水利工程供水成本分析論文

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學的定額指標體系，四是可持續發展的價格構成，五是體現激勵的供水管理體制。現行供水成本核算的基礎規則有缺陷，成本核算的辦法和內容不準確、不完整，供水成本費率取值不嚴密、不明確，由此而形成在同一區域供水成本差距很大，在一定程度上帶來了物價部門、用水戶和社會輿論對水管單位核算的供水成本不信任。用區域平均供水成本代替單個工程供水成本是消除現行“成本核算辦法”制度障礙的有效途徑。

關鍵詞水利工程供水成本合理水價形成機制

當前，我國水資源浪費現象十分嚴重，水資源短缺造成的水資源供需矛盾十分尖銳，缺水已經成為制約我國經濟和社會發展的瓶頸。而水價形成機制不合理，水價與水資源供求關系嚴重背離，水價杠桿對水資源配置的基礎性作用沒有得到正常發揮等，是造成我國水資源短缺與浪費并存的重要原因。

大量的調研表明，我國水價的確定和執行中明顯存在五大問題：一是供水成本核算不實。一方面，它使水管單位缺乏對成本約束的激勵；另一方面，導致物價部門對水管單位核算的供水成本不信任，在確定水價時對水管單位的供水成本大打折扣，造成水價嚴重扭曲。二是經濟承受能力制約了水價作為經濟杠桿對水資源的配置作用，使現行的水價既不能節約水資源，又不能保證水利工程可持續運行。三是缺乏一套嚴格規范和科學合理的指標體系，使價格杠桿對水資源配置作用的發揮受到制約。四是水價構成不合理、不完整。水價構成中不考慮資源賦存和生態系統的保護。五是供水管理體制缺少激勵，中間環節多，造成終端水價高，水管單位渠首水價低，水費實收率低，而中間環節多，層層加價等。

因此，改革水的管理體制，建立合理的水價形成機制引起了黨和國家的高度重視，成為全社會普遍關注的熱點問題。

何謂合理的水價形成機制？我認為，合理的水價形成機制必須具備五個特征：一是合理的供水成本，二是經濟壓力適宜的價格水平，三是科學的定額指標體系，四是可持續發展的價格構成，五是體現激勵的供水管理體制。下面，就合理的供水成本談一下筆者的認識。

一、供水成本核算規則缺失是合理水價形成機制的制度障礙

1．供水成本核算的基礎規則有缺陷

目前普遍采用的《水利工程供水生產成本費用核算管理規定》（以下簡稱“成本核算辦法”）是以《水利工程管理單位財務會計制度》為基礎制定的，但目前絕大多數水管單位屬于事業單位，執行財政部1996年頒發的《事業單位財務規則》，并沒有執行《水利工程管理單位財務會計制度》。由于《水利工程管理單位財務會計制度》基本上是以企業財會制度為基礎的，它與《事業單位財務規則》在會計科目的設置、會計核算方法、收入的確認和成本、費用的歸集等方面都存在著很大的差異。執行《事業單位財務規則》的水管單位，由于缺乏科學、完整的成本核算資料，很難規范地按照《水利工程供水生產成本費用核算管理規定》進行供水生產成本核算。

2．成本核算的辦法和內容不準確、不完整

采用《事業單位財務規則》的水管單位只能實行內部成本核算，而這種內部成本核算，從核算內容上講，是不完全的成本核算，從核算方法上講，它又是不嚴格的成本核算。“成本核算辦法”實行的是制造成本法，即把水管單位供水生產中的全部成本費用劃分為直接材料、直接工資、其他直接支出、制造費用、銷售費用、管理費用和財務費用，成本核算的內容是完整的，而作為事業單位的內部成本核算，有些成本費用項目可能沒有發生，有些費用項目發生了但又無法進行準確的成本核算。

3．供水成本費率取值不嚴密、不明確

由于水利工程供水生產成本、費用的核算是一個非常復雜的問題，現行的《水利工程供水生產成本費用核算管理規定》自身也存在著一些問題，特別是在固定資產價值、修理費率標準、人員定額和管理費用的分攤等方面缺乏較為明確的規定，尚需進一步的修訂和完善。

二、區域平均供水成本替代單個工程供水成本的必要性

由于現行的供水成本核算規則存在明顯的缺失和水利工程實行的是按單個工程核算成本、確定水價的方式，因此，在水利工程供水成本核算工作中，一方面存在著成本項目不全、成本核算不實的現象；另一方面，也存在著水管單位管理水平低下，人員膨脹，工作效率不高造成的成本擴張現象，由此而形成在同一區域類型供水成本差距很大，在一定程度上帶來了物價部門、用水戶和社會輿論對水管單位核算的供水成本不信任。

從理論上講，消除現行“成本核算辦法”的制度障礙有兩種方法，一是重新制定“成本核算辦法”；二是以區域平均供水成本代替單個工程供水成本。從基本屬性分析，水管單位雖說都定性為事業單位，但卻有不同的財政支付形式，如差額撥款、自收自支。從運行機制上看，有事業單位和企業化管理的事業單位。從水利工程的社會屬性上看，有公益性水管單位、準公益性水管單位、經營性水管單位。現實中水管單位的復雜性使得重新制定適用于各種水管單位的成本核算辦法在技術上難度很大。而采用區域平均供水成本代替單個工程供水成本則能較好地解決這個問題。因此，用區域平均供水成本代替單個工程供水成本是消除現行“成本核算辦法”制度障礙的有效途徑。這種替代至少有三個優點：

首先，體現了消費公平。即同一區域內，用水戶同樣的支付能獲得相等的水服務，體現了公平原則。

其次，約束了水管單位成本擴張的傾向，為水管單位采取措施加強管理、提高效率、控制人員、降低消耗等提供了有效激勵。

第三，有效地解決了由于成本核算規則中存在的制度欠缺而造成的同一區域不同的水價，或同一類型的水利工程供水成本核算結果不同的現象，提高了供水成本的社會可信度。

因此，按區域（類別）確定科學合理的平均供水成本定額或費率，替代現行單個工程核算供水成本，是推進形成合理水價機制，加快水價改革的重要措施。

三、區域平均供水成本主要核算原則

1．區域（類別）公平的原則

區域平均供水成本體現的是社會必要勞動時間。現實中由于水管單位千差萬別，不僅不同類型、不同規模水管單位供水成本不同，就是相同類型、規模相近的水管單位也會因為水利工程投資來源、公益性任務分攤的比例不一樣而造成供水成本不同，要在很廣泛地范圍內強求供水成本相同，在現實中是做不到，也是不合理、不科學的。因此，區域平均供水成本只能體現區域（類別）公平的原則，即同一區域（類別），不同用戶獲得同一數量水所支付的成本是相同的。

2．可持續運行的原則

區域平均供水成本的核定必須有利于水利工程可持續運行。當前，由于沒有足夠的經費來源，許多水利工程運行維護舉步維艱，工程設施老化失修，灌溉面積不斷萎縮。據對百家大中型水管單位進行函調表明，有效灌溉面積僅占設計灌溉面積的72％，這些大型和重點中型水管單位都是情況較好的單位，而大量的中型和小型灌區灌溉面積萎縮的情況更加嚴重。導致這種情況產生的原因既有水管單位自身管理的因素，但更重要的是運行維護經費來源沒有可靠的保證。因此，在區域平均供水成本核算中體現水利工程可持續運行的原則，并替代單個工程供水成本，可以保證大多數水利工程進入良性運行狀態。

3．有效激勵的原則

有效的制度安排必須能提供有效激勵。區域平均供水成本核算必須能體現足夠的激勵。其核算原則是以類別、規模相同的或相近的、內部經營管理水平較高的水管單位的生產成本為基礎，考慮多種影響因素而核定的一個區域社會必要勞動時間。這種制度安排，對于管理水平較低、供水成本虛高的水管單位，可以最大限度地激勵水管單位加強管理、增收節支、減員增效，以保證按區域平均供水成本核算的水價可以支持水利工程的可持續運行。而對經營管理水平較高的水管單位，則可以產生追求經濟效益的最大激勵。

4．區別對待（分類核算）的原則

受水利工程所在地自然、社會經濟等各種因素的影響，各水利工程供水成本是不可能強求一致的。因此，區域平均供水成本必須以省為單位，劃分單元區域，在體現區域性的同時，兼顧類別和規模因素，做到同一區域同類同規模的水管單位供水成本相同，同一區域相同類別不同規模的水管單位供水成本核算取值相同，同一區域不同類別不同規模的水管單位供水成本核算原則相同，以體現、包容水管單位的特殊性。

四、推進區域平均供水成本替代單個水利工程供水成本的建議

推進區域平均供水成本替代單個水利工程供水成本的工作難度大，涉及面廣，技術問題多，涉及到會計課目的調整、費率取值范圍的確定、實行不同會計核算制度的水管單位之間的協調、區域類別、規模等級劃分與界定、物價部門的認同與支持、核算軟件的開發與推廣運用等，因此，必須穩健推動，分步實施。

1．選擇試點，穩健推動

我國幅員廣闊，水資源賦存和開發條件差別很大，因此，應選擇東、西、南、北、中各一個省進行試點，主要完成以下幾項工作。

（1）按照共性和個性兼顧的原則，充分考慮工程的歷史和現狀，以及工程所在地水資源狀況、經濟發展水平、產業布局和行政管轄的因素，將一省劃分成若干區域（類別）。

（2）在區域內選擇不同類型、不同規模、實行不同會計制度的典型水管單位進行深入調研。從成本科目設置、取值標準等制度性問題入手，找出關鍵的影響因素。把合理的、一致或相對一致的成本科目、取值標準確定下來。對合理的、有一定差距的內容，采用確定取值范圍或比率的方法予以明確；對不合理的科目或核算辦法予以糾正，做出取舍的明細表，并進行充分的說明。

（3）按照“成本核算辦法”的核算原則，在調查、分析、整合的基礎上，建立科學、合理的區域平均供水成本核算模型。在此過程中，一要把握好區域平均供水成本的構成要素的全面性，二要注意各種資產、費用分攤的公平合理性，三要保證各種合理定額和費率區域的準確性。在此基礎上設計出區域平均供水核算模型并編制軟件。

（4）在區域內的每一個水管單位原則上都可以在模型中找到適應于本工程的系列參數，并核算出供水成本。但任一個模型的設計都涉及前提條件的假定、參數的設計和取值范圍，只有通過實證檢驗，修正系數和模型，才能更好地貼近水管單位的實際情況，從而核算出相關利益者都可以接受的供水成本。

2．分步實施，全面推廣

在試點省工作的基礎上，邀請相關各方的專家學者咨詢和論證，形成公共政策，然后在全國范圍內逐步推廣，最終形成科學合理的供水成本核算規則，為合理水價形成機制的建立奠定良好的基礎。