水利工程邊界權(quán)利和義務(wù)研究

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1我國(guó)水利工程管理現(xiàn)狀及特點(diǎn)

我國(guó)是一個(gè)疆域廣大、水資源豐富、以農(nóng)牧業(yè)為主的國(guó)家。為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，60多年來(lái)，我國(guó)興建了眾多水利工程，建成了功能完善的防洪、灌溉、供水等水利工程體系，在防汛抗旱、生活供水、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)、水力發(fā)電、水資源與水環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。報(bào)告中把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”納入新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展建設(shè)的基本方略，把水利擺在基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)之首，深化了水利工作內(nèi)涵，指明了水利發(fā)展方向。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，水利工程管理中的諸多問題亦更加尖銳突出:大量水利工程特別是中小型水利工程管理不到位，維修養(yǎng)護(hù)嚴(yán)重缺乏，效益嚴(yán)重衰減;對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和老百姓生命及財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)極大的隱患;很多交叉問題由于處理不當(dāng)嚴(yán)重影響水管單位的運(yùn)行和監(jiān)督管理等。因此，加快推進(jìn)水管體制改革特別是運(yùn)行管理的體制機(jī)制改革迫在眉睫。主要問題歸結(jié)為以下4個(gè)方面:a)大部分水利工程為綜合性工程，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益并重，公益與經(jīng)營(yíng)開發(fā)功能交叉，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)混合。地方政府、水管部門、水管單位之間權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不靈活，無(wú)有效的約束、激勵(lì)機(jī)制，監(jiān)督管理難以落到實(shí)處。b)水管單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)臃腫，體制不全、權(quán)責(zé)不清，人員眾多，在人員總量過剩的同時(shí)，真正急需的專業(yè)技術(shù)人員卻嚴(yán)重短缺，無(wú)法滿足現(xiàn)代化水利工程管理的特定需求。c)在水利工程建管過程中，相當(dāng)部分小型水利工程無(wú)人員管理、無(wú)經(jīng)費(fèi)維修、老化失修嚴(yán)重;多數(shù)工程無(wú)專職管護(hù)人員，部分工程甚至未建完便遭到毀滅性破壞;不少承擔(dān)防洪、排澇等特定社會(huì)安全功能的工程，財(cái)政供給缺口大，導(dǎo)致無(wú)法管理或管理嚴(yán)重缺位。雖然老百姓的經(jīng)濟(jì)意識(shí)增強(qiáng)但公共意識(shí)逐漸淡漠，忽視集體利益，違規(guī)用水、用地等現(xiàn)象嚴(yán)重，再加上缺乏有效的管理，導(dǎo)致大量水利工程基礎(chǔ)設(shè)施使用功能退化加劇。d)農(nóng)村基層水利工程管理人員數(shù)量不足、綜合素質(zhì)更是普遍偏低。隨著近年來(lái)國(guó)家對(duì)水利的重視與關(guān)注度逐步提高，水利工程項(xiàng)目也在不斷增加，水利工程技術(shù)人員和管理人員的空缺也就更加突出。

2我國(guó)水務(wù)現(xiàn)行管理體制與機(jī)制

我國(guó)涉水事務(wù)管理是水利行政管理部門和流域管理機(jī)構(gòu)按照國(guó)家對(duì)責(zé)權(quán)的劃分進(jìn)行管理。流域管理機(jī)構(gòu)是水利部按照河、湖的流域范圍而跨行政區(qū)域設(shè)置的水行政業(yè)務(wù)管理部門，受水利部委托在所轄流域內(nèi)行使水行政管理權(quán)限，為水利部直屬派出業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)境內(nèi)河湖水資源、水環(huán)境、水工程特點(diǎn)，主要采用行政管理與流域管理、直接管理與委托管理相結(jié)合的管理體制。對(duì)水利工程，既有地方政府行政管理、又有流域管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理;對(duì)于水環(huán)境水生態(tài)，有環(huán)保、水務(wù)、市政等部門的行政權(quán)責(zé)義交叉及跨行政區(qū)域交叉;而對(duì)于水電工程，即隸屬于集體企業(yè)，又受與工程所在河道相對(duì)應(yīng)的地方水行政部門及流域管理機(jī)構(gòu)的管理，而工程所在地地方政府卻往往無(wú)權(quán)管理，從而導(dǎo)致責(zé)權(quán)不分、義利不明，監(jiān)管無(wú)序的情況，限制了我國(guó)水利事業(yè)的健康發(fā)展。雖然從我國(guó)現(xiàn)行與水相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)看，對(duì)于這些問題，可以根據(jù)屬地管轄和權(quán)屬管理原則，各部門根據(jù)職能職責(zé)，由承擔(dān)主要責(zé)任的部門牽頭，組成解決問題的工作組，分類別解決，關(guān)鍵問題在于最終責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)并落實(shí)到位。在實(shí)際案例中，往往體現(xiàn)出來(lái)的是由于行政干預(yù)、相關(guān)平級(jí)行政部門不配合、不作為、地區(qū)司法不統(tǒng)一而導(dǎo)致的司法不公、行政不力等滋生助長(zhǎng)了不良風(fēng)氣，損害了管理單位(人員)以及可能第三方人員(單位)的物質(zhì)、精神甚至生命健康等利益。

3國(guó)外水利工程運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

縱觀世界上相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家一些比較好的做法值得我們借鑒學(xué)習(xí)。日本采用集中協(xié)調(diào)與分部門行政的水資源管理體制，獨(dú)立設(shè)置環(huán)境省，下設(shè)水質(zhì)保護(hù)局，總理直接管理水資源開發(fā)利用。由日本中央政府對(duì)一級(jí)河流按流域所在區(qū)域任命管理者，負(fù)責(zé)水域的保護(hù)和整治活動(dòng)，政府內(nèi)閣直屬單位國(guó)土廳下的水資源部為水資源日常管理的最高協(xié)調(diào)部門。政府對(duì)河湖實(shí)行以流域范圍為管理基準(zhǔn)的集中管理與分散管理相結(jié)合的管理模式。因此責(zé)任具體、分工明確，管理體制機(jī)制完善，能夠及時(shí)有效協(xié)調(diào)人力資源對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)控，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并處理。澳大利亞、新西蘭兩國(guó)的水資源評(píng)價(jià)、開發(fā)利用、水權(quán)交易、水價(jià)制定等，均由各級(jí)政府通過水法令進(jìn)行監(jiān)督、管理。地方政府首席執(zhí)行官可隨時(shí)取消、修改所頒發(fā)的取水許可證，對(duì)水污染等問題實(shí)行一票否決制。法國(guó)的水管體制與我國(guó)基本類似。但法國(guó)的最高水務(wù)管理部門生態(tài)部卻不同于我國(guó)的水利部，生態(tài)部直接受總理領(lǐng)導(dǎo)，所有涉水生態(tài)、交通、能源、環(huán)境等相關(guān)事務(wù)均直接由生態(tài)部管理。河湖水量水質(zhì)、生態(tài)環(huán)境、濕地保護(hù)、防洪供水等事務(wù)均由流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，而不受限于區(qū)域行政管理的干預(yù)干涉。此種模式避免了多部門的權(quán)責(zé)重復(fù)與交叉，簡(jiǎn)政、明權(quán)、明責(zé)，值得借鑒。美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)也采用行政管理與流域管理相結(jié)合的管理制度，但有一個(gè)行政權(quán)力高于同級(jí)行政及流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)利的環(huán)境部門，由于環(huán)境保護(hù)部門處于領(lǐng)導(dǎo)地位，很多相關(guān)部門責(zé)權(quán)利的交叉推諉問題就得以簡(jiǎn)單明了處理。

4我國(guó)水利工程運(yùn)行管理中的典型問題

4.1水庫(kù)河道內(nèi)傷亡的責(zé)任與賠償。多年以來(lái)，下河游泳、捕魚、私自采砂等導(dǎo)致的人員淹死、溺死現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，而水管單位不得不按照相關(guān)法律法規(guī)承擔(dān)賠償責(zé)任等，特別是一些水管單位行政上不屬于當(dāng)?shù)卣茌牭摹?016年，在不同的地方，同樣是在水庫(kù)私自下水不慎溺亡事件，一個(gè)地方法院判決賠償，而另一個(gè)地方判決不賠償。類似的環(huán)境條件，幾乎完全相同的意外事件，卻是完全不一樣的處理結(jié)果，不得不令人深思。4.2水利工程(壩頂、堤頂)管理、防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)通道與社會(huì)交通之間的矛盾。很多水利工程(壩、渠道、堤防)頂部具有交通功能，且與周邊交通融為一體。在日常充分發(fā)揮其服務(wù)社會(huì)的公共交通功能，在工程運(yùn)行的特定階段(維護(hù)、防汛搶險(xiǎn)等)作為工程用交通功能，此時(shí)，二者就會(huì)產(chǎn)生矛盾，特別是大量的地處人口密集地區(qū)的中小型水利工程，附近亦無(wú)其他可供備用的交通輔助通道，隨時(shí)間推移而變成一個(gè)突出矛盾。4.3河道正常清淤與違規(guī)采砂。河道受來(lái)水影響，水流不順暢的河段易造成泥沙淤積，如果不及時(shí)進(jìn)行合理清淤，必然導(dǎo)致河道的泄流能力逐漸減弱，增加未來(lái)的洪災(zāi)隱患。而大多數(shù)河道淤積物都是基建需求量很大的砂石料，河道清淤與開采砂石料之間的責(zé)權(quán)義利變得錯(cuò)綜復(fù)雜，危及河道安全、環(huán)境安全及社會(huì)秩序。4.4違規(guī)違建問題突出。在很多水利工程區(qū)域，由于有山有水，環(huán)境優(yōu)美，因此成為修建各類高檔住宅、餐飲娛樂設(shè)施的地方，嚴(yán)重破壞工程區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境。而水利工程管理單位受權(quán)力制約，很難對(duì)這類問題進(jìn)行合理合規(guī)合法的處理，特別是對(duì)于一部分行政等級(jí)較低的中小型水利工程，此類問題尤為突出。4.5其他工程與水利工程之間的矛盾。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地資源日益緊張，不同行業(yè)之間的發(fā)展導(dǎo)致工程建設(shè)在空間布局、水環(huán)境、水生態(tài)與工業(yè)尾(廢)水排放，交通道路、市政綜合管理等之間的矛盾日趨突出。在前幾年的案例中，有多處在河道上修建的橋梁對(duì)河道的行洪、防洪產(chǎn)生較為嚴(yán)重的影響，由此導(dǎo)致了不良后果及經(jīng)濟(jì)損失。

5對(duì)策及建議

5.1范圍確權(quán)是基礎(chǔ)水利工程由于數(shù)量龐大，分布面積廣、邊界線長(zhǎng)而復(fù)雜，確權(quán)難度高，一些老舊工程由于歷史原因沒有權(quán)責(zé)明確，一些新建工程由于體制、管理等原因也未能完善確權(quán)，導(dǎo)致工程邊界管理權(quán)限不明。因此，為推進(jìn)科學(xué)有序管理，確權(quán)即成為當(dāng)務(wù)之急，包括管理范圍(邊界)的確切界定標(biāo)識(shí)，責(zé)權(quán)義利的明確界定等，可借助于歷史設(shè)計(jì)建設(shè)資料、現(xiàn)行法律法規(guī)、國(guó)內(nèi)外經(jīng)典案例經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)代信息技術(shù)等共同有效地完成確權(quán)問題。5.2簡(jiǎn)政放權(quán)是重點(diǎn)河道管理的行政許可、行政收費(fèi)、行政處罰等，除國(guó)家管理權(quán)限和跨區(qū)縣(自治縣)涉河建設(shè)項(xiàng)目審批外，應(yīng)當(dāng)全部下放到市縣水行政主管部門，保證管理清晰明確有效，執(zhí)法高效透明。5.3索源追責(zé)問責(zé)是關(guān)鍵由于水的流動(dòng)性而帶來(lái)一系列典型問題，比如，河道上游某行政區(qū)域內(nèi)被污染后的水對(duì)下游另一行政區(qū)域內(nèi)的水體、水環(huán)境造成污染而引發(fā)的系列問題，應(yīng)探索建立有效的索源追責(zé)問責(zé)并且能真正落實(shí)才是解決問題的根本，而利用現(xiàn)代科技與信息技術(shù)的監(jiān)管手段，已讓索源變得簡(jiǎn)單方便快捷。5.4全面實(shí)施河長(zhǎng)制是核心我國(guó)全面推行的河長(zhǎng)制，是一套全新的、正在逐步完善的水利工程及水資源管理機(jī)制。它是以水流域或區(qū)域?yàn)閷?duì)象，以河長(zhǎng)為最高責(zé)任人，并輔之于長(zhǎng)效監(jiān)督監(jiān)管與責(zé)任追究，對(duì)河湖進(jìn)行全面監(jiān)督管理的管理體制，是有效解決現(xiàn)有水利工程管理特別是邊界交叉事務(wù)管理的有效途徑，徹底解決了行政權(quán)力交叉、區(qū)域交叉、問題交叉的諸多矛盾。但現(xiàn)在全面推行的河長(zhǎng)制還不夠健全完善，其中心工作聚焦于水和水環(huán)境，對(duì)水利工程管理邊界權(quán)利與義務(wù)沒有得到應(yīng)有的重視，或者說(shuō)，還需要一定時(shí)間來(lái)探索完善并有效推行。要真正將河長(zhǎng)制落到實(shí)處，第一要建立完善河長(zhǎng)制組織管理機(jī)構(gòu)，第二要完善相關(guān)法律法規(guī)，第三要完善配套的監(jiān)督管理追責(zé)問責(zé)體制機(jī)制。

6結(jié)語(yǔ)

由于水在時(shí)空分布上的流動(dòng)性等特點(diǎn)，因此與水有關(guān)的問題始終處于動(dòng)態(tài)變化中。如何有效地對(duì)水資源、水環(huán)境、水工程等涉及的諸多社會(huì)問題進(jìn)行科學(xué)、合理、合法而有效地處理，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從體制、機(jī)制、法治等方面進(jìn)行全方位系統(tǒng)研究分析。現(xiàn)正全面推行的河長(zhǎng)制仍處于發(fā)展完善階段，對(duì)于水利工程管理邊界問題，沒有過多涉及到。在現(xiàn)有的涉水法律法規(guī)文件中，雖有相關(guān)條款，但法律效力、執(zhí)法者的行政、法律權(quán)利等諸多問題，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)很多問題在處理上比較困難。因此，需要相關(guān)部門大力配合協(xié)調(diào)，通過測(cè)繪、計(jì)算機(jī)等技術(shù)手段界定相應(yīng)水利工程權(quán)利人的責(zé)權(quán)范圍和內(nèi)容，著力解決水利工程所有權(quán)邊界模糊、使用權(quán)歸屬不清、水利工程空間保護(hù)難、監(jiān)管難等問題，探索研究制定相關(guān)科學(xué)合理的制度(政策或法律法規(guī))，從而推動(dòng)我國(guó)水利工程管理工作更健康有序的發(fā)展。

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作者:田明武 張磊 王君勤 楊超 單位:1．四川水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院 2．四川省水利科學(xué)研究院