政府機構(gòu)改革研討論文

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組織平衡指組織通過自身和外部機制實現(xiàn)組織的動態(tài)平衡，它是在組織系統(tǒng)內(nèi)部及組織與外界的不平衡中實現(xiàn)的。早在二戰(zhàn)結(jié)束后不久，西蒙便指出，“任何組織都有某種平衡機制”，這里的平衡機制主要指組織的動態(tài)平衡機制。從當(dāng)代組織發(fā)展趨勢觀之，影響組織不平衡的因素包括組織的意志、組織的權(quán)力及組織的目標(biāo)。與此相適應(yīng)，組織的平衡機制也包括組織的動力平衡、組織內(nèi)平衡和組織外平衡三種平衡機制形式。

一、影響組織平衡的因素分析任何一種組織，雖然其組織的類型、形式和規(guī)模可能各有差異，但其內(nèi)部都含有三個基本要素：即組織的意志、權(quán)力和目標(biāo)。它們既是組織不可缺少的組成部分，同時也是影響組織平衡機制的重要因素。

（一）組織的意志。組織從客觀上而言，應(yīng)該是無意志的；但組織行為是由人的行為構(gòu)成的，因而組織也不可避免地帶上人的意志色彩。人的意志通常帶有很大的自保性，組織也由此成為相對獨立的利益集團。組織的官員總是傾向于增加與己利益攸關(guān)的下屬以求自保，新增加的人員為了有工作可做，不免又人為地制造許多不必要的工作，從而相應(yīng)的使組織機構(gòu)趨于膨脹。英國著名學(xué)者帕金森在對本國行政機構(gòu)研究的基礎(chǔ)上，提出了著名地帕金森定律：組織機構(gòu)和組織人員總是以6%的年增長率在膨脹。結(jié)果導(dǎo)致機構(gòu)龐雜、冗員充斥的局面，形成組織肥大癥，影響了組織的平衡機制。

（二）組織的權(quán)力。按照西方較為流行的一種觀點，權(quán)力自身總是不斷擴展的，即組織權(quán)力擴張定律：每個組織及其工作人員手中所握有的權(quán)力，都是有無限擴張的趨勢，除非遇到不可逾越的障礙，是決不會停止的。組織權(quán)力的擴張是由其自身的性質(zhì)所決定的。權(quán)力自身的強制性體現(xiàn)了組織機構(gòu)和權(quán)力客體之間的不對等性，這是打破組織平衡機制的重要因素。組織權(quán)力的自身擴展還有其內(nèi)、外部驅(qū)動力所決定的。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會日益復(fù)雜化，組織面臨的外部環(huán)境也日益復(fù)雜，為組織向外擴展提供了空間和外部驅(qū)動力；組織的內(nèi)部驅(qū)動力即是指由于個人的意志而導(dǎo)致組織的膨脹。

（三）組織的目標(biāo)。組織是社會的組織，組織的目標(biāo)隨著社會的變化而變化，它是影響組織平衡的又一重要因素。從客觀上看，組織目標(biāo)不是靜止不變的東西。組織要生存，就必須具備其顧客所需要的目標(biāo)。這里的顧客是從一般意義上而言的，它是指認(rèn)為組織目標(biāo)對個人有價值的任何人。隨著社會環(huán)境的不斷變化，組織的目標(biāo)也在不斷變化。從西方資本主義國家發(fā)展過程觀之，它首先把政府作為“看夜人”，接著發(fā)展到“有限政府論”，再發(fā)展到壟斷時期的政府對社會責(zé)任的不斷擴大，最后形成西方當(dāng)今的福利國家。每一步的發(fā)展都意味著政府的目標(biāo)范圍的擴大。從主觀上看，目標(biāo)置換也會影響組織機構(gòu)的膨脹。“從某種意義上說，期望個人與組織目標(biāo)之間的完全一致和最理想的滿足是不現(xiàn)實的。”或者是中介目標(biāo)終極化，或者是個人目標(biāo)化，都會導(dǎo)致組織目標(biāo)的擴大。其直接結(jié)果是打破組織平衡機制，導(dǎo)致組織機構(gòu)不斷膨脹。

二、組織平衡機制的內(nèi)容以上從組織的意志、動力和目標(biāo)著手，分析了組織不斷膨脹的趨勢。但是組織并沒有因為這些而走向毀滅；恰恰相反，在組織的意志、動力和目標(biāo)能打破組織平衡的因素方面，同時也存在著組織的平衡機制，即組織動力平衡、組織內(nèi)平衡和組織外平衡機制。

（一）組織動力平衡機制。指組織成員基于自身的利益而自發(fā)地約束自己的欲望所導(dǎo)致組織的自身平衡。人參加組織的動機可以分為三類：1、獲得基本的生活資料，2、滿足社會的交往需要，3、尋求自身的生存價值。生活資料是人參加組織的最基本需求，也是最初始的動力。隨著組織的膨脹，維護組織機構(gòu)和人員的費用也在不斷擴大。但組織的費用是受組織行為的成本所限制的。當(dāng)人參加組織在這一方面得不到滿足時，或者是運用組織權(quán)力為私人服務(wù)，即所謂腐敗；或者是退出其所在的組織，尋求新的滿足途徑。當(dāng)腐敗受到打擊后，退出組織便是最好的選擇。社交需要最基本的體現(xiàn)是晉升機會，它包括自尊、榮譽等。在組織的初始發(fā)展時，晉升機會是與組織的發(fā)展成正比的。但是，當(dāng)組織發(fā)展到一定階段以后，晉升機會便與組織的擴大呈現(xiàn)出逆相關(guān)的關(guān)系。因此，出于組織成員的自身利益考慮，它也會相應(yīng)地限制組織規(guī)模的膨脹。生存價值是人參加組織的最高動機，它在一定程度上是不同社會環(huán)境與自然環(huán)境的效用極大值的產(chǎn)物。與晉升機會一樣在組織的初始發(fā)展時，組織成員可以相對容易地體現(xiàn)出自身地價值；當(dāng)組織發(fā)展到相當(dāng)程度后，組織成員的價值便隱藏于龐雜的機構(gòu)之中而難以顯現(xiàn)。而且更高動機的充分表現(xiàn)就是把組織的正常發(fā)展作為自身的最大價值，組織膨脹本身便是對生存價值的最大挑戰(zhàn)，因此維護組織自身平衡成了組織成員的任務(wù)。從上述觀之，組織的意志既可以成為組織擴大的因素，也可以成為組織平衡機制的動力。

（二）組織內(nèi)平衡。指的是組織內(nèi)部權(quán)力分配機制平衡。由于權(quán)力隨著內(nèi)外部驅(qū)動力的擴展而導(dǎo)致組織的不斷膨脹，表現(xiàn)為：無視權(quán)力的權(quán)限范圍，隨意越權(quán)；無視權(quán)力實施的程序，隨意用權(quán)；無視權(quán)力的實施目的，隨意侵權(quán)。其集中反映在組織的內(nèi)部權(quán)力特別是重大事情的決策權(quán)向組織的高層集中。托克維爾早就警告過我們，“無限權(quán)威是一個壞而危險的東西……當(dāng)我看到任何一個權(quán)威被授予決定一切的權(quán)力時，不管人們把這個權(quán)威稱著人民還是國王，或者稱做民主政府還是貴族政府，或者這個權(quán)威是在君主國行使還是在共和國行使，我都要說這給暴政播下了種子，……”從某種意義上說，集權(quán)對于組織確有某些優(yōu)越之處如協(xié)調(diào)、職責(zé)安排等，但不可否認(rèn)的是集權(quán)也必須付出巨大的代價：（1）從決策的準(zhǔn)確性觀之，決策失誤的代價往往比腐敗更甚，導(dǎo)致決策成本過高，代價過大；（2）窒息了下級的主動性、積極性和創(chuàng)造性，這樣就把組織的發(fā)展動力凝聚在極為有限的人身上；（3）它無法隨生產(chǎn)力的發(fā)展而適應(yīng)變動的環(huán)境要求，特別是去適應(yīng)信息化社會的來臨。正因為此，西蒙提醒大家，分權(quán)是必要的。他指出，“政府機構(gòu)當(dāng)今面臨的重大問題，并不是部門化問題和工作單位協(xié)調(diào)問題……而是決策制定職能的分解問題”。

事實上，在一個組織內(nèi)部權(quán)力是不可能無限集中的，它存在著一定的權(quán)力平衡機制，即是西蒙所說的有限理性選擇。權(quán)力不可能無限地向上層集中，它受到人的備選行為、價值觀念、知識范圍的約束。因此組織總是處于集權(quán)和分權(quán)管理之間，如坦南鮑姆和施米特所說的連續(xù)流，而不是絕對的集權(quán)和分權(quán)。這樣，有限理性選擇成為組織平衡機制的權(quán)力基礎(chǔ)。

（三）組織外平衡機制。指組織和組織環(huán)境之間的動態(tài)平衡。王滬寧曾經(jīng)從行政生態(tài)學(xué)的角度給組織平衡以比較好的定義，“所謂的行政生態(tài)平衡是指行政系統(tǒng)與社會圈之間的動態(tài)平衡……它往往是在不平衡中實現(xiàn)的”顯然，這指的是組織外平衡機制。從組織的外部環(huán)境看，組織的擴展有其必然趨勢；因為組織的目標(biāo)范圍隨組織環(huán)境的復(fù)雜化而不斷擴大。但組織目標(biāo)擴大并非是絕對的，在一定程度上組織目標(biāo)范圍又有不斷縮小的趨勢。從政府組織觀之，隨著社會的日益復(fù)雜化，社會產(chǎn)生了自身的高度整和機制，中介組織在社會中發(fā)育和發(fā)揮著越來越大的作用，它的終極便是擺脫政府的藩籬而成為“自由人聯(lián)合體”。這樣，本來必須由政府承擔(dān)的職能可以相應(yīng)地轉(zhuǎn)移到中介組織，從而使得政府組織的目標(biāo)范圍得以縮小。通過組織目標(biāo)范圍的變化，奠定了組織外平衡機制的基礎(chǔ)。

政府機構(gòu)的擴張還受到國家與社會關(guān)系的悖論的限制。一方面是國家不斷擴展而造成負(fù)擔(dān)過重，開始喪失了它適應(yīng)社會要求的靈活性和敏捷性。另一方面，市民社會在一定程度上富裕和成熟起來后，卻喪失了它對政治的希望與要求，“披上了政治冷漠的厚實鎧甲”。政府組織的合法性必須受到其權(quán)力的主觀權(quán)限與客觀權(quán)限制約，前者指接受權(quán)限的客體──社會的承認(rèn)，后者指政府要很好地建立和管理組織──政府；政府機構(gòu)的擴張必須是主觀權(quán)限和客觀權(quán)限的統(tǒng)一。三、組織平衡與中國政府機構(gòu)改革作為后發(fā)外生型的發(fā)展中國家，中國政府的發(fā)展似乎走了一條與西方截然相背的道路。西方政府的發(fā)展由資本主義初期的“看守人”而至現(xiàn)代的福利國家，其組織結(jié)構(gòu)趨于不斷擴大；中國政府從革命后初期即步入“大政府”的門檻，這是由當(dāng)時的客觀條件所決定的。主要表現(xiàn)在：其一、百廢待興，經(jīng)濟發(fā)展的政府主導(dǎo)定位；其二、時代錯位，相對西方的后工業(yè)時代卻要完成工業(yè)化初期的任務(wù)；其三、產(chǎn)品經(jīng)濟，高度集中的計劃體制要求政府的直接管理。因此，中國政府從一開始就走了一條非組織平衡的道路，組織平衡機制被非平衡機制所取代。在動力平衡上，組織成員的參與源于積極的政治動員，而非真正內(nèi)部的組織認(rèn)同；在組織內(nèi)平衡上，高度集中的計劃經(jīng)濟體制必然伴隨著集權(quán)的政治體制，導(dǎo)致基層的被動性和消極性；在組織外平衡上，組織兼管政治、經(jīng)濟、文化、衛(wèi)生教育等，導(dǎo)致政府與社會的高度合一；以后，政府盡管曾先后經(jīng)歷了七次改革（1950-1951、1953-1954、1957-1958、1961-1963、1982-1983、1988、1993-1996），但由于歷史──社會──文化條件的限制，政府機構(gòu)改革未能從組織平衡機制出發(fā)，因而無法擺脫“膨脹──精簡──再膨脹”的怪圈式非平衡狀態(tài)。或者說，以前的七次政府機構(gòu)改革起主導(dǎo)作用的人的意志、組織目標(biāo)及組織權(quán)力的擴展，強調(diào)社會發(fā)展的規(guī)范性變遷而非著眼于政府機構(gòu)的平衡機制。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、社會的進(jìn)步、市場經(jīng)濟的完善，建立平衡的政府組織機制已經(jīng)提到了議事日程。“組織所能做的就是對它們內(nèi)部的社會結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，使之既能滿足一種新的、更充分結(jié)合形式的競爭性需要，同時又能滿足各個雇員的自我利益的需要。”1998年的政府機構(gòu)改革正在是這樣的背景下進(jìn)行的。

1、建立新型的動力平衡機制。這是從人的意志出發(fā)進(jìn)行的組織動力平衡的政府機構(gòu)改革。政府組織象其它組織一樣，在任何時候都存在即使沒有約束和懲罰的情況下，個別人也能按照最高的倫理和利他主義而行事。但這并不具有普遍性，不能作為組織平衡機制的基礎(chǔ)。發(fā)展中國家的現(xiàn)代化建設(shè)大多伴隨腐敗而進(jìn)行，這在很大程度上便是組織動力平衡機制的失調(diào)：即主要是為了金錢或別的私益而不是晉升機會或生存價值所進(jìn)行的腐敗。主要表現(xiàn)為個人目標(biāo)與組織目標(biāo)相沖突，個人價值與組織價值相背離，個人理性與組織理性相矛盾。協(xié)調(diào)個人與組織關(guān)系的基礎(chǔ)便是滿足組織人員的基本物質(zhì)需求，引導(dǎo)個人目標(biāo)組織化，個人理性政府化，實現(xiàn)個人價值與組織價值的同一。新加坡在此方面大力提高政府人員的待遇，為建立政府的動力平衡機制打下了堅實的基礎(chǔ)。中國政府機構(gòu)的動力平衡不僅取決于上述因素，它還受著中國傳統(tǒng)文化的影響。根據(jù)博蘭霓的觀點，影響一個人行為的最為重要的因素是“他不能明說的、從他的文化與教育背景中潛移默化而得的‘支援意識’（Subsidiaryawareness）”而不是其表面的“集中意識”（Focalawareness）。中國文化中的“支援意識”，孫中山曾經(jīng)作過很好的論斷。他指出，“中國人最崇拜的是家族主義與宗族主義，所以中國只有家族主義和宗族主義，沒有國族主義。……中國人對家族和宗族的團結(jié)力非常強大，往往因為保護宗族起見，寧肯犧牲身家性命。”如何把中國人的家族主義動力轉(zhuǎn)移到國族主義上來，改變支持政府組織的家族意識是中國政府機構(gòu)改革必須注重的一個方面。

2、理順權(quán)力的縱橫關(guān)系。這是從組織權(quán)力結(jié)構(gòu)出發(fā)進(jìn)行的組織內(nèi)平衡的政府機構(gòu)改革。艾克頓爵士的名言舉世皆知：絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，因此必須以權(quán)力制約權(quán)力。當(dāng)代中國學(xué)者陳哲夫先生對于權(quán)力自然屬性的概括，有助于我們更好地從權(quán)力結(jié)構(gòu)理解政府機構(gòu)改革問題。他指出權(quán)力的自然屬性包括：其一、權(quán)力是政治強制力；其二、權(quán)力是在社會中產(chǎn)生又凌駕于社會之上的東西；其三、權(quán)力具有強烈的占有欲；其四、權(quán)力具有強烈的擴張性；其五、權(quán)力具有強烈的排他性；其六、權(quán)力可能踐踏法律；其七、權(quán)力必然形成權(quán)力崇拜，形成權(quán)力集團。因為這些原因，權(quán)力若不受約束，便會肆無忌憚地發(fā)展，形成災(zāi)禍。理順組織權(quán)力的縱橫關(guān)系包括：首先，縱向上規(guī)范中央與地方的關(guān)系。改革前我國政府一直實行集權(quán)的組織管理體制，權(quán)力向中央集中；改革后，由于不適當(dāng)?shù)姆艡?quán)一度又出現(xiàn)嚴(yán)重的地方保護主義。因此，中國的政府機構(gòu)改革不再是簡單地討論放權(quán)、收權(quán)，而是具體地規(guī)范中央和地方的權(quán)力關(guān)系，并且規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督機制。其次，橫向上調(diào)整政府與社會的關(guān)系。改革后產(chǎn)品經(jīng)濟逐漸向市場經(jīng)濟過渡，相應(yīng)的政府與社會的關(guān)系也必須改變。國家權(quán)力線伸得過長、行動范圍涉及過寬，勢必會帶來鞭長莫及的現(xiàn)象。對此，從理論上真正界清政府與社會的關(guān)系，尋找新型的政府社會互惠關(guān)系模式，改變傳統(tǒng)的國家與社會間的“零和競賽”是劃定政府社會界限的基礎(chǔ)。唯此，才能做到政府機構(gòu)“辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范”的組織內(nèi)平衡。

3、機構(gòu)改革的增減并存。這是從組織目標(biāo)出發(fā)進(jìn)行的組織外平衡的政府機構(gòu)改革。中國社會是在與西方社會截然不同的歷史路徑中發(fā)展的，它不可能完成象西方社會那樣有農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的自然轉(zhuǎn)型，而是走一條所謂“規(guī)劃的社會變遷”的道路，這樣勢必導(dǎo)致政府機構(gòu)的膨脹。但是，“規(guī)劃的社會變遷”道路只能在有限的范圍內(nèi)發(fā)揮作用；超越了一定的限度，它反過來會成為制約社會發(fā)展的障礙。“上層共和制的而其余部分為極端君主制的政體是個短命的怪物。統(tǒng)治者的腐敗和被統(tǒng)治者的低能，早晚會使這個怪物倒臺；而對自己和自己的代表感到厭煩的人民，不是創(chuàng)造出更自由的制度，便是不久又伏在一個獨夫的腳下。”我國在從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，政府的目標(biāo)從總體上說是趨于縮小的，向著自然型政府社會關(guān)系轉(zhuǎn)化。但是在建立市場經(jīng)濟的過程中，政府的目標(biāo)范圍并不是一味縮小的，它也有相對的增加。因此，精簡機構(gòu)并不能作為政府機構(gòu)改革的一個原則，而只能說正確確立政府的最終目標(biāo)，按照目標(biāo)進(jìn)行政府機構(gòu)改革，才是組織外平衡機制的最基本要求。目前取消按產(chǎn)業(yè)劃分的經(jīng)濟部門如煤炭工業(yè)部、機械工業(yè)部、冶金工業(yè)部等，成立新興的信息部門便是這一方向上的努力。當(dāng)然，由于歷史──社會──文化條件而造成的過度的非組織平衡，這次的政府機構(gòu)改革從總體上還是趨于精簡的。

注釋：[美]西蒙：《管理行為》北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1988年，第118頁。

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