水利工程管理體制改革分析論文

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簡介：本文在水利工程管理體制的改革中，分析了存在的主要問題及產生的原因，研究了體制改革的重點和難點，提出了實施改革的相關建議。從觀念、體制、機制、資產、定位等方面研究了今后工作的措施，為深化水利工程管理體制改革，實現水資源的可持續(xù)利用和水管單位走向良性循環(huán)做了有益的探索。

關鍵字：改革水利工程管理體制思考

水利工程是我國國民經濟和社會發(fā)展的重要物質基礎。長期以來，水利工程在防洪、排澇、防災、減災等方面對國民經濟的發(fā)展做出了重大的貢獻，同時在工業(yè)生產、農業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產經營管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會跨入新世紀的今天，我國的社會經濟形勢和結構已經發(fā)生了重大的變革，計劃經濟體制正在被社會主義市場經濟所取代，國際經濟一體化正在深入到國民經濟體系的每一個環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問題，研究解決這些問題的措施，促進水利工程管理單位的健康發(fā)展，實現水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責任和義務。

一.水利工程管理體制改革中存在的主要問題。

1.傳統(tǒng)觀念和管理方式的問題

建國以來，水利工程管理單位按照計劃經濟的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范。這在當時的歷史條件下，對強化水資源調度，實現水資源與社會經濟發(fā)展的有效配置是有效的，極大的促進了國民經濟的順利發(fā)展。黨的十四大作出了建立社會主義市場經濟體制的決定后，歷時十年，我國的社會經濟狀況發(fā)生了翻天覆地的變革。市場經濟的合理配置資源、優(yōu)勝劣汰、價值規(guī)律、市場競爭機制已經深入人心。但在水利系統(tǒng)中，特別是處于基層的水利工程管理單位，卻在很大程度上停滯在原有的思維觀念中，習慣于商品生產和工程建設嚴重依賴上級的行政命令，沿用粗放的管理方式，單位職工吃“大鍋飯”、喝“大鍋水”、工作效率低、經濟效益不高、職工收入差、水土資源的綜合經濟收益率非常低、注重社會效益的發(fā)揮而忽視了自身經濟效益的壯大等現象仍然普遍存在。究其原因主要在于：

（1）、國家水利產業(yè)政策滯后，沒有在政策上即時調整、引導水利產業(yè)發(fā)展的相關政策規(guī)范，對水利工程管理如何進入市場研究不深、不透。

（2）、幾千年歷史所形成的無償用水觀念根深蒂固。全社會無償用水或低價用水觀念的轉變速度緩慢。

（3）、國家重視了農業(yè)產業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價格上嚴加限制，將農業(yè)產業(yè)的商品水支出中的很大一部分轉嫁給了水利工程管理單位承擔。

（4）、將應由地方政府負擔的防洪、排澇等公益性支出轉嫁給了水利工程管理單位負擔。

以上各方面的原因，導致了水利系統(tǒng)職工的思想觀念陳舊，缺乏適應形勢發(fā)展的新思想、新觀念、新作風，缺乏發(fā)展水利工程的新的管理模式。

2.管理體制的問題

長期以來，我國興建了一大批水利工程，形成了四十七萬多戶水利工程管理單位，并擁有數千億元的固定資產。初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等功能要素的，蓄引提結合、大中小并舉、地域分布廣泛的水利工程體系，為國民經濟的高速發(fā)展發(fā)揮了巨大的基礎作用和支撐作用。

在水利工程的這些不同的功能要素中，從總體上劃分為社會公益型和生產經營型兩大類。在水利工程的管理體制中又分為中央管理和地方管理，即按行政管理區(qū)域劃分又按流域（或灌區(qū)）劃分。地方管理的水利工程管理單位的行政管理權屬地方各級人民政府的水行政主管部門，業(yè)務管理權屬地方灌區(qū)管理部門或跨行政區(qū)域的共同的上一級灌區(qū)管理部門。

由于行政主體和業(yè)務主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責不清的管理體制。經常出現對水資源的統(tǒng)一管理權、水政漁政的執(zhí)法權和管理權、防洪安全的執(zhí)法權和管理權等工作的錯位或缺位，以及在水利工程管理機構和編制、灌區(qū)輸供水時空分布、灌區(qū)水價核定、水費計收體制、水利工程管理或養(yǎng)護、供水收益分配等方面的諸多矛盾。由于管理體制的不順，造成行政主體和業(yè)務主體之間的責權利不清，出現有利益時大家爭著管，有問題時互相推諉誰都不愿意管的局面。在水利工程管理單位的發(fā)展過程中，體順不順帶來的影響是長期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是水利工程管理體制改革的重點。

3.運行管理機制的問題。

由于水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運行管理中的各種運行機制。主要表現為：

（1）、水價的運行機制。按照國務院《水利產業(yè)政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規(guī)定并結合自身實際，實施了水價成本測算。實施六年來，絕大多數水管單位均不能按照測算審批的成本水價計收水費，普遍的實收水價只占成本價的百分之四十左右。雖然水管單位所供的水是商品，其中凝結著商品生產者巨大的物化勞動和活勞動，但卻不能從低廉的收費價格中獲得合理的補償，不能維持簡單再生產的正常進行，必然導致水管單位職工的生活貧困和職工隊伍的不穩(wěn)定。水價的審批是由國家各級價格管理部門嚴格控制的，既不能按照商品的價值規(guī)律和供求關系定價，又不能得到政府的價格補貼，這實際是政府轉嫁了水商品成本支出的負擔。因此，目前全國水管單位的巨大虧損，其主要原因均是政策性虧損。

（2）、水費的計收機制。多年來，水費的征收都是由地方各級政府以“實物計量、貨幣結算”的方式實施的，在九十年代后期改為“按畝計量、貨幣征收”的方式。這在計劃經濟時期，依靠行政手段征收水費是可行的，但在市場經濟時期就出現了許多矛盾。第一是征收主體的錯位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場經濟規(guī)律，回避買賣雙方直接見面的供需服務關系。近年來，許多地方政府普遍出現入不敷出、財政嚴重赤字的狀況，必然將廣大農戶所解交的水費用于發(fā)放工資、獎金、建辦公樓、修學校及地方社會公益設施等支出。因此，普遍出現了地方各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用、截留水費等違紀違規(guī)的現象，導致一些水利工程管理單位的欠收水費高達幾千萬元的嚴重后果。第二是計量標準的失衡：在計量收費的方式上，長期沿用按設計灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標準畝計收水費。近二十年來，我國的社會經濟結構發(fā)生了巨大的變化，特別是農村產業(yè)結構調整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設，使田土的比例和各類經濟作物的用水量與原有核定的標準嚴重背離。所以，傳統(tǒng)的水費計征方式已經不能適應形勢的發(fā)展。

（3）、水利資產收益劃分的機制。在水利工程的單項或單位工程資產中，同一類固定資產往往同時發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、溢洪道、放水設施、放空設施等項目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。因此，公益性資產和經營性資產各自所發(fā)揮的效益就很難用準確的數據進行價值定量，區(qū)分其社會效益和自身經濟效益。

（4）、水利工程的管理和養(yǎng)護機制。我國的大中型水利工程或灌區(qū)大多數都是在上世紀五十至七十年代建成的，主要是通過大搞群眾運動的方式建設，加之受當時技術、資金條件的限制，普遍存在設計要求低、建設標準低、施工質量不高、渠道防滲不配套等問題。經過幾十年的運行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴重、水的利用率低、水資源損失浪費驚人，并且存在重大的水利工程安全隱患。近年來，我國大江大河的堤壩和各類水庫的防洪搶險任務十分艱巨，水庫跨壩、渠道跨塌等事故時有發(fā)生。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護維修機制不順所造成的后果。

由于水利工程管理運行機制中的問題涉及面廣、內容多、情況復雜，因此，這是水利工程管理體制改革的難點。

4.運行管理經費的問題。

水管單位在防洪、排澇管理和商品生產經營活動的過程中，必然要耗費大量的人力、物力、財力，而這些支出的補償主要來自于水費收入。由于我國是一個農業(yè)大國，長期以來受到“以糧為綱”，“無糧不穩(wěn)”和“水是天上掉的，無價無償的”觀念的影響，加之我國的農業(yè)是弱勢產業(yè)，需要國家大力扶持和政策保護，所以，水商品的價格一直不到位，而國家對公益性支出不予補償，導致水管單位的運行管理經費十分短缺。另外，按照國家政策規(guī)定，每年的復員轉業(yè)退伍軍人的安置，大中專畢業(yè)生的分配，又形成水管單位人員增多、機構臃腫、素質低下，根本無法實行水資源和人力資源的優(yōu)化配置。許多大中型水利工程管理單位由于沒有經費，長期以來，沒有加入養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、住房公積等社會保障體系，大量職工退休、下崗、待崗后，基本生活沒有保障，單位和個人的后顧之憂非常嚴重，特別是在我國的西部落后地區(qū)和基層水管單位猶為突出。

5.水管單位性質問題。

水管單位的性質經歷了“事業(yè)單位、企業(yè)管理”、“生產型事業(yè)單位”的過程，長期實行“自收自支”、“以收抵支”的預算管理形式，沒有得到科學、客觀、合理的準確定位。究其原因主要在于歷史的局限性和國家經濟不發(fā)達所致。水利工程既是國民經濟的基礎設施，社會發(fā)展的基本保證，又是社會經濟發(fā)展和安定團結的基礎。因此，理應得到國家的重點扶持和財力的支撐。由于水管單位管理的內容比較復雜，因此，結合實際界定單位性質就非常必要。光靠水管單位的經營性收入來補償公益性和經營性的支出是不合理的，也是補償不了的。就全國水管單位一九九五年新財會制度改革后每年出現的巨大虧損來看，再過一段時期，很可能出現“所有者權益”的全面赤字，多年積累的“實收資本”、“資本公積”等將被巨大的“未分配利潤”赤字所沖抵貽盡。這都是由于水管單位的性質錯位和補償缺位所造成的結果。

二.實施水利工程體制改革的主要措施。

1.轉變觀念，轉變思維方式，適應形勢的發(fā)展。

水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應市場經濟形勢發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計劃經濟、商品經濟的完全依賴計劃，依賴行政命令的思維方式轉變過來，按照社會主義市場經濟規(guī)律、價值規(guī)律、優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣汰的要素貫穿于我們的思想和行動中。特別是在水管單位內部的供水生產、水產養(yǎng)殖、水利發(fā)電、庫區(qū)旅游、水土資源等生產經營實踐中，嚴格按照商品生產和商品交換的要求，加強各環(huán)節(jié)的管理，強化成本核算，合理確定價格，嚴把產品質量關，不斷提高產品質量，在重視自身經濟效益的同時，不斷提高職工的文化生活水平。一定要深刻認識“發(fā)展才是硬道理”的根本內涵，要明白“市場經濟沒有眼淚”的道理。

通過改革的手段，徹底改革不適應市場經濟的觀點、方法，樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思想，制定切合實際的中長期發(fā)展規(guī)劃，結合中央實施西部大開發(fā)形勢，用國際經濟一體化的發(fā)展思路統(tǒng)攬我們的工作，一切以經濟建設為中心，一切以經濟效益為出發(fā)點，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，才能擺脫水管單位舉步維艱的困境，才能在本世紀的前二十年實現水利人的小康目標。但是，我們一定要充分認識到轉變觀念的艱巨性、長期性和復雜性，堅定信念、循序漸進，做到與時俱進、開拓進取，使觀念和思維方式的轉變跟上時展的步伐。

2.認真處理好改革和發(fā)展的幾個關系。

⑴、穩(wěn)定、改革和發(fā)展的關系。體制改革不是要全部

廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是要破舊立新，改革不適應生產力發(fā)展的生產關系，理順管理體制，建立符合社會發(fā)展要求的新的生產關系，釋放出職工的生產積極性，不斷工作效率，創(chuàng)造出更大的經濟效益。改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個代表”的重要思想來指導改革的具體工作，以穩(wěn)定、求實、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來面對改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。

⑵、行政管理和水管單位的關系。各級水行政主管部門和

水管單位應按照各自的職能，劃分灌區(qū)內的水政執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水庫防洪、灌區(qū)排澇、江河提防、灌區(qū)管理工作的責權利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權利依法行政，而不能對水管單位內部的生產經營管的過多、過死、過細。而水管單位在水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢，面向市場，開展水商品生產、銷售、管理和服務；同時加強對公益性資產的管理，確保水利工程設施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災、水土保持等工作，確保公益性國有資產的保值增殖。真正作到政企分開，政事分開。形成相輔相成、相互支持、相得益彰的新型關系。

⑶、社會效益和自身經濟效益的關系。絕大多數的水利工程均具有公益性和經營性的綜合性功能，其綜合效益必然具有公益性效益和經營性效益，在公益性效益中表現出巨大的社會效益，在經營性效益中表現出水管單位自身的經濟效益。因此，處理好這個關系對社會、對水管單位都非常重要。界定清楚兩者的資產量、價值量是這次體制改革的焦點。從公平、合理、科學而言，準公益性水管單位在防洪、排澇、水土保持、生態(tài)環(huán)境等公益性資產和經營性資產劃分時，可按水庫庫容的各自占比，或防洪、排澇、減災、環(huán)境效益占灌區(qū)范圍內平均年度GDP貢獻率，或水管單位年度總支出中扣除經營收入彌補支出的占比等方法，客觀綜合確定公益性資產的物化勞動和活勞動量。同時結合水管單位現狀、地理位置、經濟環(huán)境、經濟發(fā)展速度調整確定公益性耗費的補償額度，不搞一刀切。

要分別對每個水管單位進行劃分和確定，明確各級財政部門應承擔的補助份額。同時，重新核定水管單位的供水成本價格，分別對工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農業(yè)灌溉、城市環(huán)境等不同用水類別確定不同的水價成本和價格。并對其中的農業(yè)水價的成本價和當年執(zhí)行的收費價格進行比較，按照實際供水量和收費總額核定差額，將這一部份不應由水管單位承擔的差額，由受益的地方財政負擔。但是，由于存在全國各地經濟發(fā)展的不均衡性，國家應從全局出發(fā)，通過轉移支付的手段，大體平衡各省市區(qū)的負擔份額。

⑷、水利基礎設施建設與經營管理的關系。水利基礎設施建設既是中央關注的重點，也是中央實施西部大開發(fā)的重點。為了保障水利工程的正常運轉和保護廣大人民的生命財產安全，今后一個較長的時期內，國家應將不斷加大水利工程病險水庫的整治力度和大中型灌區(qū)的干支渠配套改造防滲力度，以利于水利工程更好地為社會經濟發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展自己、狀大實力、提高社會地位的機遇，迎接挑戰(zhàn)；在加強自身綜合經營管理的同時，爭取上級各部門在政策、項目、資金方面的支持。改革投資體制，將產權、經營權、管理權適度分離，以股份合作、租賃承包、出售拍賣、聯營等多種形式，放開搞活，加快基礎設施的建設速度，為今后的綜合經營工作奠定牢固的基礎，借以增強自身的經濟效益，從根本上實現水管單位財務狀況的良性循環(huán)。

（5）、內部和外部的關系。理順水管單位管理體制，主要在于外部管理體制的理順和水管單位內部管理體制理順兩個方面。外部管理體制涉及到中央、省、市、縣各級政府和各級水行行政主管部門、流域機構的責權利職責劃分，這些上下領導關系，條塊業(yè)務關系通過本次改革是必須理順的。而內部管理體制則主要涉及到流域內部、灌區(qū)內部、水管單位內部的責權利職責劃分。這些內部關系的理順，必須在人事、財務、分配等方面狠下功夫。通過內部和外部的理順，為整個水利工程管理體制的理順創(chuàng)造條件，做到上下左右關系協(xié)調、形成合力，不斷增強水利工程抗御自然災害的能力，充分發(fā)揮其社會效益和經濟效益，實現體制改革的最終目的。

（6）、精簡機構和引進人才的關系。在水利工程管理體制改革的進程中，水管單位在精簡機構，壓縮非生產人員，清理撤消在計劃經濟時期興辦的不適應形勢發(fā)展的下屬企業(yè)時，必然會出現人員過多而無法安置的現象，而大量的下崗、失業(yè)又必然導致水管單位內部和社會的不穩(wěn)定。同時，水利事業(yè)的發(fā)展又將出現急需的專業(yè)技術、管理人才的引進和吸收。因此，

一方面要堅決壓縮非生產人員和超編人員，采取提前離崗休息、鼓勵辭職、自謀職業(yè)、鼓勵脫產學習，輪崗待崗等多種辦法，精減人員隊伍，配套相應的社會保障措施，使這批人員得到妥善安置。

另一方面按照定編、定員、定責、定崗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有專業(yè)知識的優(yōu)秀人才到適當的崗位發(fā)揮他們的知識才干。做到人員能進能出、工資能高能低、職務能上能下。同時實施人事制度的改革，建立健全用人機制和分配機制，精簡機構，做到人盡其才、人盡其用，逐步調整人員結構，不斷提高職工的文化水平。處理好這一關系，將十分有利于水利工程管理單位輕裝上陣，提高職工素質和提高勞動生產力，促進水利工程管理體制改革的進一步深化。

3、準確確定水管單位性質，建立符合實際的補償機制。

理順水利工程管理單位體制的重點在于對水管單位的準確定性，必須按照政策，結合實際，做到準確定性。在公益型、經營型和準公益型三類不同性質界定清楚后，絕大多數水管單位均屬于準公益型水管單位，而情況最為復雜的也是這一類。由于準公益性水管單位既有防洪、排澇等公益性任務，又有供水、發(fā)電等經營性功能。因此，要以科學的、客觀的、實事求是的態(tài)度確定劃分公益型和經營型的方法。經過科學的劃分后，明確各級財政補貼的份額和自收自支的范圍、用途、人員、標準，同時建立健全水管單位的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、住房公積金等制度，使職工的生產崗位進的來、走的出，退休有所養(yǎng)、下崗有去處。

4.建立新的運行機制，符合生產發(fā)展的客觀要求。

通過改革，建立起一整套適應市場、適應形勢、符合要求的運行機制非常必要。其主要的機制是：

第一，在水價的形成機制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價，調整實際執(zhí)行水價，對農業(yè)灌溉用水的水價實行“小步快跑”的辦法，加快水價調整進程。使水價的形成機制、調價機制和管理機制科學化、制度化、規(guī)范化，充分反映價值規(guī)律和市場供求關系，適應新形勢的發(fā)展要求。

第二，在水費的征管機制上，按照“先服務、后收費”的政策，不再完全依靠地方政府，減少征管環(huán)節(jié)，明確征收主體；做到供需直接見面，實行合同制供水，收費到基層。同時，一定要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會或支渠管理委員會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負責供水、管水、收費，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務，真正做到服好務，收好費。

第三，在農業(yè)用水機制上，水利工程管理單位一定要加快計量用水和節(jié)約用水的建設，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計量用水設施，改革長期以來實施的按畝收費方式，實行按方計量收費，用基本水量收基本水費、超額用水累進加價的辦法，促進節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。同時由支渠管理委員會負責某一條支渠的輸水、管水、灌溉和維修等工作，配合用水戶協(xié)會做好水費的征管工作。

第四，在維修養(yǎng)護機制上建立專業(yè)的水利工程養(yǎng)護維修隊伍，實行企業(yè)化和市場化運作，專門負責水利工程設備、設施、渠系工程的養(yǎng)護維修，將水利工程管理和養(yǎng)護維修分離，既可精簡水管單位人員，節(jié)約維修養(yǎng)護經費，又可以提高維修質量，縮短工期，充分發(fā)揮工程的運行效益。

第五,在資產管理機制上，水行政主管部門和各級地方財政部門必須制定相關的管理規(guī)定，嚴密關注國有資產的保值增殖，實施動態(tài)和靜態(tài)的管理。水利工程管理單位有責任和義務管好用好現有的水利資產，建立健全嚴密的監(jiān)督機制和運行管理機制。通過這些資產的管理和創(chuàng)造的收益，促進我國水利事業(yè)的健康、有序、持續(xù)的發(fā)展。