水利水電工程補償安置資金探討

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[摘要]水利水電行業(yè)由于項目經濟效益相對較差等原因，長期補償移民安置方式推廣難度較大，實踐經驗較少。為推進長期補償安置方式在水利水電工程中的應用。以大藤峽水利樞紐長期補償移民安置實施為例，立足水電站業(yè)主角度，從補償資金計算、補償資金來源、補償資金動態(tài)調整、補償資金兌付、補償資金與項目概算調整等多個方面探討長期補償實踐過程中面臨的資金問題及分析。

[關鍵詞]水利水電工程；移民安置；長期補償；補償資金；大藤峽水利樞紐

隨著社會經濟發(fā)展、國家產業(yè)結構調整、城市化程度不斷加深、人地矛盾日益突出，逐漸弱化了農民對土地的依賴，傳統“大農業(yè)為主”的移民安置方式已不能完全適應移民安置工作的需求。另外，隨著國家大型水電工程的開發(fā)逐漸向少數民族地區(qū)和偏遠山區(qū)轉移，這些地方居民普遍區(qū)域性強，動員外遷難度大，為盡量滿足移民搬遷距離較近原則、最大相似原則和最少移民原則[1]，各地紛紛開展了移民安置方式創(chuàng)新探索與實踐。以長期貨幣補償為代表的無土安置方式正在越來越多地運用在水利水電工程移民安置工作中。長期補償安置模式是當前我國移民安置模式研究取得的重大成果，具有良好的社會、經濟、環(huán)境和生態(tài)效益[2]，也是今后一段時間內我國水電工程移民安置的主要模式之一，越來越多的水電效益將會被移民分享[3]，真正的實現“開發(fā)一座水電站，造福一方老百姓”的美好愿望。

1長期補償安置實施現狀

20世紀90年代至今，四川、廣西、湖南、云南等省（自治區(qū)）水電工程陸續(xù)嘗試了長期補償移民安置方式，如湖南托口水電站采用核算移民每人每年的糧食需求，逐年補償移民糧食或者補償購買糧食的貨幣；廣西長洲水利樞紐采用核算耕地年產值，按照耕地凈產值逐年發(fā)放補償資金[4]；金沙江中游的阿海、龍開口、魯地拉和金沙江下游的向家壩等水電站都開展了創(chuàng)新移民安置方式研究，相繼出現了長期實物補償、長期貨幣補償、年付金長期補償、一次性補償+養(yǎng)老保險、第三產業(yè)安置等探索性移民安置方式，其中長期貨幣補償方式是目前應用最廣泛的創(chuàng)新型移民安置方式[5]。目前，我國水利水電行業(yè)逐年貨幣補償安置方式尚未形成統一概念和定義，在補償標準、補償時限、資金來源方面存在差異，但總體來講，長期貨幣補償安置方式是指農村集體經濟組織被征收耕（園）地的生產安置移民，按其被征收耕（園）地面積的產值，長期逐年發(fā)放貨幣補償金的一種生產安置方式。項目法人按照“淹多少、補多少”的原則，以現金的形式對移民進行長期補償，是一種動態(tài)調整的生產安置方式。引入工程建設成果共享、實現風險共擔的新理念，從制度制定上允許水庫移民直接分享工程效益[6]。目前，長期貨幣補償安置方式主要適用于水電行業(yè)[7]，水利工程由于政策依據、資金來源、項目收益等原因在適用性上大打折扣，只有少數有發(fā)電收入的水利樞紐才具備實施長期補償移民安置的可行性。如大藤峽水利樞紐項目業(yè)主在充分尊重庫區(qū)移民安置意愿和地方政府意見的基礎上，根據項目審查單位的意見，開展了耕地長期安置方案研究，并最終獲得廣西壯族自治區(qū)人民政府批準實施。

2長期補償實施中存在的資金問題及分析

長期補償安置實施的關鍵是對補償對象與范圍、補償標準確定與資金計算、補償資金來源與兌付、后續(xù)補償資金核定與調整等問題的確定。目前國家層面沒有明確規(guī)定，云南省人民政府2007年頒布了云政辦發(fā)［2007］159號文件《云南金沙江中游水電開發(fā)移民安置補償補助意見》（簡稱《云政辦發(fā)［2007］159號文》）及相關配套文件明確了長期補償安置方式的補償對象、范圍和補償資金計算、構成、來源等問題，但大多數省級人民政府未正式出臺相關規(guī)定。實施長期補償安置的水電站往往只能參照其他水電站的成功經驗，結合自身特點制定本電站的操作方式，如大藤峽水利樞紐參照了長洲水利樞紐的有關做法，針對長期補償安置方式進行了深入探索和研究。水電行業(yè)長期補償移民安置的廣泛實施給傳統的大農業(yè)安置和一次性貨幣補償等安置方式造成了極大沖擊，部分水利行業(yè)工程項目也被迫實施長期補償移民安置方式，然而水利工程往往以公益性為主，經濟收益相對較差，長期補償后續(xù)補充資金無法保障。因此，國家有關部門應該充分考慮水利工程與水電工程的差異，出臺相應政策，可通過提高上網電價或從國家重大水利工程建設基金和大中型水庫庫區(qū)基金中提取補充資金等方式解決水利工程長期補償資金保障問題。2.1后續(xù)資金壓力及風險控制分析。2.1.1長期補償資金計算方式探討。長補資金的計算方法是根據“淹多少，補多少”的原則確定水庫淹沒影響的耕（園）地數量，然后根據耕地年產值標準計算得出，目前常見的耕地年產值標準確定方法有3種，一是公布分區(qū)域征收土地統一年產值的省份根據土地統一年產值確定，如四川省；二是根據征收土地統一年產值扣除生產成本確定，如廣西壯族自治區(qū)；三是根據被淹沒耕地前3年谷物平均產量和糧食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地畝產值，如云南省。政府部門公布的土地年產值是綜合考慮該區(qū)域同類土地中不同海拔、不同種植結構、不同農業(yè)生產設施條件下的耕地平均年產值，在土地征收過程中會由于自然、地理等原因，實際年產值和平均年產值存在差異。以大藤峽水利樞紐為例，在考慮到工程蓄水后水位抬高幅度有限，淹沒耕地等級低、灌溉設施差、多為分散的開荒地，大部分土地在建壩前就已經存在被洪水淹沒絕收的現象等眾多因素影響，結合上下游紅花電站和長洲水利樞紐的征地標準，遵循同地同價原則，最終確定以廣西公布的征收土地統一年產值扣除中間消耗率作為長期補償土地年產值標準，并且無保底、封頂限制，得到了移民主管部門、地方政府、移民群眾各方認可。2.1.2.長期補償資金來源問題探討。長期補償安置方式具有“長期性”的顯著特征，其資金需求呈逐年遞增趨勢，后續(xù)資金能否保障決定著長期補償安置實施的成敗[8]。按照《云政辦發(fā)［2007］159號文》相關規(guī)定，在水電站建設期，逐年補償費用從審定的投資概算中列支，在電站運行期，從發(fā)電收益中提取資金補充逐年補償費用。建設期水電移民“長效補償”資金的主要來源是被占用土地的補償費、安置補助費[9]，以及被淹沒影響的農田水利設施補償費等[10]，先從土地補償費和安置補助費中支取，不足部分由項目法人從電站運行成本或收益中提取；后續(xù)資金壓力和風險將全部由項目業(yè)主承擔。大藤峽水利樞紐工程長期補償資金由國家發(fā)改委批復的一次性貨幣補償資金和后續(xù)長期補償補充資金構成，目前項目仍處于建設期，后續(xù)補充資金來源還未確定，本文將對長期補償補充資金來源問題進行探討。水電站發(fā)電量受上游來水影響顯著，國內電站開發(fā)不斷增多，2020年國內水電總裝機容量將達到3.8億kW[11]，國內用電量需求受國內外經濟形勢影響大，導致電價和發(fā)電量波動較大；國內電力市場正在向市場競爭上網電價機制轉變[12]，這些因素將使持續(xù)加大高建設成本電站售電壓力，隨著長期補償資金需求量的逐年提高，極有可能使水電站面臨經營收入無法滿足移民安置資金需求的現實問題，因此需由國家有關部門統籌，多途徑籌措長期補償資金，保障長期補償安置順利實施。根據王詩景[7]對逐年貨幣補償安置資金需求量分析結果，征收土地補償費和安置補助費仍是長期補償資金的主要來源，此外可通過將長期補償資金納入發(fā)電成本、爭取使用庫區(qū)基金、將長期補償資金計入電站電價等多種方式解決資金來源問題，減小項目業(yè)主長期補充資金壓力。（1）將長期補償資金納入發(fā)電成本。按照《云政辦發(fā)[2007]159號文》相關規(guī)定，運行期水電站從發(fā)電收益中提取資金補充逐年補償費用，在我國現行的稅費制度下，發(fā)電收益需要繳納增值稅，如果將長期補償資金列入發(fā)電成本即可避免繳納增值稅的資金壓力，且從水力發(fā)電工程經濟評價相關規(guī)定來看也是合理的。庫區(qū)征地移民投資在水電站經濟效益評價時被列入水電站一次性投資，當進行靜態(tài)經濟評價時，水電站年費用為基本折舊費與年運行費之和，即為水電站的發(fā)電成本。因此可通過將長期補償費用列入發(fā)電成本而不從發(fā)電效益中提取來規(guī)避部分稅收，從而降低水電站業(yè)主的資金負擔。（2）從庫區(qū)基金中提取部分費用用于長期補償資金。根據國家《大中型水庫庫區(qū)基金征收使用管理暫行辦法》（財綜[2007]26號）“庫區(qū)基金從有發(fā)電收入的大中型水庫發(fā)電收入中籌集，根據水庫實際上網銷售電量，按不高于8厘/千瓦時的標準征收”且其中提到“地方政府在安排庫區(qū)基金時，應將其中的75%用于支持實施庫區(qū)及移民安置區(qū)基礎設施建設和經濟發(fā)展規(guī)劃，以及解決水庫移民的其他遺留問題，其余部分用于庫區(qū)防護工程及移民生產、生活設施維護。”因此，從庫區(qū)基金中解決部分長期補償資金是有據可依的，也具有較強的操作性。（3）提取部分電價收益用于補充長期補償資金。根據《中共四川省委四川省人民政府關于推進藏區(qū)跨越式發(fā)展和長治久安的意見》（川委發(fā)[2010]3號）中“將水庫移民和生態(tài)環(huán)境保護成本計入電價”要求，可將運行期逐年貨幣補償安置成本計入電站電價，并從中提取部分電價用于長期補償安置。目前，向家壩水電站已試點從發(fā)電收益中提取0.003元/kW•h用于解決移民安置問題。但此種方式需要省級人民政府出臺相關文件予以支持。2.2長期補償資金動態(tài)調整分析。長期補償安置中土地年產值標準為被征地統一或者測算的被征收前3年平均產值。因此，隨著征地統一年產值和物價水平的提高，長期貨幣補償標準也會動態(tài)調整，一般與征收耕地統一年產值同步調整。以廣西為例，2015年公布的征地補償標準平均水平為37532元/畝，與2013年的標準33261元/畝相比，平均上調了4271元/畝，上調幅度為12.84%，年均提高4.28%。而2013年-2015年，廣西居民消費價格指數連續(xù)3年的增速都在2%左右，因此征地統一年產值的提高幅度是明顯高于消費價格上漲幅度的。2015年國家開啟了新一輪電力體制改革[13]，上網電價、銷售電價實行“雙軌制”，新的定價機制確立之后，原有標桿上網電價政策保護將被取消，按機組容量平均分配電量的傳統模式將被打破，不同發(fā)電企業(yè)經營差距會明顯拉大，發(fā)電企業(yè)的競價能力與生產成本關聯度越來越高。隨著電力體制改革的深入，運行期水電站上網電價和售電量的政策保護可能被取消，上網電價受到市場結構與模式、競爭力度、供需情況及外部環(huán)境多種因素影響[14]，水電站發(fā)電收益將會出現巨大波動。長期補償資金需求量逐年快速增加的現實情況與水電站發(fā)電收益不穩(wěn)定的不利形勢將形成巨大矛盾，為化解矛盾，需要國家和地方出臺相關政策予以支持，針對水利工程更應該加大支持力度，具體可通過將長期補償資金按照發(fā)揮社會效益和經濟效益區(qū)分為兩部分進行效益評價，發(fā)揮社會效益的長期補償資金由國家和地方財政補貼[15]，發(fā)揮經濟效益的長期補償資金由水電站業(yè)主承擔。另外，水電站業(yè)主可通過與征收土地統一年產值同步調整征收耕地生產成本或中間消耗率來平衡資金壓力大的矛盾。2.3長期補償資金兌付方案比較分析。在建的水利水電工程項目，長期補償資金管理存在多種形式，一種是資金由業(yè)主管理，業(yè)主逐年將資金撥付到當地，由縣級移民主管部門分批次支付；另一種是業(yè)主將進入概算的耕地補償資金和安置補助費一次性撥付給地方政府，由縣級人民政府分批次逐年支付，若概算計列補償資金不足時，在電站運行期從發(fā)電成本或發(fā)電收益中提取補充。由于資金管理支付方式的不同，將導致業(yè)主實際支付資金的不同。趙燦章[16]在不考慮物價因素影響和時間價值的前提下，分項目業(yè)主管理資金和將補償資金交由地方政府支配兩種情況，通過測算長補資金現值和50年期值進行對比，得出在把補償資金交由地方管理的模式下，由于移民資金的不可投資性，長補資金獲取的利潤低于項目業(yè)主管理模式下獲取的利潤。因此由業(yè)主管理模式的兌付方式更為經濟。2.4長期補償資金與項目概算調整分析。2017年6月以前，我國水利水電工程實行“國務院471號令”，規(guī)定“大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均年產值的16倍”，2017年5月，國務院頒布了修改后的新移民條例（國務院679號令），規(guī)定“大中型水利水電工程建設征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準執(zhí)行”。新移民條例的實施，提高了水利水電征地補償標準，進一步縮小了一次性貨幣補償安置方式與長期補償安置方式補償標準的差距，擺脫了老移民條例中征收耕地標準計算中年產值倍數不變的模式，使水利水電征收土地補償邁入了動態(tài)調整的新階段。新移民條例的頒布實施對已建成水利水電工程和尚未批復概算的水利水電工程基本無影響，但將對已批復初步設計概算，處于建設期的水利水電工程造成影響。按照新移民條例“征收土地補償標準按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標準執(zhí)行”的規(guī)定，結合各省征收土地標準每3年調整一次的現狀，建設周期較長的水利水電項目可能跨越一個甚至兩個土地標準調整周期，因此會面臨由于政策性調整而引起的項目概算調整問題。按照國家有關規(guī)定和以往項目經驗，實行“大農業(yè)安置”和“一次性貨幣補償”的水利水電項目由于政策性調整而增加的投資可納入項目投資概算。事實上，國家應該在項目概算調整時對實施長期補償移民安置方式的水利水電工程給予支持，尤其對于社會效益大、經濟效益差的水利工程，在項目概算調整時應適當考慮長期補償安置方式對項目投資增加造成的影響，水電站項目業(yè)主也應極力爭取概算調整審批單位的支持。

3結語

隨著長期補償移民安置方式的廣泛運用，以公益性為主的水利水電工程對長期補償移民安置方式的探索會更加深入，在具體實踐中既要借鑒水電行業(yè)的成功經驗，又要重點關注與水電行業(yè)的區(qū)別。建議國家能夠出臺有關政策，指導水利水電工程長期補償移民安置實施工作，尤其應該在長期補償安置方式的可行性論證、長期補償資金來源、長期補償資金籌措和項目概算調整、項目后評價等方面搭建起一套完整體系，將其納入工程建設成本，規(guī)范有關程序，降低債務風險。水電站業(yè)主應該在實施過程中，一方面充分考量項目的經濟承受能力、控制成本、減小資金風險；另一方面，應盡可能向國家和地方尋求更多支持。新時期，隨著移民安置方式不斷創(chuàng)新、移民政策不斷調整，有關移民政策出現了銜接不順暢和配套文件錯位的現象，如2017年6月前，老移民條例規(guī)定“大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費為該耕地被征收前3年平均年產值的16倍”，沒有執(zhí)行到《土地法》的上限30倍，因此國家制定了移民后期扶持政策和大中型水庫庫區(qū)基金政策進行補充，隨著長期補償移民安置方式的廣泛運用和新移民條例的頒布實施，新時期水利水電工程移民所能享受到的征收土地補償所帶來的經濟實惠已經超過鐵路、交通等公益性行業(yè)，同時也會對移民后期扶持政策和大中型水庫庫區(qū)基金征收等移民政策造成一定影響，甚至可能使我國水利水電工程移民安置發(fā)展階段重新劃分，這將成為下一步水利水電工程移民安置研究的新課題。

作者:張家豪 黃勇文 單位:廣西大藤峽水利樞紐開發(fā)有限責任公司