中國：由城鄉分割走向城鄉協調發展

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在傳統計劃經濟體制下，中國工農業產品不能平等交易，城鄉之間要素不能自由流動，城鎮居民與農民權利和發展機會不平等，加劇了城鄉結構的失衡，使城鄉關系遭到了嚴重扭曲。改革開放以來，隨著市場機制的引入，城鄉聯系顯著增強，但城鄉分割的二元結構體制尚未從根本上改變，城鄉差距仍過分懸殊。目前，中國已進入了工業化的中期階段，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，國民經濟增長的動力主要來自于非農產業。未來二十年，如果發展戰略和政策選擇得當，工業化和城鎮化的快速發展將為解決中國“三農”問題提供難得的機遇；如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外，中國經濟的結構性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農”問題的難度陡然增大。工業化中期階段將是由城鄉分割走向城鄉協調發展的關鍵階段。必須調整經濟發展戰略，調整國民經濟分配格局，調整城鄉就業結構，提升城鎮化水平，深化經濟和社會管理體制改革，在改變城鄉二元結構，實現農業與工業平等發展，賦予城鄉居民平等的就業權、教育權和發展權，建立平等和諧的城鄉關系方面取得重大突破。

一、中國城鄉關系的歷史演變

（一）改革開放前城鄉關系的主要特點

從1950年代初開始，國家為推進工業化，建立了全面控制經濟生活的計劃經濟體制，將城市和農村分割為兩個失去市場聯系的部門。城市以工業活動為主，城市就業和生活幾乎全由國家統一控制了起來。農民則從事農業生產，必須承擔國家規定的各項生產任務。

改革開放前，中國城鄉關系呈現出以下三個特征：

1、工農產品不能平等交易。新中國成立后，由于工業沒有基礎，推進國家工業化需要大量資本積累。為了保證以廉價的方式獲得農業剩余，國家對糧食和棉花等大宗農產品實行統購統銷政策，自由市場交易被嚴格限制；1958年在農村建立了體制。統購統銷和體制實現了國家對農民和農業剩余的全面控制。在這種體制下，國家通過工農產品的不等價交換，從農業部門取得了巨額的資金。改革開放前20多年，國家以工農產品價格“剪刀差”形式從農業中提取的經濟剩余估計在6000億元－8000億元之間。

2、城鄉之間勞動力不能自由流動。建國初期，農民享充分的自由遷居城市的權利。1950－1957年城市人口增加總量中遷移增長占到了60．8％，1957－1960年更是占到了90％。從1950年代后期開始，中國逐漸形成了極為嚴格的戶籍管理制度，限制農村人口流入城市，把城鄉間人口的遷徙直接納入國家計劃的直接控制之下。改革開放前的近三十年中，中國農業勞動向制造業及相關部門的轉移是相當微弱的，越來越多的勞動力只能繼續滯留在農業部門。從1960年代至1970年代后期，中國的城市化進程完全處于停滯甚至倒退狀態。

3、城鎮居民與農民權利和發展機會不能平等。在城鄉分割的戶籍制度下，國家明確將居民區分為農業戶口和非農業戶口兩種不同戶籍，人為地將城鄉居民分割為兩個在發展機會和社會地位方面不平等的社會集團。

改革開放前，中國依靠計劃經濟體制下較強的資源動員能力所積累的巨額資金，推進了國家工業化的高速發展，建立了較為完整的現代工業體系。但計劃體制和工業化政策強化了中國經濟和社會的二元特性，使城市和農村在生產和生活水平上表現出極大的差異。國家工業化運動的快速推進并沒有將中國帶入現代化國家的行列，相反，由于過度剝奪農業，實行城鄉隔離，城鄉之間缺乏正常的市場聯系，造成了工農業發展嚴重失調和城鄉發展的嚴重失衡，工業化完全沒有惠及農民。以恩格爾系數衡量，農民處于絕對貧困狀態。由于農業生產效率長期低下，致使農業部門為工業化提供的資本積累開始枯竭。農民收入水平低，農民購買力嚴重不足，也從需求上制約了中國工業的發展。

（二）改革開放以來城鄉關系的主要變化

以1978年十一屆三中全會的召開為標志，中國農村進入了改革開放的新時期。農村改革突破了制度，突破了統購統銷的計劃經濟模式。農村改革不僅極大地解放和發展了農村生產力，帶來了農村經濟和社會的歷史性巨變，而且為工業和其他部門的發展，為此后進行全面的經濟體制改革，打下了良好的基礎。

改革開放以來，隨著市場機制的引入，中國城鄉聯系顯著增強，城鄉關系的變化特征主要有：

1、工農業產品交換市場化程度的提高，極大地推動了城鄉關系的合理化進程。1980年代中期以來，國家取消了實行長達30年之久的農產品統購派購制度，越來越多的農產品實現了由市場定價，計劃經濟體制下形成的極不合理的工農產品價格關系得到逐步調整。

2、鄉鎮企業異軍突起，城鄉經濟相互作用日趨緊密。鄉鎮企業已成為中國農村經濟的主體力量和國民經濟的一大支柱，成為增加社會有效供給、增強綜合國力的有生力量，成為20多年來中國經濟增長最重要的推動力量。

3、農業剩余勞動力向城鎮的大量轉移，密切了城鄉聯系，對城鄉隔離體制造成了巨大沖擊。在城鄉關系的轉變中，農業勞動力轉移具有決定性的意義。經過20年多年的時間，中國已有近2億農村勞動力通過不同方式解決了在非農產業和城鎮就業的問題。

4、小城鎮的大量涌現和迅速發展，弱化了城鄉隔離的格局，奠定了城市化發展的基礎。截至2002年底，中國有建制鎮20600個，常住人口2．75億，分別占全國人口的22％，農村人口的32％。

二、中國城鄉差距的現狀

雖然改革以來中國城鄉關系逐步改善，但目前中國城鄉差距仍過分懸殊，城鄉發展失衡問題仍十分突出。

（一）城鄉居民收入差距在波動中重新擴大

1957年城鎮居民生活費收入是農村居民平均收入的3．23倍，到1964年下降到了2．22倍。農村率先改革，使農民率先獲益。1978－1984年城鄉居民的收入差距由2．371縮小到1．711以農民收入為1，下同。但此后城鄉居民收入差距又呈逐步擴大趨勢。1993年城鄉居民收入差距已擴大到2．541，超過了改革初期的差距。2002年，中國城鎮居民人均可支配收入為7703元，農民人均純收入僅為2475．6元，城鄉收入差距進一步擴大為3．11：1。城市居民的人均可支配收入與農村居民的人均純收入的比率，不能真實地反映城鄉之間的實際收入或者實際福利水平上的差別。據粗略測算，若只考慮貨幣收入，2002年城鄉居民收入差距為4：1。若考慮城市居民的各種福利性補貼，城鄉居民實際收入差距將進一步拉大到5－6：1。

（二）農村居民內部收入差距也呈擴大趨勢

1978年城市和農村居民基尼系數分別為0．22和0．17，說明當時中國城鄉內部居民收入分配基本上是平均主義分配。2002年這一數據分別擴大為0．36和0．32，城鄉內部收入差距呈擴大趨勢，且收入增速隨收入水平呈階梯式增長，呈現典型的“富者愈富，窮者愈窮”特征。如2000年，城鎮居民收入高低倍數（10％或20％最高收入戶與10％或20％最低收入戶的平均收入之比）為5．02倍，而1988年只有3．09倍；農村居民收入同期高低倍數分別是6．5倍和4．8倍，農村居民之間的收入差距比城鎮還要大。

（三）城鄉社會發展差距懸殊

一是在教育方面。據第五次全國人口普查統計，農村人口中初中及以上文化程度的占39．1％，遠低于城市人口占65．4％的水平。農村人口主要由受過初中和小學教育的群體構成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構成，這無疑是中國城鄉之間最大的不平等。

二是在醫療方面。目前，廣大農民缺乏基本醫療保障，基本上處于自費醫療的狀態。2000年城市個人支付的醫療費用占總醫療費用的60％，而農民個人支付的醫療費用則達到90％。1990～2000年，占中國總人口60％～70％的農村人口，只消耗了32％～33％的衛生總費用。2000年，農民人均衛生總費用為188．6元，城市居民人均衛生總費用為710．2元，前者僅為后者的1／4。

三是在社會保障方面。按享受社會保障的從業人員計算，農村的社會保障覆蓋率只有3％，城鄉社會保障覆蓋率的比例為22：1，城鄉人均社會保障費的比例為24：1。在養老保障方面，雖然已有近6000萬農民投保，但效果很差。在扶貧救助方面，據民政部統計，2002年，農村僅有404萬人得到了最低生活保障，占應保人數的25％，城鎮享受最低生活保障人數達到了2054萬人，基本實現了應保盡保。

三、造成城鄉差距過大的主要因素

中國城鄉差距這樣懸殊，是國民經濟發展長期積累的結構性和體制性矛盾的集中體現。造成中國城鄉差距過大的因素主要有：

（一）國家財政支農資金投入總量不足，農民直接收益的資金投入比重很低

財政支農投入是國家對農業支持和保護的重要方面。與中國農業的重要地位和發展要求相比，政府財政對農業的支持仍是低水平的，財政支農資金還缺乏一個穩定的增長機制。

1、政府財政支農資金投入總量不足。如果按WTO協議計算口徑，1996～2000年，中國財政對農業支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當年農業總產值的4．9％、5．3％、7．4％、7％和8．8％。按照相同的口徑，發達國家的支持水平約為30％～50％，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家約為10％～20％。在WTO規則允許的12種“綠箱”政策措施中，中國使用了6種（政府的一般服務支出、食物安全儲備、國內食物援助、自然災害救助、生態環境保護和地區發展援助）。“黃箱”支出在1996年～1998年計算基期內年均297億元，占農業總產值的1．23％，與談判允許的8．5％（1740億元）相比，中國“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。

2、政府支農資金投入結構不合理。一是政府農業財政支出中用于人員供養及行政開支部分大體維持在60－70％，而用于建設性的支出比重不高。二是農業財政建設性資金中，直接用于農業基礎設施比重較少，用于農業科研和推廣應用的比重很低，而用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大。三是在政府農業投入中，直接用于流通環節的補貼過高，而直接用于生產的資金很少。四是政府農業財政資金的投入主要以間接支持為主，農民直接得到實惠的資金投入比重很低。以2000年的政府農業財政資金投入方式為例，直接補貼農民，與農民收入直接有關的資金投入僅為200億元左右，約占10％左右；與農民生產生活直接相關的資金投入460億元左右，占整個資金投入的23％左右；屬于以間接方式支持農業、農民、農村的資金大約在1420億元左右，包括對大型水利、生態、氣象等基礎設施的投入，農林水氣等部門事業費的大部分，農產品流通補貼等，約占整個資金投入的67％左右。

3、財政農業支出部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。目前，政府投資的農業項目實行按投資額度確定權限，審批手續繁雜、程序較多。項目審批制度化、公開化、科學化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。財政支農工作的主要內容往往是分資金、下指標，重資金分配、輕資金管理。農業項目的管理存在諸多漏洞，使得很多項目的實施效果較差。

（二）土地征用制度對農民明顯不公平

1、征地范圍過寬，存在濫用土地征用權的問題。現在的征地項目早已遠遠超出“公共利益的需要”，“公共目的”的土地征用與商業目的土地征用混雜在一起，存在對土地征用權的濫用。

2、土地征用對農民的補償過低，農民存在嚴重的利益損失。根據現行《土地管理法》，對農民的補償總計為該耕地征地前三年平均產值的10－16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，對農民以現金形式補償的通常都在每畝1．5萬－3．5萬元之間。現在國家每征一畝地，鐵路、高速公路給農民的補償一般是每畝5000～8000元。工商業用地對農民的補償一般是每畝2～3萬元，發達地區和城市郊區一般也就是每畝3～5萬元。

3、對失地農民的安置無法解決他們的后顧之憂和長遠生計。各地上報國務院審批的建設用地項目中，90％以上的征地項目是給被征地農民發安置補助費，讓他們自謀出路。1987－2001年全國非農建設占用的2395萬畝耕地，按人均耕地不足0．7畝計算，至少有3400萬農民因征地失去或減少了土地。按現在的經濟發展進度，2000年至2030年的30年間占用耕地將達到5450萬畝以上，失地和部分失地農民將超過7800萬人。相當一部分失地農民，由于找不到工作或失去工作，成了“種田無地，就業無崗，低保無份”的“三無”階層。

4、“以地生財”，已成為地方政府增加財力，籌集城鎮建設資金的重要途徑，成為新時期“以鄉養城”的一種新形式。在計劃經濟時代，國有土地長期實行無償使用。1990年代初，國家改革了土地使用制度，對一些盈利性的用地項目實行國有土地有償使用。各級政府可以通過出讓國有土地，收取土地出讓金。土地出讓金作為財政預算外收入，專項用于城市基礎設施建設和土地開發。1990和1991年，收取的土地出讓金只有10．5億元和11．3億元。1992年由于出讓規模擴大，土地出讓金增加到525億元。為調動地方征收土地出讓金的積極性，從1994年開始至今，土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方財政。1998年以后，土地出讓金大幅度增長，2002年達到2416．8億元。2003年要突破3000億元。我們調查的有些縣、市，土地出讓金收入已經占到財政收入的35％左右，有的高達一半以上。調查的這些縣、市，財政用于城市基礎設施建設的資金60—70％來自出讓土地的收入。為了加快城市發展，各級政府不約而同地把眼睛盯向土地，“土地是第二財政”等說法開始大行其道。

（三）城鄉居民稅賦制度不統一

目前農村稅費制度改革仍然是在舊的城鄉利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進行的，改革后農業稅收制度存在的主要問題有：

1、稅率并不低。改革后農業稅稅率統一為不高于土地常年產量的7％，附加稅率統一為不高于正稅的20％，合計為不超過常年產量的8．4％。大多數地方實際執行的稅負都是8．4％。無論是與中國歷史上的農業稅率相比，還是與其他國家農民承擔的稅負相比，按土地常年總產量征收8．4％的農業稅，稅率都偏高。

2、稅制不科學。農村稅費改革后，農業稅是按土地的常年總產量計征的，沒有考慮當年總收入扣除生產耗費后的實際所得，這個常年產量既包括農民銷售的商品糧，也包括農民的口糧和種子糧等。也就是說，沒有把農產品作為商品，而以農產品的產出來計稅，從而出現了有的農民種地賠錢還得照章納稅。中國改革后的農業稅，既不是對農民從事農業的凈所得征收所得稅，也不是按商品流轉額征收商品稅，實際上這種農業稅已經退化為定額的土地稅，或更像地租。

3、城鄉稅賦不公平。農業稅并沒有起征點和免征額，無論土地常年產量是多少，是自用還是外銷都要納稅，按全額計征，這不符合稅收公平原則。如果按照城市居民納稅的起征點和免征額的規定，絕大多數農民無須納稅。

（四）城鄉勞動者就業權利不平等

農民工已經成為產業工人的重要組成部分。根據第五次人口普查的結果，中國農業戶口人員占二三產業就業人口的比重已經高達46．5％，第二產業中農業戶口從業者已經占到了57．6％，建筑行業占到了80％。但進城農民與城市居民身份地位、就業、社會保障、享受公共服務等權利是不平等的，對進城農民的一些不公平的、甚至是歧視性的政策并沒有發生實質性的變化。

1、針對外出農民工的就業限制帶有歧視性。一些城市仍沿用計劃體制下勞動用工管理的辦法，對企業使用農民工實行總量指標控制。1994年，勞動部頒布《農村勞動力跨省流動就業暫行規定》，開始實施以就業證卡管理為中心的農村勞動力跨地區流動就業制度。從實際情況看，這種專門面向農民工的就業證卡，大多演變成以管理之名，行收費之實。

2、對流動人口的管理制度存在明顯缺陷。在外來人口比較集中的地區，當地政府城市發展規劃和社會各種公共服務規劃并沒有考慮這部分的存在和需要，對這些人的管理費用也沒有包括在政府的財政預算中，普遍的做法是依靠向外來人員收取各種費用。

3、義務教育體制的城鄉分割越來越不適應社會需要。隨著農村勞動力跨區域流動，農村一些兒童伴隨外出就業的父母流入了城鎮。第五次人口普查顯示，中國有流動兒童近2000萬。中國兒童中心最近完成的一項抽樣調查顯示，流動兒童失學率竟高達9．3％。流動人口的大量增加，使城市接受義務教育的群體結構發生了改變傳統以本地常住戶籍人口兒童為對象的義務教育安排受到挑戰。

4、城鎮社會保障制度沒有考慮進城農民工的需要。農民工因勞動條件和居住環境惡劣，傷亡、病害事故屢屢發生。目前從事危險行業的農民工，幾乎沒有享受工傷保險。

（五）公共財政對農村義務教育、醫療衛生和社會保障等社會事業的支持有限

1、農村義務教育投入體制不合理。中國政府間教育投入的大致格局是：中央和省級的教育投入主要用于高等教育，較少用于基礎教育；基礎教育投入的職責基本上由基層政府承擔，特別是農村基礎教育投入主要由縣鄉政府承擔。在這種體制下，隨著義務教育管理層次逐漸下放，基層政府和農民承擔了發展農村義務教育的主要責任，這種分級辦學體制在加重了基層政府和農民負擔的同時，在客觀上也遲滯了農村教育的發展，造成了農村與城市之間以及地區之間義務教育機會不平等的延續乃至擴大。總體來看中國農村義務教育的投入是不斷增加的。1994－2000年，預算內農村義務教育經費占農村義務教育經費總額的比重為57．7％，2002年農村義務教育總投入中政府預算內支出占到了78．2％。根據我們對一些縣的調查，農村稅費改革后，農村義務教育的投入狀況不是改善了，而是進一步惡化了；農村義務教育的資金缺口不是縮小了，而是擴大了；農村義務教育的矛盾不是緩和了而是加劇了。對農村義務教育狀況一定要有一個客觀的估計。即使現在農村義務教育投入中政府投入已占了大頭，也應該清楚，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農村義務教育發展的要求。實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制，對保障教師工資的發放有明顯的效果，但這項政策從總體上看仍囿于現行體制框架之內，未能從根本上解決義務教育體制的城鄉分割問題。

2、農村公共衛生和預防保健工作薄弱，廣大農民缺乏基本醫療保障。1991－2000年，政府農村衛生預算支出累計只有690億元，僅占政府衛生總預算支出的15．9％。由于農村公共衛生服務資金嚴重不足，影響了計劃免疫、婦幼保健等公共衛生服務項目的開展，導致近年來部分地區兒童計劃免疫任務不能完成等問題。農村中某些已經得到控制的地方病、傳染病的發病率出現了反彈甚至死灰復燃。一些農村地區職業病和環境污染所致疾病明顯上升，對農民健康造成新的威脅。由于缺乏醫療保障體系，農民的醫療費用大幅度上升，明顯超過了農民的承受能力。目前，農民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區十分突出。

3、中國城鄉社會保障制度處于分割狀態。與城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度的建設還非常薄弱。在國家財政的支出中，只有少數用于農村社會救濟；在農民養老保險和醫療保險上，國家基本沒有承擔責任。農村目前除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。

四、由城鄉分割走向城鄉協調發展

目前中國的人均GDP按匯率計算，已達到1000美元，按購買力計算大約為3000－4000美元，農業與非農產業的產值結構大約為1585，農業與非農產業的就業結構大約為5050，城鎮化水平為40％。眾多學者綜合上述四項指標認為，目前中國已進入了工業化的中期階段。

工業化中期階段，是就業結構變革的加速時期，也是城鎮化加快發展的時期。十六大所提出的奮斗目標，是2020年基本實現工業化，加快城鎮化進程。未來二十年，如果發展戰略和政策選擇得當，工業化和城鎮化的快速發展將為解決中國“三農”問題提供難得的機遇；如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外，中國經濟的結構性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農”問題的難度陡然增大。工業化中期階段將是由城鄉分割走向城鄉協調發展的關鍵階段。必須調整經濟發展戰略，調整國民經濟分配格局，調整城鄉就業結構，提升城鎮化水平，深化經濟和社會管理體制改革，在改變城鄉二元結構，實現農業與工業平等發展，賦予城鄉居民平等的就業權、教育權和發展權，建立平等和諧的城鄉關系方面取得重大突破。

（一）調整國民收入分配結構和財政支出結構，大幅度增加農民可以直接受益的資金投入比重

在中國工業化、城市化進程加快，開放化程度不斷提高的背景下，確保主要農產品供求的平衡，提高中國農業的國際競爭力，保護農業環境和資源，增加農民收入，縮小城鄉差距，迫切需要建立既符合WTO規則要求，又符合中國國情的對農業和農民的支持與保護政策體系。

完善國家對農業和農民的支持與保護體系的總體思路是：進一步調整國民收入分配結構和財政支出結構，努力增加政府財政支農資金投入總量；按照建立公共財政體制的要求，調整財政支農資金的使用方向，大幅度增加農民直接可以收益的資金投入比重；改進政府農業投資管理體制，提高政府支農資金的使用效益。

1、繼續加大農業基本建設投資力度。與中央財力增長相適應，應逐年增加一部分中央預算內投資，重點用于農業建設，保證農業投資有一個正常穩定的來源，確保中央農業基建投資保持在較高水平。

2、建立對農民收入的直接補貼制度。一是逐步將主要農產品市場風險基金（如糧食風險基金）轉為對農民的收入的直接補貼。二是在主產區建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。三是逐步將一部分農產品出口補貼轉為對農民的直接收入補貼。

3、充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。

4、逐步將縣以下以改善農民基本生產條件和生活質量為重點的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。

5、整合財政支農投入，完善政府財政支農資金管理體制。應對現有農業項目、資金進行整合，相對集中。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統一負責。

二改革土地征占制度，依法保護農民的土地財產權利

土地征用既要保證國家為了公共利益的需要用地，又要給農民以公平的補償。現行法律無法有效保護農民的土地財產權利，從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策。

1、嚴格界定動用國家征地權力的公共利益類型。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權。政府不能利用國家的強制力專門為一般營利企業去取得土地。工商業等營利性用地只能通過購買獲得。

2、對農民實行公平補償。土地征用補償的內容，包括地價補償、地上物（土地改良物）補償及其他補償。中國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。

3、妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障。為失地農民建立社會保障，在保障資金籌集方面，應堅持政府、集體、個人共同出資的原則。在征用土地時，必須從土地出讓金中拿出一部分，建立起農村養老保險基金。有條件的地區，要加大財政轉移支付力度，為失地農民建立起與城市地區統一的養老保險制度。

4、積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法。現行政策對農村集體非農建設用地的流轉卡得死死的，但農村集體非農建設用地的流轉實際上一直在自發地進行。目前法律的規定已大大滯后于經濟發展的現實，必須進行改革。在符合土地利用總體規劃、城市和集鎮規劃，在依法辦理農用地轉用手續的前提下，集體建設用地可以參照國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓的程序和辦法，采用招標、拍賣、掛牌出讓等方式出讓土地使用權。

5、要修改有關法律，保證在征用農民土地過程中，農民有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償等問題與土地權利人進行協商，若有爭議可以申訴和申請仲裁，裁決不成，可以向法院申訴或上訴。

（三）統一城鄉稅制，從根本上治理農民負擔過重問題

現在正在試點的農村稅費改革，實質上是對傳統農業稅制進行的改良或修補。從根本上減輕農民負擔，必須突破現行城鄉二元稅制結構，在稅收制度上對農民平等對待。

2004年中央1號文件決定降低農業稅稅率1個百分點，提出有條件的地方，可以進一步降低農業稅稅率或免除農業稅。農村稅費制度改革的目標是，逐步降低農業稅稅率，直至最終取消農業稅，按照建立公共財政體制和現代稅制的要求，使農民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位，逐步統一城鄉稅制。

1、把農民的稅收負擔納入相應的稅收系統。取消對農民單獨征稅的稅種后，可以對農民征收所得稅。由于個人所得稅設置了免征額，可以將絕大多數農民排除在征稅范圍之外，只有規模化經營的有收入所得的農業生產者才承擔稅負。取消農業稅后，還可以把農產品稅納入增值稅體系。

2、制定對農民的稅收優惠政策。中國農民收入水平低，長期以來農民負擔重，農村需要休養生息，不應把從農業中征稅作為增加財政收入的來源。

（四）公正對待農民工，讓進城農民融入城市

2004年中央1號文件確立了公正對待農民工，讓進城農民融入城市的完整政策框架。必須解決的政策問題有：

1、取消針對農民工進城就業的各種準入限制，實行一視同仁，平等競爭。

2、取消專門面向外出就業民工的就業證卡，簡化農民外出就業手續。新的居民身份證管理條例已經頒布，要適時取消對外來人口實行的暫住證制度，實行暫住申報制度。

3、清理整頓對外出或外來務工人員亂收費。尤其要嚴厲查處強迫農民接受培訓，以培訓之名，向農民亂收費的行為。輸入地政府必須將對外來人口的管理費用納入政府的財政預算中，絕不能變相向企業或個人轉嫁負擔。

4、保障農民工子女享受義務教育的權利。要建立并完善保障進城務工就業農民子女義務教育的工作制度和經費籌措保障機制。

5、在公共衛生領域給民工市民待遇。要將無法享受到醫療保險的民工吸納到城市醫療救助的范圍內。

6、規范企業用工制度，保障勞動者合法權益。應當把農民進城務工納入《勞動法》實施范圍，在法律的層面上，規范勞動關系，加強農民工合法權益的保護。

7、要做好將農民工納入工傷保險范圍的工作。

8、將農民工的培訓納入各級公共財政的支持范圍。進城務工的農民中絕大多數農民沒有接受任何職業技能培訓。按照1號文件的要求，做好農民職業技能培訓工作，一是要將農民職業技能培訓納入各級公共財政的支持范圍，建立“政府主導、多方籌集”的投入機制。二是把滿足市場需求作為出發點，實行定向培訓。三是積極探索新的培訓方式。四是加強對農村職業技能教育的支持力度。

9、讓農民能充分享受自由進城和自由遷移的權利。在大中城市的農民只要有合法固定住所、穩定職業或生活來源，公安部門應給予辦理城鎮常住戶口，享受與當地城鎮居民同等的待遇，履行相應的義務。

10、妥善解決城市農民工的社會保障問題。農民工社會保障應按照他們的實際需求分層次、逐步推進。對那些在非正規部門就業的勞動力，如個體商販等，主要以個人儲蓄和參加商業保險的方式取得養老、失業和醫療保障。對那些在正規部門就業、簽訂勞動合同的勞動者，可逐步納入城市社會保障的范圍。農村居民在城鎮就業并落戶的，在沒有納入城鎮社會保障體制前，可繼續保留土地承包權，并可享受原集體資產的收益分配，繼續保留農村的宅基地使用權。

（五）加大政府對農村義務教育的支持力度，切實改進農村公共衛生服務，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距

1、進一步完善農村義務教育的管理體制和投入機制。要強化中央、省市級政府的支出責任，建立規范化的農村義務教育轉移支付制度，逐步由中央和省級政府承擔農村義務教育的投入。從全國范圍來看，地方財力不能保證義務教育經費的主要是中西部農村，普及義務教育的主要任務也是中西部地區。因此，中央財政對農村義務教育的保障政策是，根據農村義務教育的最低標準，對中部省區不能保證生均最低義務教育經費的縣予以補助。省級財政以平衡省內富縣與窮縣之間義務教育水平為政策目標。

2、加強政府對農村衛生的支持力度。農村公共衛生服務是政府的職能，應該通過建立專項農村衛生專項轉移支付制度，保證落后地區對農村公共衛生服務的投入。中央已明確要求今后中央及地方政府每年增加的衛生事業經費主要用于發展農村衛生事業。應當看到，目前，農村衛生投入的大頭在地方政府，由于相當一部分縣鄉財政保工資都困難，每年對農村衛生增加的投入十分有限。實踐證明，如果不對目前的衛生籌資體制進行改革，政府所提出的所有的農村衛生目標的實現都要大打折扣，不同地區之間和就不可能縮小。對農村衛生籌資體制進行根本性改革，一是要在中央和地方各級政府之間合理界定責任；二是要在城鄉之間公平分配衛生資源；三是要完善中央對貧困地區的轉移支付制度。

3、堅持城鄉一體化的政策導向，探索建立多層次的農村社會保障體系。完善農村社會保障制度的總體思路是：堅持城鄉一體化的政策導向，堅持分階段、逐步完善的原則，堅持地區差異原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。農村的社會保障制度應從條件已基本成熟的經濟發達地區，逐步推廣到全國；先在農村建立最低生活保障和農村合作醫療制度，再逐步建立養老保險；必須從最需要保障的困難群體入手，逐步擴大保障范圍。（公務員之家版權所有）