強化司法監督策略

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一、問題

隨著《監督法》的深入貫徹與實施，司法監督工作取得了長足發展，但是在實施“十二五”規劃過程中，還存在著很多不適應之處，一些共性的問題比較突出，具體表現為“四多四少”：從監督方式上看，溫性監督手段多，剛性監督手段少。在進行司法監督過程中，往往只采取蜻蜓點水式的聽取專項工作報告、視察、執法檢查等一般性監督手段，很少或者基本上不啟用質詢、特定問題調查、撤職、罷免等剛性手段，致使監督力度不大，監督效果不明顯，體現不出司法監督應有的深度和實效。從監督范圍上看，對事監督多，對人監督少。監督的應然原則是扶正、查偏和糾錯，但是在司法監督過程中，對查出的問題，只對事、不對人，查的多、糾的少。一般都是要求司法機關自行整改，尤其是很少對相關責任人依法啟用剛性手段，往往只強調支持而忽視監督，不能很好地實現監督與支持的有效對接。從監督路徑上看，常規性監督多，專題性監督少。目前通常采用的監督方式是聽、審、議、決，即：聽匯報、聽報告，審議工作報告，看典型、看資料，形成決議、決定，很少組織有針對性的專項檢查和專題調查，對發現的問題也多數是通過提意見和建議的方法來解決。從監督效果上看，程序性監督多，實質性監督少。司法監督工作一般是按部就班進行，多數是表揚肯定的多，批評建議的少；注重程序的多，督促落實的少，在一定程度上存有走過場、圖形式之嫌，不能很好地體現出司法監督的權威性和嚴肅性。

二、成因

當前，影響人大及其常委會對司法監督的因素是多重的，歸納起來主要源于“四不”：監督主體不主動。主要是監督意識差，這是一個普遍存在并帶有共性的問題。有的存在“無位、無為”思想，對于司法監督，盡量能不監督的就不去監督，即使進行監督，也只是實施一般性、常規性、淺表性的監督；有的重和氣，講支持，認為在實施“十二五”規劃過程中所涉及到的司法監督問題都是一些實質性的矛盾，怕影響各方面的關系，怕超越法定職權，怕出現負面效應；有的監督力量薄弱，監督者本身就缺乏法律專業知識，缺少監督必備的法律素質，在很大程度上就限制了司法監督的深入開展和有效實施，出現了不想監督、不愿監督、不善監督的現象。監督程序不直接。一是監督信息不暢通。目前通行的監督方式是采取聽取工作報告和執法檢查等這些常規的、宏觀的監督方式，而這些信息多數源自司法機關本身，具有一定的間接性和籠統性，缺乏應有的真實性與客觀性。二是受任人員不了解。人大常委會對任免的官員實際約束力不強，影響力不大，任免與監察結合不夠，對司法人員的違法失職行為由誰調查、怎樣啟動調查、調查結果向誰負責不明確，不能實現有效的控制。三是監督手段不直接。根據人大監督權的法律評判，從法律層面上講，人大監督權側重于對監督對象起威懾、督促、指導作用，主要是通過評價性、批評性、督促性、通告性的間接手段來達到監督目的，不直接去糾正、處理違法行為，不直接去對司法機關的審判結果作出任何處理，而只能監督司法機關自己啟動內部的監督制約機制，督促其依法予以糾正。監督依據不充分。從工作實踐看，《監督法》雖然規范了各種監督形式的大致程序，但是還比較原則，對監督的內容、范圍、程序、處置措施、監督機構、監督的權限及其承擔的法律后果等，規定的不明確、不具體，有的還沒有規定。尤其是對剛性監督的規定過于原則籠統，操作起來比較困難，在具體工作中，很難把握好參與不干預、監督不越權、支持不失職的監督原則。監督手段不豐富。目前人大及其常委會對司法機關的監督僅限于在人代會上、常委會上聽取工作報告，然后進行審議，或就某一方面的工作進行簡單的聽、審、議、決。監督內容單一，監督形式也比較單一。另外，各種監督手段之間缺乏程序上的連續性和銜接性。

三、對策

為全面實施“十二五”規劃，進一步增強司法監督工作實效，必須不斷研究和破解工作中的難題。為此，特提出如下對策和構想。

1、突出重點，努力提高司法監督的針對性。在分析和確定監督議題時，要突出三個重點：一是突出執法工作中的熱點和難點問題，緊緊抓住人民群眾關心的熱點和難點問題實施監督，與群眾的愿望合心；二是突出中心，圍繞大局，把與黨的中心工作緊密相聯的執法工作作為監督重點，與黨委的思路合拍；三是突出發展中的重點，將事關本地經濟社會發展的重要司法和行政問題，作為監督重點，與政府的工作合力。同時，要把握好三個方面的問題：一是要從總量上控制。要從實際出發，適度、適地、適時，集中力量，精心組織，務求實效。二是要改進執法檢查方式。在完善普遍運用的檢查方式的基礎上，實行聽取匯報與走訪座談相結合，重在走訪座談；普遍檢查與重點抽查相結合，重在抽查；明察與暗訪相結合，重在暗訪。三是要以專題調研為載體，選準司法監督的切入點，圍繞“十二五”規劃科學選擇司法監督調研題目，調研內容要緊扣工作重點，破解工作難點，突出工作亮點。

2、強化力度，努力提高司法監督的實效性。在司法監督過程中，要做到“四個結合”：一是要將人大監督與司法機關內部監督相結合。通過啟動人大監督，推進司法機關健全內部監察、督察等制約機制，使司法機關內部的監督制約形成閉合狀態下的良性運行。通過人大監督強化司法機關之間的監督，推動相互制約機制的完善。二是要將個案監督與信訪工作中的控告申訴案件相結合。通過對群眾的來信來訪案件、上級批轉案件、司法機關報送備案審查案件的分析、梳理，發現具有典型意義和監督價值的案件，同時要重點關注人大代表圍繞“十二五”規劃方面提出的議案、建議、批評和意見，以及人大在開展視察、檢查、調研活動中發現的案件，拓展監督視野，實現人大監督的有效延伸和具體落實。三是要嚴格把好人事任免關，將監督案件與監督人相結合。對于受任人員要任前嚴格把關，任中嚴格審議，任后嚴格監督。同時透過案件監督發現問題，對有重大工作失誤、錯誤執法的人員，要督促司法機關按照內部的錯案追究制度追究其相應的責任。四是要將暢通信息渠道與實現經常化監督相結合。要進一步完善目前實行的人民陪審員制度和人民監督員制度并建立嚴格的聯系制度和報告制度。

3、規范制度，努力提高司法監督的程序性。要督促司法機關建立健全報告及規范性文件備案制度，建立全面工作定期匯報、專項活動專題匯報、人事任免事先報告，交辦案件反饋報告制度，建立健全司法機關重大決定、規定、通告等規范性文件上報備案制度，進一步完善信訪工作制度。同時，可以嘗試探索試行在檢察機關設置專門的法律監督部門，配置資質較高、職權獨立于訴訟的檢察官，直接向人大常委會負責，專門履行法律監督職責，便于更好地進行監督銜接。另外，在《監督法》中還應進一步細化和完善啟動各種“剛性”監督手段的具體操作程序和相互銜接規程，進一步提高監督手段的連續性和可操作性。

4、跟蹤問責，努力提高司法監督的權威性。要不斷強化跟蹤監督，實行跟蹤問效。通過“監督——落實——再監督——再落實”的模式，實行跟蹤監督。緊緊抓住決定、決議、審議意見的執行與落實等關鍵環節，加大跟蹤檢查力度。對那些綜合性強、涉及面廣、破解難度大的，帶有全局性、長遠性、根本性的重大問題，要善于抓反復，反復抓，實行連續跟蹤監督，一抓到底，抓出成效，切實做到議必決，決必行，行必果。另外，在現行的《監督法》的基礎上，可適時引入辭職制度——當專項工作報告、質詢未被通過或批準時，有關責任人員就須辭職。讓辭職也成為監督的一種形式，從而全面促進依法行政和公正司法，進一步樹立人大司法監督的權威性，為確保“十二五”規劃有力、有序、有效實施，營造良好的法制環境。