稅務(wù)戶籍調(diào)研報(bào)告

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新一輪稅收征管改革建立的“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的新征管模式，在提高稅務(wù)機(jī)關(guān)工作效率、強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部制約、促進(jìn)計(jì)算機(jī)在稅務(wù)管理各項(xiàng)工作中的應(yīng)用方面，發(fā)揮了積極的作用。但是我們也應(yīng)該看到，實(shí)際操作過程中，由于受到傳統(tǒng)稅收征管模式的影響、基層稅務(wù)管理人員在思想認(rèn)識(shí)上存在局限性、計(jì)算機(jī)技術(shù)手段的依托作用尚未全部發(fā)揮等諸多因素的制約，使得稅源監(jiān)控在新征管模式下還存在許多亟需改進(jìn)和完善的問題，本文對(duì)稅源監(jiān)控中稅務(wù)登記戶籍管理方面的現(xiàn)狀、問題及稅務(wù)機(jī)關(guān)的對(duì)策談一些膚淺的看法：

一、當(dāng)前稅務(wù)登記戶籍管理的現(xiàn)狀

1、稅務(wù)登記戶數(shù)與工商登記戶數(shù)差距懸殊，漏征漏管現(xiàn)象普遍存在。由于目前海門市工商與稅務(wù)部門缺乏信息正常交換機(jī)制，加上管理模式差別很大，因此，工商與稅務(wù)登記戶數(shù)的差距有不斷增大的趨勢。據(jù)有關(guān)資料顯示，2001年我市工商登記戶數(shù)為25834戶，而同期稅務(wù)登記戶數(shù)僅18531戶，為工商登記戶的71.7%；從2002年8月份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，工商與國稅企業(yè)戶數(shù)相差136戶，私營經(jīng)濟(jì)戶數(shù)相差156戶，個(gè)體經(jīng)濟(jì)戶數(shù)7111戶，共計(jì)相差7303戶。從2002年1月以來的稅收檢查看，共清理漏征漏管戶達(dá)1080戶，查補(bǔ)增值稅526萬元。大量漏征漏管戶的存在，造成了納稅人間的不公平競爭，在不少稅務(wù)登記戶中產(chǎn)生了抵觸情緒，給稅收日常征管帶來不少弊端和矛盾。

2、納稅主體多元化、經(jīng)營方式多樣化，對(duì)戶籍管理工作提出了新挑戰(zhàn)。在我國經(jīng)濟(jì)處于新舊體制交替的特殊時(shí)期，隨著國有企業(yè)的改組改制、民營個(gè)體經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，新的經(jīng)濟(jì)形式、經(jīng)營方式、生產(chǎn)模式如雨后春筍般涌現(xiàn)，形成了多元化的經(jīng)濟(jì)格局：如分支機(jī)構(gòu)、辦事處經(jīng)銷點(diǎn)、承租承包企業(yè)等，這些企業(yè)存在著生產(chǎn)不規(guī)范、經(jīng)營不正常、內(nèi)部管理不科學(xué)等問題，為基層稅務(wù)部門準(zhǔn)確把握征稅對(duì)象帶來了較大的難度。主要體現(xiàn)在：

一是非正常納稅戶(失蹤戶)不斷增加。目前，就有失蹤戶986戶，占納稅戶數(shù)的6.6%，這些失蹤戶除了部分尚未清繳的稅款外，其流失在外的未繳銷發(fā)票，隨時(shí)都可能使國家稅收蒙受損失。由于對(duì)失蹤戶缺乏必要的監(jiān)控，一些蓄意偷稅的納稅戶將失蹤作為偷逃稅款的一條捷徑，只要換個(gè)經(jīng)營場所，變個(gè)企業(yè)名稱，就可到新的征收機(jī)關(guān)登記注冊(cè)新辦企業(yè)，由于部門之間缺乏征管信息的相互傳遞溝通，盡管原轄管機(jī)關(guān)電腦上存儲(chǔ)著該企業(yè)情況，但企業(yè)已不存在，對(duì)其欠稅只能掛帳，久而久之，劃入陳欠或死欠，而該納稅人在新的征收機(jī)關(guān)又可故技重演，一再得逞。

二是非獨(dú)立核算分支機(jī)構(gòu)急劇膨脹。最近，我們對(duì)非獨(dú)立核算分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行抽樣調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示：286戶總機(jī)構(gòu)下屬的717戶非獨(dú)立核算分支機(jī)構(gòu)中，有33戶既未在總機(jī)構(gòu)繳稅，又未由分支機(jī)構(gòu)繳稅，只報(bào)開票部分收入，隱瞞現(xiàn)金收入現(xiàn)象較為普遍，滿足總分支機(jī)構(gòu)條件的分支機(jī)構(gòu)僅占12.5%，多數(shù)非獨(dú)立核算分支機(jī)構(gòu)名不符實(shí)，濫竽充數(shù)。街道下屬單位的分支機(jī)構(gòu)名不符實(shí)現(xiàn)象更為嚴(yán)重。同時(shí)分支機(jī)構(gòu)擴(kuò)張趨勢日趨明顯。從調(diào)查的市屬商業(yè)系統(tǒng)下屬單位的分支機(jī)構(gòu)情況看，16戶總機(jī)構(gòu)下屬分支機(jī)構(gòu)達(dá)79戶。

三是對(duì)納稅人變更注銷管理脫節(jié)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，經(jīng)濟(jì)格局復(fù)雜多變，一方面大量的轉(zhuǎn)制改制企業(yè)的兼并、聯(lián)合、分裂、資產(chǎn)重組、企業(yè)的破產(chǎn)等情況出現(xiàn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取上述信息的渠道并不暢通，稅收管理往往滯后于企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的變化，企業(yè)注銷、變更登記在管理上脫節(jié)，另一方面，就稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的征管體制而言，同一征管部門中存著收入隸屬、收入級(jí)次的不同，存在著屬地管理與垂直管理的交叉重疊，存在著單管戶與共管戶的區(qū)別，使征管分局之間出現(xiàn)較多結(jié)合部、交叉部，造成了對(duì)部分納稅人稅收管理失控的局面。

二、稅務(wù)登記戶籍管理工作中存在的問題

新的征管模式包含著與傳統(tǒng)征管模式截然不同的稅源管理思路，它由依靠專管員與納稅人的直接接觸獲得稅源變化信息轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接地依靠納稅人自行申報(bào)和重點(diǎn)稽查來掌握納稅人的稅源變動(dòng)信息。要求我們?cè)谡_處理深化征管改革與規(guī)范稅收征管關(guān)系的前提下，在觀念上要從講經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)換到講規(guī)范統(tǒng)一上。就戶籍管理方面而言，目前主要存在以下問題：

一是稅務(wù)機(jī)關(guān)在認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。“征、管、查”三分離將傳統(tǒng)的管戶模式全盤拋棄，從而導(dǎo)致新模式運(yùn)行中稅源管理職能的缺位；盡管目前已認(rèn)識(shí)到對(duì)傳統(tǒng)管理方法的吸收利用，但基層建立責(zé)任區(qū)和責(zé)任人管理模式的做法只是簡單照搬管戶制，并未真正賦予其新征管模式下新的內(nèi)容和職責(zé)，從而偏離了征管改革的思路。

二是規(guī)范納稅主體的制度建設(shè)不配套。目前，在稅收征管制度體系建設(shè)中，對(duì)征稅主體——稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理制度和規(guī)范化要求較多，而對(duì)納稅主體——納稅人的管理制度和規(guī)范化要求則較少，造成征納雙方責(zé)任和利益的不對(duì)等。強(qiáng)化戶籍管理成為稅務(wù)機(jī)關(guān)的重要責(zé)任，而納稅人通過逃避管理而獲利，則可以不受制度約束。

三是納稅人依法納稅觀念有待加強(qiáng)。現(xiàn)階段公民納稅意識(shí)較為淡薄，多數(shù)納稅人的意識(shí)還停留在“要我繳稅”的階段，普遍缺乏納稅遵從意識(shí)；并且不同層次的納稅主體財(cái)務(wù)核算、辦稅人員業(yè)務(wù)技能參差不齊，給稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)戶籍管理帶來了很大難度。

四是計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平亟待進(jìn)一步提高。主要表現(xiàn)在：硬件設(shè)備的配置相對(duì)征管全過程全方位應(yīng)用而言相對(duì)滯后；網(wǎng)絡(luò)的利用效率有待提高，計(jì)算機(jī)已設(shè)置的功能和作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮；機(jī)器管事制度機(jī)制尚不夠健全，基層一線人員的計(jì)算機(jī)操作水平亟待提高，一定程度上也影響了信息化綜合效率的體現(xiàn)。上述種種，造成了新征管模式下稅務(wù)登記戶籍管理上的不足。

三、強(qiáng)化稅務(wù)登記戶籍管理和稅源監(jiān)控的對(duì)策

推行征管改革，建立新征管模式的目的，在于取消缺乏制約的“一員下戶，各稅統(tǒng)管”的管戶制，而非削弱對(duì)納稅人的戶籍管理。筆者建議，加強(qiáng)戶籍管理必須注意以下幾個(gè)方面：

1、區(qū)別對(duì)待，注重戶籍管理的方式。科學(xué)的戶籍管理要綜合考慮成本和效率問題，目前稅務(wù)機(jī)關(guān)人手、精力有限，不可能進(jìn)行“人海戰(zhàn)術(shù)”式的管理。建議對(duì)稅源大戶應(yīng)加強(qiáng)重點(diǎn)稅源管理，對(duì)一般稅源企業(yè)可實(shí)行分行業(yè)管理，對(duì)個(gè)體工商戶可劃片管理，對(duì)專業(yè)市場實(shí)行駐場征管。建立納稅戶管理責(zé)任制，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的納稅戶劃片或分段實(shí)行專人負(fù)責(zé)，納入崗位責(zé)任制考核，對(duì)因管理不力造成漏征漏管戶的，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

2、密切配合，加強(qiáng)橫向部門的協(xié)調(diào)。

一是加強(qiáng)與橫向部門間信息核對(duì)交流。要做到應(yīng)收盡收，就必須摸清家底。為此，要主動(dòng)加強(qiáng)與工商、地稅、技監(jiān)、民政等部門的聯(lián)系，在目前尚未實(shí)行先稅務(wù)登記后工商登記的情況下，更要加強(qiáng)信息交流，一要盡可能多的對(duì)外部信息進(jìn)行采集（如由工商通過軟盤或網(wǎng)絡(luò)傳遞戶源管理信息），與現(xiàn)有的稅務(wù)登記庫內(nèi)內(nèi)容進(jìn)行核對(duì)，發(fā)現(xiàn)漏征漏管戶；二要在稅務(wù)部門內(nèi)部開展日常戶籍檢查的同時(shí)，定期或不定期的與橫向部門開展聯(lián)合清查，堵漏增收。

二是由依靠“行政手段”轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽俊胺墒侄巍眮斫鉀Q問題。征管實(shí)踐證明：在稅收?qǐng)?zhí)法過程中，離開部門間的配合，稅務(wù)執(zhí)法難以到位。從戶籍管理方面看，按現(xiàn)有的法律、法規(guī)規(guī)定，工商、技監(jiān)、民政、公檢法司等部門間沒有義務(wù)要與稅務(wù)機(jī)關(guān)溝通信息，雖然近幾年來，通過國稅機(jī)關(guān)的努力，在與工商、地稅等部門也有過若干協(xié)作規(guī)定，但也只是號(hào)召式、協(xié)商式地提出，實(shí)際效果并不理想，各部門從自身利益出發(fā)，盡可能少管閑事。因此，要從根本上解決部門之間的配合協(xié)調(diào)，就要從法律上明確各部門之間銜接傳遞戶管信息應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)，通過立法和制度規(guī)定來明確。

3、簡化手續(xù)，規(guī)范納稅人登記管理。

一是改革納稅人登記注冊(cè)手續(xù)。從提高效率，方便納稅人的原則出發(fā)，現(xiàn)有的登記管理模式存在較大的弊端，企業(yè)從注冊(cè)營業(yè)手續(xù)到正常經(jīng)營手續(xù)齊備，需到工商辦理營業(yè)執(zhí)照、技監(jiān)局辦理企業(yè)代碼證、單獨(dú)或同時(shí)辦理國稅地稅稅務(wù)登記，特殊行業(yè)還要到公安、交通、衛(wèi)生、民政等部門辦理許可證，上述做法，一方面大量耗費(fèi)企業(yè)的人力物力財(cái)力，另一方面，各職能部門間由于缺乏法定的協(xié)作規(guī)定，實(shí)際工作中往往銜接不力，造成各自的管理職能無法充分發(fā)揮，出現(xiàn)漏管現(xiàn)象。建議：由政府組織各職能部門成立企業(yè)登記服務(wù)中心，聯(lián)合辦公，統(tǒng)一受理或個(gè)體工商戶的各項(xiàng)登記工作，逐步推行先辦理稅務(wù)登記，再辦理工商執(zhí)照登記。

二是嚴(yán)格稅務(wù)登記類型劃分。2001年換證后，對(duì)非獨(dú)立核算分支機(jī)構(gòu)（匯總繳稅）采取只登記不發(fā)證的做法，征管實(shí)踐證明，對(duì)非獨(dú)立核算分支機(jī)構(gòu)難以管理，從有利于征管出發(fā)，對(duì)非獨(dú)立核算分支機(jī)構(gòu)（匯總繳稅）全面辦理注冊(cè)稅務(wù)登記，并要求總機(jī)構(gòu)提供責(zé)任擔(dān)保，從數(shù)量、質(zhì)量上控制分支機(jī)構(gòu)，有利于加強(qiáng)對(duì)分支機(jī)構(gòu)管理。同時(shí)，在稅務(wù)登記類型的劃分上遵循“獨(dú)立繳稅的辦理稅務(wù)登記；非獨(dú)立繳稅的辦理注冊(cè)稅務(wù)登記”的原則進(jìn)行，以此來規(guī)范稅務(wù)登記管理，理清征管對(duì)象，控制漏戶產(chǎn)生。

三是打破“條塊結(jié)合”的征管范圍劃分原則。長期以來，由于兼顧各級(jí)地方財(cái)政的利益分配，征管范圍的劃分一直采用“條塊結(jié)合”的方式，但在經(jīng)濟(jì)格局復(fù)雜化、納稅主體多元化的今天，這種劃分方式已不能適應(yīng)日益發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，從加強(qiáng)稅收管理的大局出發(fā)，按“屬地管理”原則進(jìn)行征管范圍的劃分，嚴(yán)格按地域界定各分局的征管范圍，避免征收機(jī)關(guān)間征管范圍的交叉，便于明確責(zé)任，加強(qiáng)管理。

四是建立登記戶巡查核實(shí)制。新的征管模式下，由辦稅服務(wù)廳統(tǒng)一受理納稅人各類登記，由于稅務(wù)登記的書面情況與實(shí)際情況差異較大，使數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性較低。因此對(duì)新辦稅務(wù)登記的納稅人實(shí)行上門實(shí)地查驗(yàn)，通過對(duì)其經(jīng)營地址、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營方式、人員配備等有關(guān)登記內(nèi)容的核實(shí)，以保證征管基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確可靠和對(duì)增值稅納稅人分類劃分的正確判斷。

4、改變形式，由“突擊性”工作轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭粘Ｐ浴惫ぷ鳌０匆酝鶓T例，稅務(wù)登記一年一次的驗(yàn)證及三年一次換證工作都是突擊性工作，由于時(shí)間緊戶數(shù)多人手少，常常是被迫流于形式，只求進(jìn)度不求質(zhì)量，借鑒公安部門對(duì)機(jī)動(dòng)車牌照年檢及工商營業(yè)執(zhí)照年檢方法，對(duì)稅務(wù)登記驗(yàn)證換證時(shí)間根據(jù)稅務(wù)登記號(hào)碼尾數(shù)對(duì)應(yīng)月份確定，將使驗(yàn)證換證工作作為一項(xiàng)常年工作，條件許可的話，可與工商、地稅部門實(shí)行聯(lián)合年檢，提高驗(yàn)證、換證、工作質(zhì)量。無論是稅務(wù)機(jī)關(guān)還是納稅人都將受益。

5、借助科技，實(shí)現(xiàn)征管資料共享，發(fā)揮征管“預(yù)警”功能。要充分利用現(xiàn)有計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的優(yōu)勢，將征管業(yè)務(wù)需求與計(jì)算機(jī)技術(shù)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)征管資料共享，同時(shí)對(duì)采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，設(shè)定預(yù)警條件，充分發(fā)揮其管理監(jiān)控作用。如對(duì)非正常戶的管理，要設(shè)置監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，建立非正常戶信息庫，企業(yè)新辦、變更時(shí)，計(jì)算機(jī)將有關(guān)信息與非正常戶信息庫核對(duì)，凡核對(duì)相同的，計(jì)算機(jī)將發(fā)出預(yù)警提示，由相應(yīng)的非正常戶征管分局進(jìn)行追蹤檢查，該新辦變更戶征管分局則在發(fā)票供應(yīng)等方面采取相應(yīng)措施，以最大限度地減少失控戶。

稅務(wù)登記戶籍管理是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是日常稅收征管的首要環(huán)節(jié)，也是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程。因此，在日常稅收征管實(shí)際中，我們要從實(shí)際出發(fā)，不斷更新觀念，在規(guī)范化管理上多下功夫，堵漏增收，加強(qiáng)稅源監(jiān)控，為經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。