地方政府公共政策制定研究論文

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[摘要]在地方政府公共政策制定中，存在著公民意見表達和利益訴求渠道少、對政策制定過程監督薄弱等突出問題。而落實科學發展觀體現以人為本、地方多元利益群體的矛盾與沖突等都要求公民更多地參與公共政策制定過程。當前應通過加強地方人大法律監督和地方政協民主監督、健全公共政策制定聽證制度、深化地方政府信息公開制度、營造有利于公民參與的政治文化等措施來改善地方政府公共政策制定中的公民參與狀況。

地方政府在政府體系中起著承上啟下的作用，承擔著公共政策制定的繁重任務，它的公共政策質量高低對中央政府大政方針的有效貫徹、當地經濟社會發展以及公民生活福利水平提升等具有十分重要的作用。正如國家教育部外聘長江學者、哈佛大學肯尼迪政府學院教授托尼·賽奇(TonySaieh)所指出的，“中國地方政府研究是一個快速發展的領域”。而地方政府公共政策制定中的公民參與，對于提高地方政府公共政策質量，提高公民的政策滿意度和政府滿意度，進而對公共政策方案的有效實施和政府政令暢通等都具有非常重要的作用。但當前我國地方政府公共政策制定過程中的公民參與還不夠廣泛，存在著一系列問題，影響著各地的和諧社會和政治文明建設。因此，深入分析當前地方政府公共政策制定過程中公民參與存在的突出問題以及面臨的挑戰，探索擴大公民有序、有效參與公共政策制定的機制與措施，對地方政府治理具有重大而緊迫的理論和現實意義。

一、公民參與地方政府公共政策制定中存在的主要問題

當前，公民參與地方政府公共政策制定的整體狀況并不理想，存在著不少問題，其中主要有以下幾點。

(一)地方政府未將利益群體、民間思想庫、大眾傳媒和公民個體等作為公共政策制定的主體。地方政府的公共政策制定作為塑造當地社會公共秩序的基本力量，與公民的生存、發展和幸福息息相關。美國著名公共政策和公共管理學家詹姆斯·E.安德森教授(JamesE.Anderson)就指出，“在日常生活的過程中，人們直接地和間接地、顯而易見地和難以言表地被范圍廣泛的大量公共政策所影響”。因此，相對于地方政府公共政策制定者而言，盡管利益群體、思想庫、大眾傳媒和公民個體等對公共政策制定過程的影響較為間接，但同樣是地方政府公共政策制定中不可忽視而且是理所當然的參與主體。事實上，公共政策作為地方政府權威性地分配社會價值、解決社會公共問題、實現社會公共利益的主要手段，其主體不可能是單一的。除了最直接的制定主體——地方政府以及可以施加重要影響的地方黨委等這些官方主體外，還應該包括利益群體、民間思想庫、大眾傳媒以及公民個人等這些參與主體。這樣官方主體和非官方主體就構成了一個完備的公共政策主體系統，在既定的制度框架內有序有效參與地方政府公共政策制定，協調和諧運行。這樣才是地方政府公共政策制定的有效方式，也是地方構建和諧社會的有效方式。但當前，大多數地方政府公共政策制定中的主體不夠完備，利益群體、民間思想庫、大眾傳媒和公民個體等非官方主體在實踐中并未被地方政府明確作為公共政策制定的主體。

(二)公民參與地方政府公共政策制定的渠道比較少，而且不夠通暢。公民參與地方政府公共政策制定過程，目前主要有三種制度化渠道。一是地方人民代表大會和政治協商會議，公民通過選舉人民代表和推薦政協委員的方式參與地方政府公共政策制定過程。二是地方政府下屬的參事室、政策研究室、行政學院、社會科學院等官方、半官方政府智囊機構，通過政策建議等方式參與地方政府公共政策制定過程。三是地方政府開設的來信來訪、領導接待日、不定期的座談會等渠道。地方人大、政協會議是公民參與地方政府公共政策制定的主要渠道，是有法律保障的最高層次的參與方式，也是最為有效的參與途徑。但對于普通公民個體來說能夠直接參與的機會實在太少，而且地方人大和政協的作用和功能還有待于進一步的發揮和加強。地方政府下屬的官方、半官方智囊機構是公民制度性參與公共政策制定的輔助途徑，也是法律法規規范下的參與活動。與第一種參與途徑相比，能夠參與的人數增加了，但對于普通公民個體來講，參與的機會仍不夠多。地方政府開設的來信來訪、領導接待日等，雖然為廣大普通公民個體提供了一個利益表達的機會，但它在實踐中，更多的是公民在公共政策制定后利益受到嚴重損害或者受到了地方政府部門不合法、不合理的行政處理后的申訴渠道，而在政策制定前的意見表達和利益訴求很少，因此對地方政府公共政策制定的影響很小。由此可見，真正能夠廣泛吸納民間思想庫、各種利益群體、大眾傳媒和公民個體等參與地方政府公共政策制定的制度化渠道是十分不夠的，公民表達自己意志和愿望的要求難以得到充分滿足。這種公共政策制定中公民參與渠道的非廣泛性，不符合科學發展觀“以人為本”的本質要求，不符合公共服務型政府的本質要求，也降低了地方政府公共政策應有的合法性和權威性。

(三)地方政府在公共政策制定過程中不注意傾聽和尊重公民的意見表達和利益訴求。地方政府比較重視公共政策制定后的公民參與，即要求公民遵守地方政府的規章政策、下級機關認真貫徹執行上級機關的決議和命令，而對公共政策制定過程中公民的意見和利益訴求則不很重視。一些地方政府官員缺乏現代民主理念，對公民參與公共政策制定的必要性和重要性認識不到位；甚至個別地方政府官員受幾千年封建殘余思想的影響，“為民做主”的觀念依然比較濃厚，把制定公共政策、處理地方公共事務看作是政府的事情，漠視當地民眾的意見表達和利益訴求。還有一些地方政府官員雖然意識到公民在公共政策制定中的參與權利，但卻對公民參與地方政府公共政策制定的能力和效果持懷疑態度，認為普通公民在素質、眼界、思維、能力等方面都遠不及官方決策者或專業政策研究人士；再加上公民參與的過程需要消耗時間、精力，增加公共政策制定成本，在一定程度上會降低地方政府公共政策制定的效率。以上因素導致了地方政府在公共政策制定中漠視和輕視公民參與的作用和功能，從而不能充分吸收和整合公民合理的意見和利益要求。耶魯大學教授查爾斯·E·林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)明確指出，“因為他們需要食物、培訓、激勵，所以政策制定必須考慮公民的愿望”。而當前，地方政府在公共政策制定中對公民的意見表達和利益訴求仍重視不夠，這對當地經濟社會穩定以及和諧社會建設等都產生了不良影響。

(四)公民對地方政府公共政策制定過程的監督非常薄弱。“政府的任務是服務于或增進公共利益”，公共政策應反映絕大多數人的共同利益。然而，地方政府是由許許多多的官員組成的，其公共決策也是由相關的官員作出的。人有各種各樣的需要，以維持自己的生存和發展。而任何主體的任何需要，從其產生的那一刻起，就帶有自我滿足的目標指向和強勁動力。在人們的生產活動和社會關系中，人的需要轉變為利益，人的需要的自我滿足也就轉變成了利益的自我實現。就地方政府官員而言，他也首先是作為一個人而存在著的，其次他具有特殊身份——是當地政府的官員。因此，在公共權力運行過程中，常常會出現異化現象，偏離和損害公共利益。正如英國劍橋大學教授阿克頓男爵(BaronAeton)所尖銳指出的：“權力導致腐敗，絕對權力絕對導致腐敗(Powertendstocorruptandabsolutepowercorruptsabsolute，Iy)。地方政府官員在公共政策制定過程中，也存在著地方利益、部門利益、小群體利益和個人利益的誘惑和考量。因此，公民對地方政府公共政策制定過程的監督，可以有效防止權力異化，使政策方案真正反映和代表當地民眾的意志和共同利益。但當前，地方政府公共政策制定過程中，缺乏專門的監督機構，大眾傳媒作用有限，公民對地方政府公共政策制定的監督制約非常薄弱。

二、時代的發展促使地方政府公共政策制定必須強化公民參與

30年的改革開放和現代化建設，已經使中國社會發生了巨大而深刻的變化。從當前全國各地的改革發展狀況來看，無論是地方經濟的可持續發展，還是建設和諧社會，都對地方政府公共政策制定中的公民參與提出了挑戰和要求。

(一)落實科學發展觀、真正體現以人為本，要求必須明確公民作為地方政府公共政策制定主體之一的地位。科學發展觀的本質和核心是以人為本，從改革到發展，從經濟到社會，從立法到執法，都應堅持以人為本，關注民生。改革開放的深入、社會主義市場經濟的發展和民主政治建設進程的加快，促進了公眾主體意識的覺醒。而落實科學發展觀、真正體現以人為本，必然有力地推動各級政府公共政策制定過程加速向民主化和法制化方向發展。從民主發展角度來看，地方民眾的民主意識日益增強，越來越多地感受到自身的存在和應該享受的權利，再也不滿足于僅僅作為地方政府公共政策制定的客體(對象)而存在，只是被動地認可和接受地方政府的公共政策方案，而是強烈要求作為地方政府公共政策制定主體之一，具體參與和過問公共政策制定的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的合法權益。從法制發展的角度來看，公民的法律意識越來越強，義務和權利對等的觀念越來越強，認為自己有遵守地方政府規章政策的義務，但同時也有向地方政府公共政策制定系統施加影響、維護和實現自己合理訴求的權利，因而強烈要求從制度上和法律上更加明確自己的公共政策制定主體地位。

(二)地方利益分化和多元利益群體的矛盾與沖突，要求必須疏通并拓寬公民在地方政府公共政策制定中的利益表達渠道。改革開放以前，我國不承認存在利益群體(利益集團)，其中一個原因是，盡管當時并未能使全體公民的利益同時得到滿足，個人以及群體的利益仍有待自己去爭取，但由于舊體制沿襲以服從等級制為特征的傳統型統治，人們也習慣于這種模式，因此社會中事實存在著的各利益群體間的利益分配是由政府按他們的政治等級決定的，各利益群體之間則很少發生直接沖突。改革開放以來，伴隨著經濟體制改革的逐步推進，全國各地、各行各業利益迅速分化，產生了很多新的利益群體，各利益群體之間的關系日趨復雜，地方利益多元化格局最終形成。在這種新形勢下，要求地方政府必須認同并盡快適應市場經濟條件下多元利益群體的客觀現實，疏通原有公民利益表達渠道，并大力增加新的有效的公民利益訴求渠道和方式，讓多元利益群體有表達自己意見和訴求的機會和場所。在此基礎上，在公共政策制定過程中，盡量通過提供事實、介紹詳情、溝通、談判等方式對多元利益群體的利益矛盾和沖突進行緩沖、引導、協調和整合。只有如此，地方政府才能在利益矛盾和沖突不斷累積和加劇的情況下，規范各利益群體的利益表達、利益博弈和利益協調方式和機制，從而在體制和制度內化解這些矛盾和沖突。否則的話，多元利益群體可能會由于地方政府公共政策制定過程中，自身利益訴求無法表達或者自身利益被蔑視或損害，而產生越級上訪、靜坐、游行、示威、罷工、罷課、阻擋交通、沖擊地方政府部門甚至暴力破壞地方政府機關設施等無序、沖突性參與行為，危及當地政治穩定、社會和諧和經濟發展。(三)教育發展、公共政策知識增長和信息化普及為公民參與地方政府公共政策制定提供了更好的基本條件。隨著國家的持續發展進步，民眾的受教育程度越來越高，普通公民的知識素養與以前相比有了很大的提高，參與地方政府公共政策制定的能力和水平有了普遍的、長足的進步。而且白1997年公共管理被教育部列為一級學科和1999年國務院學位委員會批準設立公共管理碩士(MPA)專業學位以來，公共管理學科和政策科學知識在各地得以蓬勃發展并迅速傳播，在地方高等院校、各種專業NGO等組織中形成了數量頗為壯觀的公共政策研究學者群體和民間思想庫。他們比一般公眾更深刻地認識和理解公共政策制定過程，可以為地方政府提高公共政策制定質量提供可靠的智力支持。而且隨著互聯網和信息技術日新月異的飛速發展和普及，逐步克服了報紙等傳統媒體由于時空間隔而造成的信息傳輸的種種困難和障礙，地方政府網站、官員博客、公共論壇、手機短信、電子郵件等正日益成為地方重大社會事件、公眾熱點問題和公共事務信息的新的有效傳播手段，從而使公共政策制定的有關信息可以高效地擴散和傳播，為當地廣大民眾所知曉和了解，從而為公民參與地方政府公共政策制定創造了更好的基本條件。

(四)預防和遏制地方政府官員腐敗也要求公民更多地參與公共政策制定過程。在充分肯定改革開放以來舉國上下所取得巨大成就的同時，必須清醒地看到，當前官員腐敗問題對各級政府公信力和各地和諧社會建設產生了相當大的不良影響。自1989年起，瑞士洛桑國際管理發展學院(Institu.teforManagementDevelopment，Lausanne，Switzer-land)每年都對世界上最主要的約60個國家和地區的競爭力進行研究對比并公開報告，被認為是研究國家和地區競爭力的最好資料。在《IMD2004年世界競爭力年鑒》(IMDWorldCom，pefifiveneYearbook2004)中提到，中國內地面臨的挑戰之一是“建設一個有效、透明、廉潔和高效的政府”；2005年IMD提到中國內地面臨的挑戰之一是“轉變政府角色，鼓勵透明和減少腐敗”；2006年提到挑戰之一是“維護社會穩定，實施反腐敗政策和增加農民收入”；2007年提到挑戰之一是“加強政府能力建設和堅決反對腐敗(fightagainstcorruption)”。2007年5月31日，國家預防腐敗局被批準設立，作為國務院直屬機構，負責全國預防腐敗工作的組織協調和綜合規劃等，并開展預防腐敗的國際合作和國際援助。2008年1月29日，國家預防腐敗局副局長屈萬祥代表中國政府在《聯合國反腐敗公約》第二次締約國會議上就“預防腐敗”作的主題發言中說，“去年12月17日，中國國家預防腐敗局中文網站開通。僅運行的前三天就有1300多條網民留言和500多封電子郵件。截至12月31日，網民點擊量已超過1000萬次”。以上這些都說明了當前各級政府官員腐敗問題的嚴重性和公民的深切關注。歷史和現實的經驗反復證明，政府官員腐敗最大的特征就在于公共權力行使的內部性和隱秘性，從而為滋生腐敗提供了溫床。而在公民參與地方政府公共政策制定的過程中，地方政府必須公開公共政策問題的相關信息，地方政府官員必須對自己決策的理由和依據作出充分的、負責任的說明和解釋，這樣就使公共政策制定過程中地方政府官員的行為暴露在公眾的視野、評論和壓力之下，從而減少了地方政府隱瞞扭曲信息、暗箱操作的可能性，破壞了腐敗滋生的土壤，保證了地方政府公共權力在預定軌道和正當范圍內行使。因此，在當前地方政府官員腐敗問題比較突出的情況下，迫切需要公民積極參與地方政府公共政策制定過程，以實現對公共權力的監督和制約，從而有效預防和遏制地方政府官員腐敗現象的發生和蔓延。

三、改善地方政府公共政策制定中公民參與狀況的對策建議

從各地的現實情況出發，可以從以下幾個方面著手改善和加強地方政府公共政策制定中的公民參與。

(一)加強和改善地方人大對政府的法律監督和地方政協對政府的民主監督。監督權是憲法和法律賦予地方各級人大的一項重要職權，地方人大和同級政府之間是產生與被產生、決定與執行、監督與被監督的關系，這一點在法律地位上是十分明確的。要強化地方人大代表的責任感和使命感，加強地方人大對政府公共政策制定過程的監督，圍繞關系當地改革發展穩定全局、影響社會和諧以及反映民生合理訴求的普遍性和傾向性問題，在視察或專題調研的基礎上，安排聽取和審議本級政府的專項工作報告，確保地方政府公共政策制定合乎公民的意志和利益。在遇到當地群眾高度關心、利益沖突激烈、影響非常廣泛的熱點難點公共政策問題時，地方人大要適時依法提前介入，向地方政府反映公民的愿望和訴求。地方人大在審議政府提出的經濟社會發展規劃、年度預決算方案、地方政府規章等重大公共政策方案時，應充分收集、考慮和體現公民的利益和要求。各級地方人大要結合當地實際，研究探索制定保障公民參與地方政府公共政策制定的地方性法規或規范性文件。地方各級政協擁有憲法所賦予的重要地位，是同級地方政府公共政策制定中的政治協商和民主監督機構。地方政治協商會議容納著各派、各人民團體和各界愛國人士，具有廣泛的社會基礎，體現著有組織的政治監督，從而對地方政府公共政策制定有著重要的影響。地方政協要主動就重要的公共政策問題進行視察和調研，通過提案、建議案、調查研究報告、社情民意信息等形式集中和表達地方各界群眾的意志和愿望，積極參與地方政府公共政策制定的討論和協商，在此過程中充分發揮對地方政府公共政策制定的民主監督作用，協調和落實各界群眾的利益和要求。

(二)改進和完善地方政府公共政策制定咨詢制度。現代公共政策問題越來越復雜，解決起來難度很大。政府及其官員需要智力上的延伸和支持，需要智囊團和相關專業群體的幫助。著名政策科學家葉海卡·德洛爾(YehezkelDror)在斯圖爾特·s·那格爾(Stuarts.Nagel)教授編的《政策研究百科全書》中第一章“政策研究的基本概念”里寫到，“‘思想庫’作為卓越的政策研究和分析機構，既是非常令人矚目的政府政策方案的創意設計者之一，也是政策研究主要的培訓場所”。當前，公共政策研究機構和政策相關專業組織已成為現代政府公共政策制定鏈條中不可缺少的一環，其成熟程度是衡量政府公共政策制定水平高低的重要尺度。各級地方政府要繼續發揮下屬的參事室、研究室等官方政策研究機構的重要作用，與此同時，要重視和發揮相對獨立的公共政策研究機構、與公共政策內容相關的各種專業NGO、專門利益組織等的作用和功能，聽取他們的政策建議、咨詢意見和各種訴求，吸納他們的智慧。地方民間思想庫有兩大優勢：一是由于他們具有一定的社會性和代表性，接近基層實際，直接體察民情，在獲取真實信息方面有較多優勢和有利條件，可以克服地方政府官方研究機構在搜集第一手資料和真實信息上的局限性；二是可以保持公共政策研究或對某一公共政策問題關注的持續性和系統性，克服官方研究機構因地方政府領導更迭或領導注意力轉移而影響政策研究課題和條件的弊端。這些非官方思想庫和專業組織，既是地方政府公共政策制定的主體之一，又是公共政策的客體(對象)。他們在參與地方政府公共政策制定的過程中，同時以民間主體和政策對象的雙重身份發揮利益表達和智力支持作用，對提高地方政府公共政策制定的透明度、開放度、民眾參與度和科學性具有十分積極的意義。地方政府要根據各種公共政策研究機構和政策相關專業組織的不同特點和功能，從充分發揮他們各自優勢、取長補短的角度出發，對他們參與地方政府公共政策制定的范圍、內容、方式、途徑、程序等作出比較明確的規定，用制度的形式固定下來，從而使地方政府公共政策制定中的咨詢工作更加有序化、經常化和高效化。

(三)健全和完善地方政府公共政策制定聽證制度。約翰·克萊頓·托馬斯(JohnClaytonThorn—a8)教授指出，“當官員們被告知讓公民參與在決策之中時，他們常常采用一個在現代擴大公民參與的努力開始很久以前就廣為流行的程序：公開聽證會或公民會議”。聽證制度在西方發達國家比較普遍和規范，大到制定涉及全社會公共利益的法律和政策，小到一個人的健康保險的政府補貼，都可按規定程序舉行公開聽證會。1996年《中華人民共和國行政處罰法》的頒布，標志著聽證制度在我國正式開始確立。地方政府在制定公共政策之前進行聽證，是擴大地方公民參與、實現公共政策制定公開化民主化的一種重要的制度設計。地方政府公共政策所涉及的公共產品和服務與地方民眾切身利益密切相關，因此在公共政策制定過程中應當使利害關系人有表達訴求、提供材料和證據的機會和場所。公開聽證會則很好地提供了這樣的機會，通過邀請各方面的代表參與，多元利益主體當面明確表達自己意見和看法甚至相互辯論，地方政府可以更加詳盡地了解公共政策問題的相關信息，從而避免因關鍵信息缺失而導致公共政策制定失誤。從另一個角度來說，由于當地的公共產品和服務在很大程度上是由地方政府壟斷和控制的，或者說，地方政府在其中起著決定性的作用。因此，這種沒有競爭的壟斷極易使地方政府喪失對效率、效益追求的內部動力和外部壓力，誘發和強化地方政府官員自身謀利動機，侵害公共利益。而通過公開聽證，地方政府及其官員切身感受到公眾的強烈愿望與要求，也感受到相應的壓力，抑制了其謀利動機，從而減少了權力濫用和腐敗現象的發生。當前地方政府公共政策制定聽證制度仍有很多不足，除了價格、行政處罰方面的聽證外，應進一步擴大舉行公開聽證會的政策問題范圍，讓聽證會更為普及和經常；要認真規范聽證代表的產生方式，逐步完善代表的遴選制度；要規范聽證程序，建立會后反饋和進一步溝通協調機制，提高聽證實效。

(四)推進和深化地方政府公共政策制定中的信息公開制度。充分知情是有效參與的前提和基礎，因此，地方政府公共政策制定中的信息公開對廣大民眾有效參與政策制定關系重大。在西方發達國家，政府信息公開被視為一項基本的民主制度，是公民知情權的具體體現。迄今為止，世界上先后已有五十多個國家和地區專門立法確立了政府信息公開制度。而當前我國各級地方政府推行的信息公開只是公共政策制定信息公開的初級形式，存在著公共政策制定信息公開程度低、偏重于保密、政策信息公開的方式和渠道過少等問題。因此，各級地方政府要進一步認真貫徹落實國務院制定的《政府信息公開條例》，大力推進地方政府公共政策制定中的信息公開。地方政府要重視和加強各部門網站建設，梳理上網信息，優化信息公開欄目設置，豐富網頁內容，加快信息更新速度，擴大網站的鏈接功能，建立網上政府決策信息資料庫和查詢檢索系統。地方政府要通過多種渠道和方式向廣大民眾公布政府公共政策制定的范圍、內容、標準、時限和程序等，及時披露與公共政策制定相關的必要信息，增加公民接觸、使用這些信息的機會。地方政府要深入開展調查研究，廣泛聽取當地民眾意見和建議，不斷深化和改善公共政策制定中的信息公開工作，為公民有效參與地方政府公共政策制定創造更好的條件。

(五)營造和發展有利于公民參與地方政府公共政策制定的政治文化。美國著名政治學家加布里埃爾·A·阿爾蒙德(GabrielA.Almond)和小G·賓厄姆·鮑威爾(G.BinghamPowell，Jr.)在《比較政治學：體系、過程和政策(第二版)》一書中指出，“政治文化是一個國家在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情，這種文化是在該國家的歷史和當前的社會、經濟和政治活動進程中形成的。由過去的經歷所形成的態度模式對未來的政治行為有著重要的制約和影響。這種政治文化影響著個人在他們所扮演的政治角色中的行為、他們的政治要求的內容和他們對待法律的態度”。不同的政治文化決定著公共政策制定者和參與者不同的心理與行為，因此，當地的政治文化對地方政府官員公共決策行為和地方公民的政策參與行為有著廣泛和持續的影響。中央政府和上級政府在推動公民參與地方政府公共政策制定的過程中，必須重視發揮政治文化的作用，努力創造有利于公民參與地方政府公共政策制定的政治文化和社會氛圍，推進政治文明發展。要從轉變觀念人手，提倡以人為本和民主精神，倡導和弘揚普遍的平等觀、廣泛的自主意識、強烈的公共服務精神和法制觀念，破除“官本位”、狹隘功利主義等不適應于改革開放新形勢和和諧社會建設的舊的公共政策制定觀念，樹立鼓勵、支持公民參與的公共政策制定理念。同時，要努力營造一種民主、平等、協商的公共政策制定氛圍，形成一種人人都能暢所欲言、充分表達自己觀點，并積極提出政策建議的局面，促進多種公共政策方案的優化與選擇。通過以上方式的不懈努力，逐步塑造和形成廣大民眾積極參與、地方政府歡迎參與的良性互動的公共政策制定文化。