強化行政體制改革頂層設計

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加強改革的頂層設計是中央對深化改革提出的最新要求。作為改革的重要組成部分，行政體制改革同樣需要加強頂層設計。本文擬就加強行政體制改革頂層設計的必要性、主要內容、需要解決的難題作初步的分析。

一、加強行政體制改革頂層設計的意義

1．有助于走出“零打碎敲”式改革的困局。改革開放以來，我國行政管理領域推出了各種改革舉措，各種行政管理的創新實踐不斷涌現，外國相關理論與實踐也大舉進入。單就改革目標看，就有“有限政府”、“服務政府”、“責任政府”、“法治政府”、“透明政府”、“廉潔政府”、“廉價政府”、“高效政府”、“企業型政府”、“整體政府”、“無縫隙政府”、“電子政府”等十多種說法。這一方面反映出政府建設和行政體制改革在外延、廣度上的拓展，另一方面也說明理論工作者和實際工作部門大多基于特定的需要、特定的角度來理解改革、推動改革，改革的系統性還不夠。從改革自身邏輯看，這種現象有其存在的合理性，因為中國行政領域的改革和其他領域的改革一樣，沒有現成的模式可以照搬，只能在反復的探索中找到出路。但這種“零打碎敲”式的做法會帶來一系列問題：提法多、措施多，易造成盲人摸象感覺，把握不住改革的整體和關鍵；諸多提法、措施在縱向(不同時期)和橫向(不同部門)存在沖突、矛盾，使人們無所適從；許多改革缺乏必要的配套措施，使改革進退維谷，無果而終。所有這些問題，只有通過頂層設計，提高改革的系統性、連貫性、前瞻性，才能得到有效解決。

2．有助于破解改革中的“疑難雜癥”。行政管理領域已有的改革有一個特點：改革往往從各個時期最突出的問題人手，選擇容易解決的問題作為突破口和著力點，而對于難度較大的“存量”問題采取了暫時擱置的辦法。如針對機構重疊、人浮于事、效率低下問題，最初的行政體制改革幾乎就等同于機構改革。但筆者的一項研究發現，機構改革盡管進行了30年，但長期存在著的弊病并沒有得到明顯改觀，特別是在省級以下有愈演愈烈之勢。E1]機構改革之所以30年無實質性進展，根本原因在于我國的機構設置和編制管理存在“軟約束”，法律條文缺失或過于原則，外部監督流于形式。解決機構問題的另一前提條件是政府職能轉變，但30年間政府職能轉變同樣沒有實質性進展，各級各類政府部門過多過細的行政干預屢禁不絕。所以，還需要追問：制約政府職能轉變的因素又是什么?其中有客觀因素，如市場與社會發育程度，但最根本的是部門利益的阻隔。因為職能轉變實際上是行政權力的再分配，而權力背后是利益。因此，不突破那些制約行政體制改革的深層次障礙，枝節性、表層的改革就無法實現突破；而突破深層次障礙，單靠地方或某個方面是無能為力的，需要頂層的膽識、勇氣和智慧。

3．有助于克服上位資源缺失帶來的問題。作為上層建筑領域的改革，行政體制改革對上位資源的依賴性強。雖然這并不排除地方、基層、具體部門開展各種創新實踐。問題的關鍵在于，這些創新如果缺乏更高層的支持，往往推行得比較困難，甚至出現“人亡政息”的局面。例如，近年來不少地方政府在開展績效評估中就出現了類似的問題?？冃гu估的程序、辦法不失科學，但績效評估的結果使用卻遇到障礙。比如，各級干部的任免權在黨委，黨委在考核、使用干部時不參考或不把績效評估結果作為依據之一，就會在干部中造成一種印象：行政績效好壞與晉升無關，因此繼續配合政府部門做好績效評估的積極性就匱乏，最終導致績效考核流于表面。但如何看待和使用績效評估結果，地方黨委也沒有更多的發言權，又必須根據更高層的意見。這就是頂層設計需要解決的問題。需要指出的是，對于如何加強行政管理體制改革的總體規劃，在2010年以前中央并非沒有考慮過。2004年，黨的十六屆四中全會就曾提出要“加強行政體制改革的總體研究”。2008年，中央又提出了到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的改革總目標。黨的十七屆五中全會和國家“十二五”規劃強調更加重視改革頂層設計和總體規劃，對于進一步推進行政管理體制改革具有深遠的指導意義。

二、行政體制改革的頂層設計要有邏輯架構支撐

資料顯示，“頂層設計”最初是一個工程學概念，后被廣泛借用到社會領域。①頂層設計不同于部分的、細節的設計之處在于，它著眼于把局部設計融合為一個整體，這個整體不是局部要素的簡單累加，而是具有內在邏輯聯系的有機體，即系統。作為深化改革的一項要求，頂層設計就是要求改革方案必須從全局出發，把各個方面、各個環節的改革按照其內在邏輯整合為一個有機的整體。2就行政體制改革而言，做好頂層設計首先必須把改革涉及的要素、環節、領域按照其內在聯系整合起來并視為一個整體進行謀劃。分析國家和部分省市“十二五”規劃有關行政管理體制改革的內容，可以看出各種改革要求之間的系統性、有機性還不夠，未能充分體現頂層設計的特點。國家“十二五”規劃關于行政體制改革內容集中在第四十六章。[3]該章第句話論述改革的總體目標，即“按照轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能的要求，加快建立法治政府和服務型政府”。這里講到兩個政府——“法治政府”和“服務型政府”，且“法治政府”在前。而黨的十七大報告提到的僅一個政府——“服務型政府”。規劃為什么提兩個政府且把“法治政府”放在前面?是否是對十七大提法的修正?局外人很難作出正確的判斷。第四十六章包括四節，分別是“加快轉變政府職能”、“完善科學民主決策機制”、“推行政府績效管理和行政問責制度”、“加快推進事業單位分類改革”。這四節內容沒有一個是直接對應法治政府和服務型政府這兩大目標的。具體到各節內容，也有值得商榷之處。如把完善公務員制度放在“加快轉變政府職能”一節，依法行政問題放在“完善科學民主決策機制”一節，把“提高政府執行力和公信力”則被放在“推行政府績效管理和行政問責制度”一節。

類型的問題在某直轄市“十二五”規劃關于行政體制改革的內容中同樣存在。如規劃把“優化政府結構、行政層級、職能責任，推進大部門制改革”放在“創新政府管理方式”這一段，把“健全科學決策、民主決策、依法決策機制，提高公共決策透明度和公眾參與度”放在“加強依法行政制度建設”這一段，把“完善以行政首長為重點的行政問責制度，明確行政問責范圍，規范問責程序，健全責任追究制度和糾錯改正機制”放在“健全公務員管理制度”這一段，沒有把“完善‘兩級政府、三級管理’體制”作為優化政府結構、行政層級、理順行政關系的內容，等等，這樣的做法在邏輯上和體系上都有值得商榷的地方?？傊?，“十二五”規劃有關行政管理體制改革的章節安排、條目順序存在散亂、無序現象，使人們看不出內在邏輯，也抓不住關鍵。這說明決策機關在編制規劃時缺乏必要的邏輯框架作為底版，沒有充分研究行政改革各個方面的關系。行政管理體制改革頂層設計應以什么樣的邏輯框架作為底版?筆者曾在綜合分析國內研究成果的基礎上提出過自己的看法。J筆者發現，現行行政管理學教科書通常按照板塊來安排篇章結構，至于其中的邏輯關聯則語焉不詳。教科書實際上折射的是“零打碎敲”式改革境況，反過來又加劇這種境況，因為理論上的不清晰會使改革思路更不清晰。針對這一問題，筆者在《環境、職能、體制與行為：關于加強行政體制改革的總體性思考》一文指出_5j，行政管理涉及四大要素，即環境、職能、體制、行為，它們的關系是環境決定職能、職能決定體制、體制決定行為、行為優化環境。然而，實際的行政改革卻是反向操作：在行政體制沒有理順的情況下規范行政行為，在政府職能沒有轉變的情況下調整行政體制，在市場、社會尚未發育成熟的情況下轉變職能，在民主法制尚不健全的情況下約束行政權力。由于對行政管理體制改革內在關系不明了，所以在改革中存在頭痛醫頭、腳痛醫腳現象；由于弄錯了行政管理體制改革的先后順序，所以在改革中出現了“短命”現象或形式化傾向。

三、行政體制改革的頂層設計要致力于破解難題

邏輯框架解決的是行政管理體制改革頂層設計的系統性問題，頂層設計還應為行政管理體制改革中深層次、難點問題的解決創造條件，也就是要通過頂層推動及頂層自身的改革突破瓶頸。

1．著力破解行政改革的阻力。行政管理體制改革的特殊性在于政府既是改革的主體又是改革的客體，當改革不斷深化并觸及到政府自身利益(具體是部門利益)的時候，就會遇到無形的阻力。這時候求助空洞的道義是無益的，必須施加外部壓力，才能繼續推進。對此，筆者認為，應通過三種外壓途徑解決這一問題。第一，強制信息公開，特別是部門審批權限、依據、標準，部門編制(含各類人員構成)，經費細目、有關“三公”的信息等要公開；第二，調整政府和干部考核標準，借助政績“指揮棒”來改變政府作用方向和方式；第三，強化公共預算改革，堅決切斷部門審批與部門利益之間的臍帶。行政體制改革的外壓問題實質是要正確看待政治一行政關系，不重視政治體制改革，行政體制改革沒有出路。

2．應注意創新公共服務方式。過去忽視公共服務，特別是與民生直接關聯的那些公共服務，最近幾年開始重新重視，科技、教育、醫療衛生、住房、社會保障、環境保護等領域加大了投入。從“十二五”規劃可以看出，這些領域的絕對數和相對數都有提高，有的幅度很大。這是可喜的現象。但應注意的是，普遍存在著用計劃經濟時代的思維和方式來加強公共服務的傾向。也就是說，一提到重視公共服務，就是政府加大財政投入，多花錢；一些部門甚至比著花錢，競相討好民眾，不斷提高標準，降低門檻。短期看，在經濟形勢好的條件下，這種做法的弊端還不足以顯現。但從長遠看，或者當經濟形勢不好時，問題就會呈現出來。所以，公共管理和公共服務領域要創新方式，基本原則是要以最小的投入獲取最多最好的公共產品和服務，同時注意調動市場、社會、民眾參與的積極性。從這個角度講，西方行政改革的許多有益經驗還要繼續學習。

3．增強基層政府行政能力。近些年，行政領域出現了優質資源上移、管理責任下移的不對稱運動，行政領域的權、責、利分布呈現出頭重腳輕的特點。這種格局必然扭曲區縣、鄉鎮街道的行為，使它們通過土地出讓、房地產、變相舉債、招商引資等籌措經費。在這種情況下，轉變政府職能，強化公共服務和社會管理的要求勢必落空。同時，一些特大城市基層政府的轄區常住人口已經遠大于戶籍人口，按照戶籍人口分配服務資源的做法進一步加重了基層負擔。增強基層政府的行政能力關鍵還是要理順縱向行政關系，具體內容包括科學分析不同層級政府的事權范圍，調整稅收分成方式，扭轉過多過濫的“垂直化”做法，防止基層管理權限的“碎片化”傾向。

4．研究行政資源配置的標準。長期以來，我國行政管理的各種資源配置缺乏科學的依據和明確的標準。一是人員配置的標準。如財政供養人員與人口比應以多少為宜?其中公務員與人口比應以多少為宜?重要領域的公務員特別是行政執法類公務員(公安、工商、稅務、海關等)各自與人口比應是多少?公務員中“官兵”比例應是多少?領導職數應以多少為宜?副職又應以多少為宜?不同層級政府的公務員比例各自是多少?等等。二是機構設置的標準。各級政府應設置哪些工作部門?每個部門應設置哪些內設機構?每個內設機構應設置哪些崗位?每個崗位、每個機構和部門的具體工作包括哪些?三是經費撥付的標準。日常辦公經費應是多少?專項經費是多少?這些問題不解決，行政管理容易陷入隨意狀態，給主管部門留下腐敗的空間。上述三類標準，發達國家已相對成熟，有的在20世紀二三十年就已完成(如公務員職位分類)。但時至今日我們還是一筆糊涂賬。所有這些也應列入頂層設計考慮的范圍，使行政管理更精細、更科學、更規范。