黃河水資源監管機制構建探究論文

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摘要：總理指出：加強水資源管理，提高水的利用效率，建設節水型社會，應該作為水利部門的一項基本任務。我們必須嚴格按照總理的指示精神和水利部、黃委實施最嚴格的黃河流域水資源管理制度的要求，逐步完善好水資源開發、管理與利用紅線，強化取水許可登記和總量控制管理，完善黃河水資源管理督查制度和調度督查機制，進一步提高黃河水資源管理能力。

關鍵詞：黃河水資源節水管理治污

水是人類賴以生存和發展的、不可缺少、不可代替的特殊資源。沒有水就沒有生命，就沒有文明的進步、經濟的發展和社會的穩定。世界上的水資源是有限的，經濟和社會的發展必須與水的供應相適應，不能無限制地采水用水，不能超越水資源的承載能力。黃河水資源是我國重要的淡水資源之一，特別是黃河流域地區工農業生產、居民生活及生態用水80%以上靠的是黃河水。因此，加強黃河水資源的統一管理、合理開發與有效利用；強化節約用水與治理水污染勢在必行。因此，筆者認為：合理開發、利用水資源，治理水污染，保護生態環境，維護人與自然的和諧，已經成我們共同的責任和使命。

一、水資源短缺等諸多問題亟待解決

水危機是未來20年中國實現全面建設小康社會目標所面臨的重大挑戰之一，水的短缺日益成為人和自然之間巨額“生態資源赤字”。水危機的性質不同于能源危機，能源短缺可以通過國際市場大量進口得以緩解，水的區域性、不可替代性決定了應對水危機的長期性和艱巨性。目前關于水危機的性質分析有不同的認識，一種較為流行的看法認為水危機是資源供給短缺導致的資源危機。實踐證明水危機表面上是資源危機，實質上是治理危機，是我們治水體制的長期失效（包括政府缺位、市場缺失和計劃失效），導致治理能力低下，不能有效應對變化條件下的各種挑戰。長期以來受“水資源取之不盡，用之不竭”的傳統價值觀念影響，水資源被長期無償利用，導致人們的節水意識低下，造成了巨大的水資源浪費和水資源非持續開發利用。據資料顯示：“我國水資源總量居世界第六位，按人均水資源量計量，人均占有量不足2400立方米，為世界人均水量的1/4，世界排名第110位，被聯合國列為13個貧水國家之一。全國668座城市中，有400多座城市缺水，年缺水量60億立方米以上”。加強水資源統一管理、合理開發和有效利用，已成為當務之急；水資源日益短缺、節水意識淡薄、節水法制法規滯后、節水措施不到位、設施落后和水污染嚴重等諸多因素，亟待解決。

二、黃河水資源管理和節水型社會建設中存在的主要問題

（一）節水意識不強

節水是一項具有廣泛社會性和區域性的工作，搞好節水工作需要社會的理解和支持，需要社會成員的廣泛參與和共同努力。特別是要通過節水來緩解黃河下游斷流這類區域性缺水和水環境問題，更需要全區域（或全流域）社會成員和各地區、各部門，各行業的共同努力才可能見成效。而我國人民群眾對節水的認識普遍不高，節水往往只停留在口頭上。目前在農業生產中的水資源浪費現象非常嚴重，群眾節水意識淡薄，在灌溉中大部分地區還是采用傳統的大水漫灌的澆灌方式，大水漫田之后，尾水或流到鄉間路上，造成滿路污水橫流，或流入坑塘，造成坑塘滿灌，寶貴的水資源被浪費和閑置起來。

（二）引黃水費偏低黃河水浪費嚴重

水價形成機制存在問題。水價是影響供水企業水費收入的直接因素，由于歷史原因，我國水價普遍偏低，水價并未真實反映水的使用價值，因此，水費收入和供水企業正常運營以及擴大再生產所需資金之間，還存在一定的矛盾。當前，引黃供水雖然改變了過去公益性服務、無償式用水的管理模式，但水費低也是造成水浪費的重要原因。農業灌溉水費標準太低，實際水費標準不足供水成本費的30%；目前，黃河渠首農業供水水資源費僅為0.01元/每立方米，150立方米黃河水不足一瓶礦泉水的價值，離供水管理實際成本相差甚遠；非農業供水為0.085元/立方米，也就僅僅只夠成本，而不夠彌補農業供水的成本差額和基礎設施的維修與養護費用。對黃河供水事業的發展和引水工程建設的維護十分不利。也就說沒有資金投入于供水基礎設施的維護與管理。合理的水價應包括引黃供水工程的投資、折舊費、維修費，正常運行的經費，包括工作人員工資、工程老化維修費、以及合法、正當的利潤。在水費征收過程中，一些地區的水費不能全額征收，影響了引黃工程、灌溉工程效益的充分發揮。

（三）水資源費征收難度大

水費征收難度大。如有的地方政府和企業拖欠水費，不能實現全額征收，造成資金周轉緊張；二是基礎設施建設資金籌措難度大。供水設施維修養護需要大量資金，如何籌措到足夠的建設資金，也是擺在黃河管理部門的一項難題。

（四）節水機制不到位

當前節水工作還沒有一套適應市場經濟的運行模式。水價太低是主要原因，許多節水工程直接經濟效益有限，更多地體現在社會效益和生態效益、緩解水資源供需矛盾上，而國家又缺乏優惠發展政策。這些原因的存在，致使許多用水大戶節水積極性不高，節水并沒有真正變成企業、農戶的自發行動，節水工作處于被動狀態。因此，強化節水機制建設，必須在資金的投入、政策的優惠與扶持等諸多方面入手，建立起一套比較完善，適應經濟社會發展的有效機制，通過運用行政、市場、法律、制度等手段來強化水資源的統一管理與調度、合理開發與利用，促進節水型社會建設的良好有效運行。

（五）節水立法不到位

俗話說：“沒有規矩，不成方圓”。節水也是如此，需要堅強的法制保障和全面的統一管理。而在我國節水意識和節水法制都很薄弱。目前節水管理尚處于各自為戰、條塊分割狀況，定額標準混亂，節水型社會建設還處在起步階段。目前，國家還沒有一部有關全面節水的法規，節水工作缺乏法律依據，更談不上有效監督管理，不可能從水資源供需平衡的高度解決好“節水”的問題。因此，強化全面節水法規建設，通過法律保障節水型社會建設和治理水資源污染，已成為當務之急。在此，我認為節水法規建設，應當本著既符合憲法、水法等國家基本法的要求，又要注重民生，尊重民意，廣泛征求民眾的意見；既要考慮水資源的統一管理、合理配置、合理開發和合理利用，又要盡量滿足工農業生產、居民生活和生態環境的正常用水所需。真正使節水法規、制度建設服務于民，用之于民。真正使節約用水成為社會每一個成員的自覺行動。同時，節約用水涉及各行各業，千家萬戶，必須由政府和市場聯動，在法律法規的有效制約下才能真正奏效；才可能促進節水型社會建設發揮實效。

三、優化黃河水資源管理促進節水型社會建設的措施

（一）加強宣傳引導，提高全民節水意識

節水型社會是水資源集約高效利用、經濟社會快速發展、人與自然和諧相處的社會。節水型社會建設，是水利部門的一項基本任務，同時應作為各級地方政府的一項重要工作。同時，節約用水涉及社會的方方面面，關系到每個機關、組織、單位、團體、廠礦企業和每個人，必須加強宣傳教育，正面引導，發動全社會每個公民、每個團體起來節約每一滴水。充分利用“世界水日”和“中國水周”做好宣傳發動，采用各種不同的宣傳形式，如制作展版、張貼宣傳標語、在鬧市區設立咨詢站、借助新聞媒體發表電視講話、組成宣傳隊伍深入社區、深入農村等開展豐富多彩的節水宣傳活動。讓全民清楚目前我國的水資源狀況，讓全社會了解當前水資源所面臨的嚴竣形勢和存在的危機，讓每個人都認識到隨著人口的增長，生活質量的提高，社會經濟的快速發展，工業化、城市化和農業現代化進程的加快，對水的需求增加了，但是我們所擁有的水資源總量是不會增加的，從而提高人們的節水意識、最終達到節約用水的目的。目前，已經有相當一部分人民群眾包括少年兒童意識到保護水、節約水的重要性和必要性，但仍然有一些人認為，水是天上掉下來的，是地下生出來的；黃河水不用白不用，不用也得流入大海而白白浪費；水是取之不盡、用之不竭的，這些認識都是極端錯誤的。這就需要在今后一段時期加大宣傳力度，向社會各界廣泛宣傳保護水資源、防治水污染，實行計劃用水節約用水的必要性，達到人人皆知、家喻戶曉的程度。真正從根本上改變人們的用水方式和用水習慣，形成全社會自覺節水的良好風尚。

（二）農業節水潛力巨大

農業用水占我國總用水量的80%，但農業用水中的浪費現象也最嚴重。灌溉用水占農業用水量的70%，灌溉過程中半數以上在中途滲漏，采用漫灌又要浪費30～35%，實際能夠真正用于灌溉農田的水量也不過30%，有約70%的水被浪費掉了。因此，今后應大力發展節水灌溉技術。進一步對灌區和下游引黃灌區進行工程配套和防滲改造，增強滲漏防護措施；對灌溉農業區，節水灌溉技術應以改進地面灌溉為主，推廣適合我國國情的地面灌溉節水技術(如整平土地、溝渠配套、溝灌、間歇灌、滴灌、噴灌等)。對旱地農業區，應按照水旱互補的方針，充分利用雨水集蓄節灌等現代旱地農業技術，充分利用夏季多雨季節，集蓄雨水用于旱田灌溉；并通過各種措施，降低無效蒸發，提高土壤有機質，建設土壤水庫，增加貯水。同時，根據不同作物的需水特征和當地水資源條件，調整作物布局，優化種植結構，選育優良品種，努力發展抗旱作物種植，確保在節約用水的情況下農業不減產。

逐步實施以水定產的運行模式，根據水權總量，依據現狀和未來水資源承載力，科學制定國民經濟和社會發展規劃，建立與水資源承載力相適應的經濟結構，實行以水定產業、以水定結構、以水定規模、以水定灌溉面積。同時，實行嚴格的定額管理。依據水權總量，核定單位工業產品、人口、灌溉面積的用水定額和基本水價。以定額核總量、總量不足調結構，定額內用水執行基本水價，超定額用水加價收費。

（三）工業和城市生活節水不容忽視

工業生產也是用水大戶。目前我國工業萬元產值用水量是發達國家5～10倍，壓縮工業用水量還有很大的潛力可挖。降低工業用水量可以從以下三個方面入手：(1)改革生產用水工藝，爭取少用水。如我國煉鋼等生產過程的單位耗水量比國外先進水平高幾倍甚至幾十倍，若用氧氣轉爐代替老式平爐，不但可提高鋼的產量，而且可降低用水量86～90%。(2)提高水資源的重復利用率。國外先進工業企業的用水重復利用率高達90%以上，而我國工業企業的用水絕大部分都在一次利用后作為廢水排放。雖然我國一些缺水大城市的工業用水重復利用率較高，但地區差別很大，進一步挖潛可節約大量水資源。(3)探討利用海水、微咸水的技術。由于淡水資源的缺乏，沿海城市可利用海水做工業冷卻水和生活沖廁水，華北和西北地區可開發微咸水資源。城市生活用水是水資源消耗的一個重要方面，也是水污染的又一重要來源。據建設部城市水資源中心的資料表明，我國城市生活用水的1/3由于水資源供給和使用過程中跑、冒、滴、漏現象而白白損失了。由于許多城市自來水管道老化和質量低劣，每年我國由于管道漏損的水量就占自來水管網供水的20%以上，達到60億立方米。面對這種情況，我國城市應提高節水技術，開發推廣節水器具，宣傳并鼓勵節水，創建節水型城市。逐步走城鄉一體化道路。由水行政主管部門對水資源實行統一規劃，統一調度，統一發放取水許可證，統一征收水資源費，統一管理水量水質，實行城鄉水資源統一管理。

（五）治理水污染勢在必行

除了在農業、工業和生活用水中節水外，開發、引進先進的治污技術，提高污水處理率和再利用率也是節水的一個重要途徑。面對水環境污染日益嚴重的問題，首先應從戰略上變“末端治理”為“源頭控制”。積極開發和引進吸收國外先進的治污技術，提高城市污水的處理深度，將城市污水開辟為“第二水源”。這種再生水可用作城市用水、工業冷卻水、環境用水、地面沖洗水和農田灌溉水。這是保護供水水質和改善水環境的必然要求，也是實現城市水資源與水環境協調發展的根本出路。

（六）合理提高水價，促進節約用水

黃河流域水價嚴重偏低，導致用戶對水的價格不敏感，節水觀念淡薄，用水浪費，同時低水價導致人們對水資源短缺缺乏足夠認識，對水資源保護也存在不足，以致在浪費水資源的同時，還不斷向水中大量排放污染物。合理提高水價有利于鼓勵人們節約用水，同時也可以籌集資金，改善供水設施，減少供水環節的滲漏浪費，改善環境，保護水資源等。

（七）實施“兩水分供”提高供水效益

實施黃河水量統一調度，通過綜合運用各種手段，使黃河水量維持一定基流，建立起公平、規范的用水秩序，能夠基本滿足流域及相關地區經濟社會發展用水，有效緩解用水緊張局面。但是，隨著沿黃地區社會經濟發展和人民生活水平的提高，對黃河水資源的需求也越來越大，水資源供需矛盾仍舊突出，加之地下水缺乏統一管理，以及水污染形勢嚴峻等，對黃河下游地區來說，黃河水仍處于缺乏的狀態。面對有限的水資源和工農業生產生活日趨增加的用水需求，只有進一步調整供用水管理和運行模式，使農業灌溉避免大漫灌，工業生產避免浪費，提高水的重復利用率，才能使黃河水資源的綜合利用效益得到優化。為此，應實施“兩水分供”和“兩水分計”（即農業用水和非農業用水分別供應和計量）的措施，由于農業用水和非農業用水的價格懸殊較大，通過實施“兩水分供”和“兩水分計”，就能有效利用水價格這一杠桿調節水資源的供需關系，促使用水戶樹立水商品意識，既能達到節約用水的目的，提升黃河水資源的綜合利用效益。

（八）合理配置水資源，實現可持續利用

我國北方水少而南方水多，且時間上波動很大。這種空間分布與時間分配的極不均勻性，決定了采用區域水資源調配辦法改善這種不均勻性的必要性。但是確定是否需要調水，又必須具體地分析北方受水各地區缺水的性質，并根據區域經濟與社會近期與遠期的需求進行周密的區域水資源供需平衡分析，以確定調水的合理規模，并充分論證工程技術的可行性。南水北調是我國經濟發展中一項具有實踐意義的措施，它可以使調入區的調水量規模最小而效益最大。調水對于調入區來說是一種重要開源，但開源又必須在節流的前提下進行，在節流的基礎上開源是水資源調配的基本原則。調水應是對當地水源的補充。只有實現了地區節流，充分挖掘當地水資源的潛力后，實施調水才是最經濟、最合理的。

（九）實施取水許可制度，進一步優化水資源管理

一是逐步完善各項取水許可監督管理制度，進一步量化、細化、增強其可操作性，促進黃河水資源的合理、優化配置；二是解決流域機構的行政執法主體資格，賦予流域機構及下屬管理機構行政處罰權，明確其執法主體地位。三是理順黃河內部各部門在黃河水資源管理中的關系，形成一個責權明確、關系協調、運行有力的黃河水資源管理機制。

為了合理開發、利用水資源，保護生態環境，必須強化水資源管理，制定全國水資源規劃，水資源中長期供求規劃。國民經濟和社會發展規劃以及城市重大建設項目的布局必須進行科學論證。在地下水超采區，應嚴格控制地下水開采。在制定水資源開發、利用規劃和調度水資源時，應當維持湖泊、水庫以及地下水的合理水位，維護水體的自然凈化能力。公務員之家

一是逐步完善各項取水許可監督管理制度，進一步量化、細化、增強其可操作性，促進黃河水資源的合理、優化配置；二是解決流域機構的行政執法主體資格，賦予流域機構及下屬管理機構行政處罰權，明確其執法主體地位。三是理順黃河內部各部門在黃河水資源管理中的關系，形成一個責權明確、關系協調、運行有力的黃河水資源管理機制。

綜上所述，以上節水措施的實施，必須適應生態環境保護和經濟社會健康持續發展的要求。社會與經濟發展要與“水資源承載能力”相適應。其自身的水資源能夠持續支撐的經濟社會發展規模并維系良好生態系統的能力。避免水資源浪費和水資源非持續開發利用。堅持節約用水，合理開發、利用水資源與水資源統一管理、保護生態環境相結合，維護人與自然的和諧和水資源統一管理、開發利用與生態環境保護的和諧統一。提高全民節水意識，加強黃河水資源統一管理與調度不僅是技術問題，更是政治、經濟、法律問題，完善和正確運用行政、法律、經濟、技術和教育等手段，充分發揮政府、公眾、市場力量和作用，是節約黃河水資源，搞好水資源統一管理，實現水資源可持續利用、維持黃河健康生命的重要保證，是確保黃河安全、改善民生、促進治黃事業全面、和諧、可持續發展和實現人水和諧治黃工作新局面的重要保證。