水利行業強制性標準與建議

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摘要:依據《國務院關于印發深化標準化工作改革方案的通知》，住房和城鄉建設部、水利部等部委也開始積極探索標準化改革途徑，印發標準化改革指導意見、構建強制性標準體系，開展強制性標準研編和編制。文章系統分析了強制性條文實施上存在的問題，明確了水利行業強制性標準的涵義，以全文強制性標準《水利水電工程設計技術規范》為例，探討了強制性標準的編制原則，提出了編制強制性標準的相關建議。

關鍵詞:水利;強制性條文;強制性標準;監管;建議

2015年國務院印發的《深化標準化工作改革方案》(國發［2015］13號)將整合精簡強制性標準、強化強制性標準管理作為深化標準化工作改革的重要舉措，標準化工作迎來了改革發展的新時期。針對工程建設領域標準化工作，住房和城鄉建設部印發了《深化工程建設標準化工作改革意見》(建標［2016］166號)，提出要加快制定全文強制性標準的要求。今后全文強制性標準將取代現行標準中分散的強制性條文。［1］水利工程建設強制性條文已經實施了20多年，極大地保障了工程建設質量和安全。當前，我國發展已進入新階段，安全發展要貫穿國家發展各領域和全過程。新階段的經濟社會高質量發展和安全發展對水利行業標準提出更高的要求，以更好支撐高質量水利工程建設。

1強制性條文現狀及存在的問題

1.1實施背景

2000年，國務院了《建設工程質量管理條例》，對工程建設強制性標準的實施與監督提出了具體要求。強制性標準是必須執行的，一旦違反規定就要受到相應的處罰。該條例打破了傳統的單純依靠行政管理保證工程建設質量的做法，建立了新的建設工程質量監督管理制度，是一種行政法規與技術法規相結合的創新模式。［2］為貫徹落實《建設工程質量管理條例》，水利部了2000年版《工程建設標準強制性條文》(水利工程部分)。強制性條文的也是我國政府加入WTO后，努力與國際慣例接軌的體現。

1.2實施現狀

水利工程建設強制性條文是源于技術標準、又嚴于技術標準的具有法規性質的重要技術文件，是政府監督管理的技術法規。水利行業的強制性水利技術標準以黑體字為標識，黑體字是強制性條文。含有強制性條文的水利技術標準即為強制性水利技術標準，黑體字以外的條款屬于推薦性條款。自2000年開始實施水利工程建設標準強制性條文，提升和保障了水利工程建設質量，目前已陸續出版了2004、2010、2016和2020版。

1.3強制性條文邏輯性

強制性條文分散在水利工程建設標準單行本，通過匯編摘錄的方式按照專業進行排列，形成了現行的水利工程建設標準強制性條文，條文之間的邏輯性不夠強。因此在執行的時候，不僅要理解每條強制性條文的含義，還要結合強制性條文出處，系統考慮原標準中有關條款，做到全面理解和實施。

1.4強制性條文實施中存在的問題

水利技術標準數量多，不可避免的存在部分內容重復交叉，部分強制性條文在內容上也存在重復交叉現象，尤其是地質勘察、勞動安全、環境保護等內容重復交叉較多。有些強制性條文內容表述過于寬泛，缺乏可操作性。在內容上，環境保護方面的強制性條文已不能滿足當前生態文明的要求。比如，勞動安全章節的欄桿蓋板等防護措施、爆破安全、安全距離等內容存在較多重復，有些前后表述方式存在差別，也容易造成誤解。

2水利行業全文強制性標準

2.1強制性行業標準

2017年頒布的《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱《標準化法》)(主席令第七十八號，2017年)第十條規定:“對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準。強制性國家標準由國務院批準或者授權批準。法律、行政法規和國務院決定對強制性標準的制定另有規定的，從其規定”。［3］很多學者認為強制性標準只有強制性國家標準，這種觀點是不全面的。在中國法制出版社出版的《中華人民共和國標準化法釋義》明確做出了解釋，《標準化法》中的法律、法規和國務院決定對強制性標準的制定另有規定的，從其規定。即環境保護、工程建設、食品安全、醫藥衛生等領域的強制性國家標準或強制性行業標準或強制性地方標準按現有模式管理。［3］早在《標準化法》頒布以前，住房和城鄉建設部與國家標準化委員會已達成共識，工程建設活動與產品生產和質量監管存在較大差別，現行的工程建設標準體系和管理體制更合理，因此，目前工程建設領域的標準層級、管理體制保持不變。［4］水利工程屬于工程建設領域，可以制定強制性行業標準和強制性地方標準。2019年的《水利標準化工作管理辦法》對此進行了明確。“國家標準分為強制性標準和推薦性標準。法律、法規和國務院決定規定的工程建設、環境保護等領域，可以制定強制性行業標準和地方標準。”

2.2強制性標準涵義

《深化標準化工作改革方案》(國發［2015］13號)和2017年頒布的《中華人民共和國標準化法》對強制性標準做出了解釋，即強制性標準是保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求。《深化工程建設標準化工作改革意見》(建標［2016］166號)指出強制性標準具有強制約束力，是保障人民生命財產安全、人身健康、工程安全、生態環境安全、公眾權益和公共利益，以及促進能源資源節約利用、滿足社會經濟管理等方面的控制性底線要求。［1］水利工程建設標準強制性條文的涵義是直接涉及人的生命財產安全、人身健康、水利工程安全、環境保護、能源和資源節約及其他公眾利益，且必須執行的技術條款。建標［2016］166號文提出的強制性標準涵義將“國家安全”調整為“工程安全，公眾權益和公共利益，促進能源資源節約利用”等詳細要求，與水利工程建設標準強制性條文的涵義也高度統一。因此相比《標準化法》，對于水利工程而言更具實際意義。水利行業強制性標準的涵義采用建標［2016］166號中強制性標準的涵義更為準確，更符合水利工程建設的要求。

2.3水利強制性標準改革探索

自2015年標準化工作啟動改革以來，水利部積極探索強制性標準改革模式，以現行強制性條文工作為基礎，經專家論證提出了強制性水利技術標準框架，計劃在水資源、水利水電工程規劃設計、建造、運行安全、水工金屬結構、防洪治澇、農村水利、農村水電及水土保持等方面編制強制性標準。本文以水利水電工程規劃設計領域的全文強制性行業標準《水利水電工程設計技術規范》為例，重點分析編制強制性標準的原則與思路。2018年，水利部正式啟動了《水利水電工程設計技術規范》的制定工作，由水利部水利水電規劃設計總院主編，聯合長江設計公司、中水北方公司和中水東北公司共同編制。編制組總結了歷年強制性條文審查與檢查的經驗與教訓，研究確定了編制原則:①強制性標準規定的是控制性底線，是必須滿足的最低要求;②條文內容注重可執行性、可檢查性;③避免過于寬泛、空洞、難以定量的規定。分析明確了強制性的內涵和使用要求，強制性標準不能獨立指導工程設計，必須和其他推薦性標準配套使用。系統梳理了強制性標準內容來源:①來源于現行強制性條文;②按照強制性要求對現行規范中的條文進行改寫;③結合工作實踐新編部分強制性技術條款。為避免各強制性標準間存在重復規定，編制組曾向水利部主管部門建議要合理劃分強制性標準范圍和邊界，避免重復規定。

3相關配套制度

為規范和加強水利工程建設標準強制性條文管理工作，提高水利工程建設質量，保障工程安全，2012年12月16日，水利部印發《水利工程建設標準強制性條文管理辦法(試行)》，共有32條。明確要求水利工程建設項目管理、勘測、設計、施工、監理、檢測、運行以及質量監督等工作必須執行強制性條文。［5］該管理辦法對推動強制性條文實施和監督發揮了巨大作用。在全文強制性標準編制過程中，應盡早修訂《水利工程建設標準強制性條文管理辦法(試行)》，形成《水利行業強制性標準管理辦法》，建立相應的工作機制，并對執行、監督檢查相關配套措施予以規定，確保強制性條文與強制性標準有效銜接。強制性技術標準是技術法規，在標準層級上處于頂層，應加強強制性標準的制定工作，嚴把質量關，增強強制性標準的嚴肅性和權威性。頒布后建立強制性標準應用的反饋機制，加強標準實施監督工作。

4結論

文章通過分析強制性條文的有效性、邏輯性、實用性以及強制性標準的編制原則、定位、配套管理制度等方面存在的問題或建議，得出下列結論。(1)強制性條文在20余年的實施過程中，對保障水利工程建設質量和安全起到了積極作用，但有些強制性條文內容表述過于寬泛，缺乏可操作性。(2)水利行業可以制定強制性行業標準，強制性標準的涵義采用建標［2016］166號中強制性標準的涵義更合適。(3)強制性標準規定的是控制性底線，必須注重可執行性、可檢查性。強制性標準之間應避免重復規定，合理劃分適用范圍和內容邊界。水利行業強制性標準的編制和頒布是落實《標準化法》、全面依法治國的重要舉措，在“放管服”改革，權力下放的背景下，更要強化監督、監管。強制性標準是技術法規，是推薦性標準、團體標準的“上位法”，是實施政府監督、監管的重要依據。水利強制性標準將為踐行“水利工程補短板、水利行業強監管”提供更好的標準支撐，能更好保障新時代水利事業的高質量發展和安全發展。

參考文獻

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［9］王化翠，崔忠波．對標準化管理工作的幾點思考［J］．水利技術監督，2017(2):5-6，23．

作者：王化翠 王龍 王志強 單位：水利部水利水電規劃設計總院