政治發展視角下的地區差距分析論文

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內容簡介：地區差距是指由于歷史——社會——文化等原因所造成的地區與地區之間的非均衡發展。通常我們都是從經濟學的視角去審視地區差距的，而對政治發展視角中的地區差距研究較為薄弱。本文主要從政治學角度出發透視地區差距產生的政治原因，地區差距的過度發展給政治發展帶來的不利影響，在此基礎上探討中央政府在地區差距中的戰略選擇。

關鍵詞：政治發展地區差距

一現代化是建立在效率的基礎之上的，現代性才孕育著公平。歷史發展雄辯地證明，任何一個國家在其現代化的過程中都不可能走公平優先的發展道路，地區間的非均衡發展是現代化的必然選擇。我國現代化歷史正反兩面表明，改革前的公平優先雖然取得了一定的成就，但也為現代化的進一步發展付出了巨大的代價，特別是在后期的“”期間。改革后的歷史證明，地區差距對于提高效率加速現代化的進程起到了有力的促進作用。“一部分地區有條件先發展起來，一部分地區發展慢點，先發展起來的地區帶動后發展的地區，最終達到共同富裕。”這不僅是中國在走向現代化過程中社會經濟發展的折射，同時也作為一項基本的政治環境而納入各種政治決策分析之中。我國歷史發展表明，合理的地區差距對于促進我國的政治發展起到了有力的促進作用，也是現代政治發展的必然產物。

（一）發展現代政治民主民主不是空洞的抽象物，而是有著豐富的內容；不是虛無的空穴來風，而是奠基于堅實的基礎。早在一百五十多年以前，托克維爾就把現代型民主的精義精采地概括為兩個內核（個人獨立和地方自由）與一點保障（中央集權化）。這意味著現代政治民主的發展不再是一小部分統治者的專利，而是全體公民所應有的權利。但是由于歷史發展的定向思維形成了民主發展的悖論：或者采取小國寡民而實行人民民主權利，或者是建立帝國而忽略人民民主權利。對于該問題的解決，西方的學者提出了代議民主制（JohnMill）；除此之外，合理的地區差距也可以成為其主要的解決方式。

其一，個人獨立與地區差距的互動。大一統是對于個人獨立發展最大的障礙，歷史證明在社會循環的發展中，“亂”才是個人獨立發展的充分條件。在現代社會背景下，合理的地區差距取代了歷史上的“亂”而成為個人獨立發展的動力保障；合理的地區差距才有利于形成相互競爭的壓力，從而推動個人主動性的發揮。其二，地方自由與地區差距的互動。任何地區都有自身歷史、自然、社會和文化特色，保持合理的地區差距是維護地方特色的條件，也是地方自由的本質內容；地方自由的充分發展也會導致一定的地區差距。個人獨立形成了現代政治民主發展所必需的參與主體——政治人，地方自由塑造了現代政治民主發展所必需的參與環境——政治文化，兩者一起推動了現代政治民主的發展。

（二）推動有機型政治整合依據吉登斯（Giddens）的界說，國家與社會關系的一般歷程是從國家與社會的分離格局經歷重大歷史變動轉變為國家——社會糅合的民族——國家格局，這一歷程表現為社區和個人的逐步“國家化”。事實上，這種國家與社會的“糅合”即表現為現代國家對社會的有機性整合上，其基本條件是合理的地區差距；或者說合理的地區差距是現代社會進行有機性政治整合的基礎。“在中國的政治整合過程中，用一個合理的和統一的結構來代替參差不齊的傳統結構，看起來比較理想。但應當考慮到，這種替代是否必需，以及花多大的代價去實施它。”因此，現代化進程中的政治整合只能是有機性政治整合。

在傳統的國家中，政府對社會的控制僅僅被限制在有限的城市范圍內，而在廣大的鄉村地區就會變得無能為力。韋伯在論述傳統的中華帝國權力時所指出：“正式的皇家行政，事實上只限于市區和市轄區的行政。……一出城墻，皇家行政的威力就一落千丈而無所作為了。”韋伯的論點不免夸張了點。但不容否認的是，以傳統的國家行政為代表的公共權威從來沒有對整個社會進行過有機的政治糅合；在行政權之外，存在廣泛的非公共權力。隨著現代國家的形成，國家對人身監視力不斷加強，傳統國家狀態下的相對抽離的地方主義開始逐漸得到整合。其原因不僅在于吉登斯所闡述的以信息儲存和行政網絡為手段的人身監視力、國家化的軍事暴力手段以及人類行為的工業主義化，還應該在于其合理的地區差距。首先，我國的現代化是在西方列強的入侵下肇始的，為各地區間的有機聯合增添了共同對外的目標，這在一定程度上彌補了近代中國政治整合主體——中央政府——的弱化；其次，我國各地區由于歷史——社會——文化的原因，發展參差不齊，從而為有機的政治整合提供了互補互學的基礎，這在一定程度上彌補了政治整合手段——信息、行政、國家性暴力——的弱化；再次，合理的地區差距有利于形成相互競爭的壓力，從而彌補了在工業主義發展相對不足的前提下進行政治整合的動力；更為重要的是，地區相對自立在中央和人民群眾之間建立了一條緩沖帶，保證了政治主體——政治人——的獨立，進而保障政治整合的持續進行。

（三）培育法理型政治權威韋伯把權威分為傳統型權威、克里斯瑪型權威和法理型權威，他還指出在從傳統社會向現代社會變遷的過程中，政治權威也逐漸向法理型權威轉變。事實上，上述三種權威很難劃分清楚，即使在現代社會中也存在廣泛的傳統型權威。但是毋庸置疑的是，在現代社會中起主導作用或者說占據官方主流意識形態的還應該是法理型政治權威。

法理型政治權威來自于人民群眾的認可；《獨立宣言》宣稱，“政府的正當權力來自于被統治者的同意”，這是現代政治合法性的理論基礎。被統治者的同意意味著人民群眾對本地區的重大事情有參與決策權、民主監督權，而此正是法理型政治權威產生的基礎，同時也要求各地區之間存在合理的地區差距。第一，地區范圍的有限性有利于人民群眾利用民主權力建立起法理型政治權威，采用化整為零的策略實現了盧梭所無法實現的人民主權；第二，地區范圍的有限性有利于政府培育人民群眾的現代法理意識，進而與法理型政治權威的培育形成良性的互動；第三，合理地區差距帶來政治統治的差異性有利于國家的制度創新，進而為政治權威的再造打下基礎。

（四）塑造競爭型政治文化競爭型政治文化是人類行為的工業主義化在政治文化中的反映，它充分反映了現代政治發展的本質特征。然而以柔為美的中國古代文化缺乏現代政治發展所必備的競爭力，因此如何塑造競爭性政治文化是中國能否從傳統社會向現代社會徹底轉變的關鍵。

塑造競爭性政治文化“不止是擁抱西方啟蒙的價值，也應該是對它的批判，另一方面，應該不止是中國舊的傳統文明秩序的解構，也應該是它的重構。中國的新文明是‘現代的’，也是‘中國的’”。在這一點上，合理的地區差距對于塑造我國的競爭性政治文化是非常有利的條件。因為不同的地區由于不同的歷史形成了各據特色的地區政治文化，特別是在近代西方列強的入侵下，部分地區政治文化從形成時就帶上了競爭型政治文化的色彩（如上海）。這樣不僅有利于從外部為競爭型政治文化的形成增添由于相互的壓力帶來的動力，而且從我國近代政治文化的自身觀之，其與生俱來便具有西方文化入侵客觀上帶來的競爭性因子，從而彌補了中國古代以柔為美而缺乏競爭氣質的政治文化。二地區差距是政府為了實現現代化而以效率優先所進行的一項戰略選擇，是引導社會進行的規范性變遷；合理的地區差距既是現代政治發展的結果，反過來也促進了現代政治的發展。但是我們也應當看到地區差距是一把雙刃劍，它的過度發展也會成為現代政治發展的巨大障礙。早在90年代初，我國先富地區與落后地區的差距已極為顯著：1992年廣東珠海市人均GDP為28400元，而貴州晴隆縣人均GDP為331元，前者是后者的13.6倍！從國際可比較范圍看，中國屬于世界上地區差距最顯著的國家之一，按省級比較的地區差距已接近解體前的南斯拉夫的情況。地區差距的逐漸擴大已經成為我國政治發展的嚴重障礙。

（一）威脅政治穩定在后發超大型中國進行社會主義政治民主建設，政治穩定是基本的保證。然而逐漸擴大的地區差距成為影響政治穩定的主導性因素。其一，嚴重的地區差距導致落后地區不穩定。我國廣大西部地區，政治穩定受到的挑戰尤為顯著。這不僅表現在非正式權威超越了正式權威的影響力上，而且表現為權威之間關系的不穩定性，“三宗”權力的日益興起及其運轉的非規范化為政治穩定蒙上了陰影。其二，嚴重的地區差距導致地區間不穩定。地區間的非均衡發展可以成為地區發展的動力。但當落后地區對天塹般的地區差距而感到無能為力時，發展動力就會異化為對發達地區的嫉恨，從而引發了日益加劇的地區保護，造成地區間的不穩定。其三，嚴重的地區差距導致中央政策效能的弱化。由地區差距導致的地區保護使得地方在執行中央的政策是采取有選擇的執行態度，規避了對本地發展不益的政策，這樣經過過濾的中央政策便難以反映甚至違背中央的本來意圖，弱化了中央的政策效能。

中國作為一個后發超大型國家已經成為世界上地區差距最為顯著的國家之一，是潛在的政治不穩定之源。嚴重的地區差距遲滯了民主建設的進行，在民主發展和政治穩定之間形成了二難困境：發展民主會導致政治的不穩定，維持政治穩定又會影響民主的發展。因此，正確認識和處理發達地區與欠發達地區關系，解決和控制地區差距問題，已經成為中央政府促進經濟發展、保持政治穩定和維護國家統一的重大任務。

（二）影響政治一體化無論在傳統國家還是在現代國家，以中央權威為主導的正式權威是維護政治一體化的前提，是進行政治整合的保證，只不過現代國家的政治一體化的手段與傳統國家發生了較大的轉變。前者的政治整合難以徹底進行，所借助的手段源于暴力；后者的政治整合較為徹底，且其借助的手段加上了信息化和行政網絡等。由于地區差距的逐漸擴大，政治一體化的基本保障——中央政府的權威弱化直接影響了政治一體化的進行。

首先，在我國目前進行的現代化建設中，現代化初期的抵御外侵的目標已經不再成為新時期政治整合的目標，嚴重的差距使得地區各自為政甚至相互為敵，由共同所產生的動力轉化為政治整合的阻力，干擾了政治一體化的進行；其次，由于嚴重的地區差距存在，我國地區的自然、社會性差距從彌補行政、信息化不足轉變為愈演愈烈的“諸侯割據”局面成為政治一體化的阻力；再次，我國是多民族國家，政治一體化問題實質是個民族政治均衡的發展問題。由于地區差距的不斷擴大，少數民族地區發展嚴重滯后，成為引起民族矛盾的主要根源，處理不好甚至可以導致國家的分裂。蘇東驟變可以說是其國內各民族政治發展不均衡的結果。目前，鑒于地區之間差距的不斷擴大，形成了相當嚴重的地區格局局面：中央政府占整個國家財政比例越來越小，中央財政汲取能力的下降直接導致了中央宏觀調控能力的弱化；中央宏觀調控能力的弱化，導致中央政策效能的地下。地方政府或者對中央政策有選擇的實行，或者干脆進行政策規避；而且其選擇標準源于地方經濟的發展。這樣，地區差距不僅不利于國家的政治一體化，而且也不利于地方的政治發展。

（三）削弱政治合法性國家合法性危機的出現，通常在于下述五個方面的原因：其一是現代化拓寬了人們的視野，提高了人們政治選擇的感悟能力；其二是權威的基礎發生沖突或變得不合時宜；其三是過度但又缺乏制度化制約的政治競爭；其四是權威理由的解釋不被社會接受，與此相關的是過分刺激的社會的期望；其五是政治社會化與現存權威合法性的不一致。地區差距雖然不能直接削弱政治合法性，但卻是導致政治合法性流失的根源性因素。

首先，政治權威的存在是現代化建設的前提，缺乏有效的、權威的、合法的政府是導致現代化進程中政府合法性危機的主要因素。“人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。必需先存在權威，然后才談得上限制權威。”而合法性的政治權威依賴于合理性的地區差距；一旦地區差距發展過大，其政治合法性也隨之發生動搖。其次，發達地區的政治發展為落后地區提供了參考；當國家企圖以統一標準規劃政治結構或者是落后地區不顧本身的客觀現實而將自己的政治選擇建立在“理想國”上時，落后地區就會對現行政治體系進行挑戰，從而導致政治合法性的流失。再次，過度的地區差距導致過度但又缺乏制度化的競爭。地區差距的過分發展導致地方經濟格局的“諸侯化”，反映到政治上來即是基于經濟力的不平等而導致政治權力分配的不平等。政治權力的過度而又非規范化的競爭不僅弱化了中央政府的權威，而且會將現代化過程中的經濟主導異化歸源為傳統國家的政治主導，進而導致政府合法性的流失。

（四）擾亂政治社會化政治社會化是政府引導社會在文化領域內的規范性變遷，它的核心內容是政治教育，即將占統治地位的思想觀念，通過教育和傳媒，分配給社會的每一成員，從而使他們成為“合格的”社會公民。顯然，政治社會化是在一定的政府主導下為了一定的政治目的而將“先進的”文化普及化的過程。政治社會化不是對舊有文化的割裂，而是有“長期延續下來的各種因素、新增成分和各種創新構成”，是在舊的政治文化基礎之上孕育新的政治文化。

政治社會化過程奠基于合理的地區差距基礎之上；一旦地區差距發展過大，它即會擾亂政治社會化的過程。第一，過度的地區差距為政治社會化設置了時空難度。政治社會化必須以一定的理論作為先導，它是對特定的客觀現實的概括而又稍高于客觀事實。過度的地區差距阻礙了具有相對統一標準的理論的形成；即使強加以理論指導，也會由于地區差距的過大而造成地方實施標準的異化。第二，過度的地區差距為政治社會化設置了情感難度。由于發展程度的差別，先進地區帶上了優越感心態；落后地區卻可能導致極端的消極低沉。當落后被歸因于不平等時，政府就會失去落后地區的信任。“貧困是不平等造成的一種精神痛苦，明顯的不平等甚至使人感到比貧困本身更令人難以接受。”顯然，在如此抗拒性情感的主導下，政治社會化便會難以進行。第三，為制度創新設置了難度。制度創新的一個主要的前提是制度必須具備廣泛的適應性。從政治利益觀之，它不僅要符合政治既得利益者的要求，也要符合新生政治利益集團的需要。因此，新生制度要能夠生存下來，政治利益集團之間的鴻溝不能過大，否則難以彌補。由于過度的地區差距而導致地區與地區之間、政治集團與政治集團之間的相互適應性越來越小，新生制度變難以適合如此之“地情”，使得新生制度無以帶上整體性特征而被加以推廣。

三改革開放以來，我國地區差距在逐步擴大，它不僅給我國經濟發展造成了巨大的影響，而且為政治發展帶來了許多的不利。因此，尋求地區之間的平衡發展，實行適度的公平政策已經提到了我國的議事日程，并且成為中央政府的主要任務。

（一）提高中央政策效能中國的現代化要以政治發展來推動經濟發展，就必須提高政策效能，特別是中央的政策效能。著名的發展經濟學家M.托達羅行政管理視為發展中國家最為稀缺的資源，他認為發展中國家政府注定要為國家的繁榮和幸福承擔更多的責任。

提高中央政策效能必須做到：第一，增加中央政府的財政收入。從現代化較成功的各個國家觀之，增加中央政府的財政收入雖然不是提高政策效能的唯一因素，但卻是非常的主要因素之一。西方國家中央政府占整個財政收入的比例都經過了從小到大的過程。這樣，中央政府就可以通過中央的財政補貼等形式而加強了對整個國家的政治整合。第二，強化中央政策的執行力度。中央政策是以整個國家的姿態出現的，并且以國家的強制力作后盾而具有很強的權威性。由于強地方勢力的出現，導致中央政策執行不力；以此為參照，形成了對中央政策執行弱化的“多米諾骨”效應。為此，必須強化政策執行力度，從行政過程提高中央政府的政策效能。第三，重塑中央政府的政策權威。政策權威的建立不是一勞永逸的，它經歷了一個產生——發展——弱化——重塑的循環過程。革命后的中央政府借助革命的余威能形成高度集中、高度效能的中央政策。然而，這種權威、高效的中央政策經過改革開放過程中過度地區差距的洗禮，越來越受到削弱。

（二）實行有限政治平衡中國目前還處于社會主義初級階段；但是由于歷史——社會——文化等原因又形成了巨大的地區差距。因此，中國既不能象當今西方國家那樣實行發展后的公平型戰略，也不能象現代化進程中的國家那樣實行效率型戰略，而是要實行有限政治平衡戰略，即堅持效率優先、兼顧公平。堅持效率優先意味著盡最大限度地調動地方的積極性，不因為公平戰略而犧牲了地方的發展，畢竟中國還是一個發展中國家；兼顧公平意味著盡可能地實現地方的均衡發展，不因為效率戰略而進一步擴大地區差距從而影響政治平衡。

實行有限政治平衡，中央政府應該做到兩點：一、實現地區經濟有限平衡。經濟發展是政治發展的基礎，過度的地區經濟差距是政治發展不平衡的主要原因。從目前我國狀況觀之，實現地區經濟有限平衡最重要的是改變過去地區傾斜型發展戰略，政策優惠向落后地區轉移；先富地區的再發展不能再僅僅依靠政策優惠，而要靠已經發展起來的經濟實力、經驗、技術等。二、引導基層政治發展。由于現代化進程中地方政府的主體目標是發展經濟，政治發展相對滯后。但是整個國家的政治發展狀況如何，最終取決于基層政治發展。托克維爾早就警告人們：“上層為共和制的而其余部分為極端君主制的政體是個短命的怪物。”解決這個問題的關鍵在于發展基層政治。

（三）規范中央地方關系中央政府對公民的控制形式前后經歷了三個發展階段，即中央政府？非政府組織？公民、中央政府？地方政府？公民、中央政府？公民，三個階段的歷史變化意味著中央政府權威的不斷加強。“要想建立一個完整的國家組織體系，政府就必須以一種前所未有的方式滲入社會的各個角落。”然而中央政府權威的不斷加強，并不意味著非政府組織和地方政府完成了歷史使命而被存放到“博物館”中去；相反，它們發揮著越來越重要的作用。在中央、地方政府職能都不斷滋長的情況下，必須規范中央地方關系。

規范中央地方主要關系包括：一、規范中央地方權能關系。中央、地方政府各有自己的權力范圍和職責功能，同時也因此而應履行相應的義務。地方政府在自己的權能范圍內獨立自主地處理本地方的事物，中央政府不應越權干涉；但是地方政府也必須履行自己的義務，不得逾越自己的權能范圍。二、加強中央地方關系制度化。制度化是現代政治穩定的保障，也是現代政治發展的主導性標志。在我國從傳統國家向現代國家轉變的過程中，中央地方關系變化頻繁，必須以制度規范之。在此基礎上，中央對地方的調節要靠經濟和法律手段為主，輔之以行政手段，并以此推動我國政治發展。