法，征管實踐證明，對非獨立核算分支機構難以管理，從有利于征管出發，對非獨立核算分支機構（匯總繳稅）全面辦理注冊稅務登記，并要求總機構提供責任擔保，從數量、質量上控制分支機構，有利于加強對分支機構管理。同時，在稅務登記類型的劃分上遵循“獨立繳稅的辦理稅務登記；非獨立繳稅的辦理注冊稅務登記”的原則進行，以此來規范稅務登記管理，理清征管對象，控制漏戶產生。

三是打破“條塊結合”的征管范圍劃分原則。長期以來，由于兼顧各級地方財政的利益分配，征管范圍的劃分一直采用“條塊結合”的方式，但在經濟格局復雜化、納稅主體多元化的今天，這種劃分方式已不能適應日益發展變化的經濟現狀，從加強稅收管理的大局出發，按“屬地管理”原則進行征管范圍的劃分，嚴格按地域界定各分局的征管范圍，避免征收機關間征管范圍的交叉，便于明確責任，加強管理。

四是建立登記戶巡查核實制。新的征管模式下，由辦稅服務廳統一受理納稅人各類登記，由于稅務登記的書面情況與實際情況差異較大，使數據采集的準確性較低。因此對新辦稅務登記的納稅人實行上門實地查驗，通過對其經營地址、經營規模、經營方式、人員配備等有關登記內容的核實，以保證征管基礎數據的準確可靠和對增值稅納稅人分類劃分的正確判斷。

4、改變形式，由“突擊性”工作轉變為“日常性”工作。按以往慣例，稅務登記一年一次的驗證及三年一次換證工作都是突擊性工作，由于時間緊戶數多人手少，常常是被迫流于形式，只求進度不求質量，借鑒公安部門對機動車牌照年檢及工商營業執照年檢方法，對稅務登記驗證換證時間根據稅務登記號碼尾數對應月份確定，將使驗證換證工作作為一項常年工作，條件許可的話，可與工商、地稅部門實行聯合年檢，提高驗證、換證、工作質量。無論是稅務機關還是納稅人都將受益。

5、借助科技，實現征管資料共享，發揮征管“預警”功能。要充分利用現有計算機網絡系統的優勢，將征管業務需求與計算機技術緊密結合，實現征管資料共享，同時對采集的數據進行動態分析，設定預警條件，充分發揮其管理監控作用。如對非正常戶的管理，要設置監控網絡，建立非正常戶信息庫，企業新辦、變更時，計算機將有關信息與非正常戶信息庫核對，凡核對相同的，計算機將發出預警提示，由相應的非正常戶征管分局進行追蹤檢查，該新辦變更戶征管分局則在發票供應等方面采取相應措施，以最大限度地減少失控戶。

稅務登記戶籍管理是一項基礎性工作，是日常稅收征管的首要環節，也是一項綜合性的系統工程。因此，在日常稅收征管實際中，我們要從實際出發，不斷更新觀念，在規范化管理上多下功夫，堵漏增收，加強稅源監控，為經濟的快速健康發展作出積極貢獻。