中國(guó)、匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制的比較研究

導(dǎo)語(yǔ)：中國(guó)、匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制的比較研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]中國(guó)鄉(xiāng)村公共品的供給機(jī)制以政府主導(dǎo)與民主協(xié)商、制度外供給與制度內(nèi)供給、層級(jí)管理與縱向監(jiān)督為主要內(nèi)容，而匈牙利鄉(xiāng)村公共品的供給機(jī)制可概括為行政決議與契約決策、強(qiáng)制性供給與選擇性供給、平面管理與橫向監(jiān)督相結(jié)合。針對(duì)這兩種不同的供給機(jī)制，我們選取發(fā)展戰(zhàn)略、決策邏輯、融資結(jié)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制等環(huán)節(jié)進(jìn)行比較，并在法律保障與民主治理、社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率、政府分權(quán)與財(cái)政分稅等方面得出了有益啟示。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)；匈牙利；鄉(xiāng)村公共品；供給機(jī)制比較

將社會(huì)主義中國(guó)與曾經(jīng)走過社會(huì)主義道路的匈牙利進(jìn)行鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制的比較是一件很有意義的事情。關(guān)于鄉(xiāng)村公共品的定義，雖然出于鄉(xiāng)村概念的差異而對(duì)其具體內(nèi)涵的規(guī)定有不同之處，但兩國(guó)鄉(xiāng)村公共品的本質(zhì)是相通的，即具有不同程度非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、公益性和層次性特征，與鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)和生活相關(guān)的各類物質(zhì)和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村文化教育、公共衛(wèi)生等公共事業(yè)，均被界定為鄉(xiāng)村公共品。鑒于中國(guó)與匈牙利在政治體制、民主進(jìn)程與社會(huì)結(jié)構(gòu)上的不同，兩國(guó)鄉(xiāng)村公共品的供給機(jī)制在決策、融資和監(jiān)督等方面存在較大的差異，從這些差異的比較中我們期望得出一些可供我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)啟示。

一、中國(guó)的鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制

鄉(xiāng)村公共品的供給是一項(xiàng)涉及政治體制、財(cái)稅體制和公共管理等領(lǐng)域的多因素難題，農(nóng)村稅費(fèi)改革前后，中國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制呈現(xiàn)出了獨(dú)特的發(fā)展路徑，這條路徑可用“政府主導(dǎo)與民主協(xié)商”、“制度外供給與制度內(nèi)供給”、“層級(jí)管理與縱向監(jiān)督”等特征來概括：

1、政府主導(dǎo)與民主協(xié)商。在鄉(xiāng)村公共品供給過程中，政府主導(dǎo)是有理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)的：一是政府在公共品供給問題上所占的權(quán)重取決于公共品的純粹性。在中國(guó)農(nóng)村，監(jiān)督公共品使用的成本比較高，同時(shí)農(nóng)戶對(duì)公共品的消費(fèi)彼此不構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)，因而鄉(xiāng)村公共品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性都很顯著，這就決定了由農(nóng)戶提供的公共品數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用。二是在現(xiàn)有政府管理體制下，鄉(xiāng)村公共品的供給使命已經(jīng)超出了為農(nóng)村居民謀福祉的初衷，而變成了考核地方官員政績(jī)的重要指標(biāo)，是否應(yīng)該提供公共品、如何提供公共品不是取決于鄉(xiāng)村公共品的受益主體的意愿，而是取決于基層政府及其官員的政治偏好。三是稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村公共品供給的資金來源主要是地方農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，政府是收支稅費(fèi)的主體，因而從決策到實(shí)施的權(quán)限應(yīng)由政府行使；稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村公共品供給的資金來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付，這就決定了政府在供給過程中所起的作用應(yīng)比稅費(fèi)改革前更大。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，政府行政體制改革也在加緊步伐，政府主導(dǎo)的原則有所松動(dòng)，因?yàn)檎鲗?dǎo)已越來越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下分散決策與成果分享的要求。于是，在村民自治制度完善的基礎(chǔ)上，廣大農(nóng)村引進(jìn)了民主協(xié)商機(jī)制，它是對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的變通，并以“一事一議”制度的形成與推廣為代表，體現(xiàn)了受益主體自我決策、合理供給的要求，這種民主決策有利于區(qū)分純、準(zhǔn)公共品；有利于反映需求主體的個(gè)性化需求；有利于維護(hù)公共品供給的公平性，最大限度地引入了多種經(jīng)濟(jì)成分參與到鄉(xiāng)村公共品供給中來，提高了資源配置效率。可以認(rèn)為，現(xiàn)時(shí)期中國(guó)鄉(xiāng)村公共品的供給處于政府主導(dǎo)與民主協(xié)商共存的過渡性狀態(tài)。

2、制度外供給與制度內(nèi)供給。公共品的制度外供給形式源自制度外財(cái)政，使用制度外財(cái)政進(jìn)行的公共品供給被認(rèn)為是制度外供給。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)鄉(xiāng)村公共品的提供依賴于制度外供給形式，甚至到目前為止，中國(guó)鄉(xiāng)村公共品的資金來源都是以制度外財(cái)政的籌劃為主。在時(shí)期，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下城市尚且通過價(jià)格剪刀差從農(nóng)村獲取發(fā)展資金，更不可能有多少財(cái)力用于支援鄉(xiāng)村公共品建設(shè)，那時(shí)以工分的形式直接由農(nóng)民自己解決了鄉(xiāng)村公共品的供給難題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，國(guó)家按公共品的受益原則將供給任務(wù)層層下移，農(nóng)村稅費(fèi)改革前，由農(nóng)業(yè)稅及“三提五統(tǒng)”部分地解決了鄉(xiāng)村公共品供給的資金來源問題；農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減免及其取消使得原本就較為薄弱的制度內(nèi)供給渠道發(fā)生了根本性變革，雖有“一事一議”制度勉強(qiáng)充當(dāng)緩沖機(jī)制，但制度外供給的框架不但未能消弭反而被強(qiáng)化進(jìn)入路徑依賴狀態(tài)，在農(nóng)村，尤其是相對(duì)貧困的中西部農(nóng)村，公共事業(yè)的發(fā)展更是陷入了癱瘓境地。在這種情況下，中央積極籌劃公共財(cái)政框架，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在財(cái)政改革深化和政府行政體制改革深入的雙重作用下，中國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給不足的局面有所扭轉(zhuǎn)，在一定程度上緩解了公共品供給的資金匱乏困境，有逐步向制度內(nèi)供給模式轉(zhuǎn)型的傾向。然而，限于國(guó)家財(cái)力與發(fā)展戰(zhàn)略的導(dǎo)向，政府不可能包攬鄉(xiāng)村公共品供給的全部?jī)?nèi)容，但公共品的性質(zhì)又決定了政府有必要參與其提供過程，因而制度外供給與制度內(nèi)供給相結(jié)合是中國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給的又一特征。

3、層級(jí)管理與縱向監(jiān)督。一般意義上，雖然鄉(xiāng)村只包括縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府和村級(jí)自治機(jī)構(gòu)，但是鄉(xiāng)村公共品的供給問題則不局限于鄉(xiāng)村范圍。在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制下，縣以上政府直至中央政府，由于享有了層層上移的財(cái)權(quán)，它們將集中起來的財(cái)政收入主要投入到非鄉(xiāng)村公共品的城市發(fā)展領(lǐng)域，而將提供鄉(xiāng)村公共品的任務(wù)(或稱事權(quán))一級(jí)一級(jí)地下放給了基層政府，最終傳遞至政府權(quán)力鏈條的最末端--鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其實(shí)質(zhì)上的機(jī)構(gòu)(村委會(huì))。雖然按照國(guó)家相關(guān)政策，在財(cái)政分灶吃飯后，縣以下的道路及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歸地方政府負(fù)責(zé)；而農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生保健的任務(wù)由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)，但這種政府之間的分工只有理論意義；實(shí)踐中，縣級(jí)政府代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代替村委會(huì)決策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)代替農(nóng)民決策的錯(cuò)位決策現(xiàn)象層出不窮，使地方政府單方面調(diào)高公共事業(yè)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)與檔次，造成彰顯地方政府政績(jī)的公共品供給過剩，而符合老百姓要求但需要大量、長(zhǎng)期投資的項(xiàng)目提供不足。在層級(jí)管理的基礎(chǔ)上，中國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給的監(jiān)督采取縱向監(jiān)督形式，即上級(jí)政府是監(jiān)督下級(jí)政府的當(dāng)然主體，因?yàn)閺墓賳T的任命到財(cái)政支出資金的來源都是采取自上而下的形式，政府間的縱向監(jiān)督并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，與其說是上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府發(fā)展公共事業(yè)，還不如說是向下封閉式地轉(zhuǎn)移事權(quán)，在制度化的縱向監(jiān)督機(jī)制下，鄉(xiāng)村公共品供給處于非良性循環(huán)之中。層級(jí)管理導(dǎo)致了縱向監(jiān)督，而縱向監(jiān)督機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向事權(quán)下放，這的確是中國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村公共品供給的現(xiàn)實(shí)。

二、匈牙利的鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制

1989年?yáng)|歐劇變后，匈牙利逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐远帱h體制、議會(huì)民主和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主的憲政國(guó)家，其鄉(xiāng)村公共品供給格局由1990年通過的《地方政府法案》劃定，可概括為“行政決議與契約決策”、“強(qiáng)制性供給與選擇性供給”、“平面管理與橫向監(jiān)督”相結(jié)合，具體表現(xiàn)為：

1、行政決議與契約決策。在匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給過程中，政府較好地處理了政府行為與非政府行為的關(guān)系，前者可用行政決議概括，后者可用契約決策表示。在行政決議機(jī)制中，匈牙利地方政府被劃分為縣政府和自治政府，縣政府是區(qū)域性的地方政府，主要提供跨區(qū)域的、大型的公共品，或?yàn)樽灾握拇笮凸财饭┙o提供補(bǔ)貼；而自治政府又稱為自治性的地方政府，包括縣級(jí)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)和村政府，它們均在自身預(yù)算范圍內(nèi)以社區(qū)為單位提供公共品。自治政府有兩位重要的領(lǐng)導(dǎo)人，一位是村鎮(zhèn)長(zhǎng)，由他(或她，下同)召集和主持市政會(huì)議并對(duì)地方公共品供給負(fù)責(zé)，法律賦予了村鎮(zhèn)長(zhǎng)管理的權(quán)力，他可以下達(dá)行政命令調(diào)用行政資源和財(cái)政資源執(zhí)行公共品供給任務(wù)；另一位是公務(wù)長(zhǎng)，他是公民代表實(shí)體的辦公室負(fù)責(zé)人，為自治政府的法律活動(dòng)負(fù)責(zé)，他必須參加公民代表實(shí)體的會(huì)議，必須指出其決策是否合法。在通過行政決議提供鄉(xiāng)村公共品的同時(shí)，契約決策也扮演著重要的角色。所謂契約決策，是指政府通過契約的形式委托非政府組織，包括民間協(xié)會(huì)、基金、教堂等非盈利機(jī)構(gòu)，甚至私人機(jī)構(gòu)去提供鄉(xiāng)村公共品，政府與這些非政府組織簽訂契約，或?yàn)槠涑鲑Y，或出讓特許權(quán)，借助它們強(qiáng)大的組織力和號(hào)召力，高效而專業(yè)地提供鄉(xiāng)村公共品。

2、強(qiáng)制性供給與選擇性供給。匈牙利1990年通過的《地方政府法案》對(duì)地方政府提供鄉(xiāng)村公共品有一項(xiàng)有意義的規(guī)定，即強(qiáng)制性供給與選擇性供給相結(jié)合。強(qiáng)制性供給是指地方政府不論規(guī)模大小和人口多少都必須執(zhí)行的公共品供給任務(wù)，或?yàn)猷l(xiāng)村公共品供給提供補(bǔ)貼與援助，盡管如此，法案還是盡可能地將更多的強(qiáng)制性任務(wù)分配給了財(cái)政實(shí)力充足的地方政府；選擇性供給是指地方政府應(yīng)該做一些力所能及的事情，它們按照“非禁即入”的原則，根據(jù)自身財(cái)力大小提供鄉(xiāng)村公共品。國(guó)會(huì)將鄉(xiāng)村公共品供給分作強(qiáng)制性任務(wù)與選擇性任務(wù)，并寫入

《地方政府法案》之中，這有利于將責(zé)任落到實(shí)處，縮短乃至切斷委托--鏈條，從而減少政府間的交易費(fèi)用，這既充分地考慮到了地方政府的財(cái)政能力和行為能力，同時(shí)又使地方居民享受了公共事業(yè)發(fā)展帶來的好處。同時(shí)，這種規(guī)定有利于政府官員依法行政，不得將公共品的供給任務(wù)層層下放，從而使公共事業(yè)發(fā)展有了可靠的制度保障，保證了供給的進(jìn)度和效率。值得強(qiáng)調(diào)的是，強(qiáng)制性任務(wù)和選擇性任務(wù)相結(jié)合，一方面使得地方政府在鄉(xiāng)村公共品供給任務(wù)上分清了主次，滿足了社會(huì)亟需且必須的公共品需求，另一方面也為地方政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，有利于考核地方政府官員的行政績(jī)效。

3、平面管理與橫向監(jiān)督。匈牙利地方政府結(jié)構(gòu)屬于非層級(jí)的平面結(jié)構(gòu)，即不同水平的地方政府間不存在上下級(jí)關(guān)系。地方政府由縣政府與自治政府組成，這兩種類別的政府只是公共行政職能不同。不同水平的地方政府都嚴(yán)格按照《地方政府法案》的規(guī)定執(zhí)行鄉(xiāng)村公共品的供給任務(wù)，以其地方居民的實(shí)際需要和財(cái)政能力完成強(qiáng)制性提供任務(wù)，并對(duì)公共品進(jìn)行選擇性的供給。同時(shí)，縣政府會(huì)對(duì)財(cái)政能力較弱或跨區(qū)域的公共事業(yè)提供補(bǔ)貼與援助。各水平的地方政府都按《地方政府法案》規(guī)定直接從中央政府處獲取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和中央稅收分享，這樣就省去了層級(jí)之間的相互牽制，減少了政府之間的交易費(fèi)用，提高了辦事效率。村、鎮(zhèn)、縣級(jí)鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人--村鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)戰(zhàn)略性決策，他與副村鎮(zhèn)長(zhǎng)來自不同的黨派，可以相互監(jiān)督，同時(shí)公務(wù)長(zhǎng)會(huì)在村鎮(zhèn)長(zhǎng)決策中給予全程的監(jiān)督和法律援助，以使村鎮(zhèn)長(zhǎng)切實(shí)依法案行事。在制度性監(jiān)督方面，匈牙利地方政府有兩套橫向的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即內(nèi)部機(jī)構(gòu)和外部組織，內(nèi)部機(jī)構(gòu)包括首席執(zhí)行官、審計(jì)師、財(cái)經(jīng)委員和會(huì)計(jì)師，他們從不同的角度監(jiān)督和控制村鎮(zhèn)長(zhǎng)的決策活動(dòng)；外部組織是國(guó)家審計(jì)辦公室，它監(jiān)督地方公共資金的分配和使用，審計(jì)地方政府的標(biāo)準(zhǔn)化預(yù)算稅、特殊目的的分配、托管資金和其他公共財(cái)政的運(yùn)作。非制度性監(jiān)督主要是地方媒體。作為民主管理的工具，地方媒體能將必要而準(zhǔn)確的信息向公眾公開，由于它們的所有權(quán)不在地方政府，因而能自由地監(jiān)督地方政府的公共品供給行為。

三、中國(guó)和匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制的比較

通過對(duì)中國(guó)和匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制的總結(jié)，我們可以看出，兩國(guó)在鄉(xiāng)村公共品供給中存在著許多差異，這些差異源自政治體制、民主進(jìn)程與社會(huì)結(jié)構(gòu)的不同。沿著鄉(xiāng)村公共品的提供程序，我們選取發(fā)展戰(zhàn)略、決策邏輯、融資結(jié)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的比較。

1、發(fā)展戰(zhàn)略。在鄉(xiāng)村公共品供給問題上，中國(guó)與匈牙利的發(fā)展戰(zhàn)略是不同的：第一，制定程序不同。中國(guó)鄉(xiāng)村公共品的供給任務(wù)一般由中央政府統(tǒng)一劃定，似乎很少考慮到地方居民的實(shí)際需要和地方政府的財(cái)力大小，它們作為地方政府官員的行動(dòng)指南，并量化成了上級(jí)政府考核下級(jí)政府的指標(biāo)體系；匈牙利通過國(guó)會(huì)制定《地方政府法案》，將地方政府的公共品提供任務(wù)劃分為強(qiáng)制性供給與選擇性供給兩類，這種規(guī)定相對(duì)較有彈性。第二，公共品供給結(jié)構(gòu)不同。中國(guó)鄉(xiāng)村公共品的供給結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為農(nóng)村教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等與農(nóng)民亟需的、涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共品供給不足，而與生產(chǎn)和生活相關(guān)性不大的公共品供給過剩；匈牙利的鄉(xiāng)村公共品提供均緊扣鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活的主題，特別強(qiáng)調(diào)無(wú)形公共品和地方性公共品的供給。第三，實(shí)施目標(biāo)不同。中國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給的目的是地方政府官員為了求得自己的政績(jī)而完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)，于是一級(jí)一級(jí)地將任務(wù)自上而下轉(zhuǎn)移，它不是站在公共品使用者的角度而主要是從供給者的意愿上去進(jìn)行公共品供給；而匈牙利的地方政府官員由于選自民眾，代表民眾執(zhí)行《地方政府法案》規(guī)定的公共品供給任務(wù)，一切以選民為中心，代表選民、服務(wù)選民。第四，落實(shí)情況不同。中國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給的落實(shí)情況較差，由于政府間存在上下級(jí)關(guān)系，下級(jí)可將公共品的供給任務(wù)繼續(xù)下放，最終落到農(nóng)民身上，這歪曲了公共品的供給原則；匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給的落實(shí)情況較好，因?yàn)楦鞣N水平的政府都有份內(nèi)之事，處理不好則體現(xiàn)出該水平的政府為民服務(wù)的質(zhì)量不高，選民會(huì)用選票改選其他官員，為了保住自己的職位，官員將竭盡全力進(jìn)行公共品供給。

.2、決策邏輯。由于政治體制的不同，中國(guó)與匈牙利在鄉(xiāng)村公共品供給上的決策邏輯也有許多差別：第一，決策程序不同。中國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給是自上而下決策，即上級(jí)政府將任務(wù)指派給下級(jí)政府，一般采取強(qiáng)制性的文件逐級(jí)下放任務(wù)，下級(jí)政府沒有理由反對(duì)上級(jí)政府的任務(wù)指派，只好將任務(wù)進(jìn)一步下放給更下一級(jí)政府，這樣的傳遞使得鄉(xiāng)村公共品供給變成了委托--鏈條的延伸；匈牙利政府的官員任命與鄉(xiāng)村公共品的供給任務(wù)是分離的，官員選自民眾，而公共品供給的任務(wù)已為《地方政府法案》所確定，因而決策程序表現(xiàn)為自下而上，即鄉(xiāng)村公共品供給的任務(wù)是選民考察候選人的標(biāo)尺，政府官員的職責(zé)是履行選民交辦的任務(wù)。第二，服務(wù)對(duì)象不同。中國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給的決策主體--政府官員代表政府，并對(duì)其上級(jí)政府負(fù)責(zé)；匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給的決策主體--政府官員代表選民，以選民為服務(wù)對(duì)象，對(duì)選民負(fù)責(zé)。第三，民主與集中的方式不同。在中國(guó)，由上級(jí)政府下達(dá)命令，在基層政府則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和村鎮(zhèn)長(zhǎng)共同協(xié)商、決策，其過程采取民主集中制，即在黨內(nèi)征求一致意見并以黨內(nèi)民主帶動(dòng)全民民主，屬于先集中后民主；匈牙利則正好相反，因?yàn)椤兜胤秸ò浮穼?duì)鄉(xiāng)村公共品供給任務(wù)的規(guī)定是從民主調(diào)查中得出的，因而公共品的供給決策源自民意，不過是由村鎮(zhèn)長(zhǎng)依據(jù)《地方政府法案》做出如何供給的決定，因而是先民主后集中。

3、融資結(jié)構(gòu)。中國(guó)與匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給的融資結(jié)構(gòu)存在幾點(diǎn)不同：第一，融資渠道不同。中國(guó)的融資渠道單一，稅費(fèi)改革前，資金主要取自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，稅費(fèi)改革后連單一的融資渠道都被切斷，鄉(xiāng)村公共品提供處于癱瘓境地；匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給的融資渠道是多元的，有中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、中央稅收分享、自有收入、投資補(bǔ)助、公共品使用付費(fèi)及赤字財(cái)政等途徑，這使匈牙利提供鄉(xiāng)村公共品有充裕的資金保障。第二，資金來源不同。中國(guó)鄉(xiāng)村公共品發(fā)展的資金主要來自制度外財(cái)政，即通過農(nóng)民集資或以工抵資的形式籌集，屬于不經(jīng)過政府收支系統(tǒng)的制度外供給；匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給的資金收支基本上是在制度框架內(nèi)進(jìn)行的，即大部分來源于中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和中央稅收分享。第三，財(cái)政體制不同。中國(guó)自分稅制改革后，政府將基數(shù)大、易于征收的稅種層層向上集中，而將數(shù)目小，難于征收的稅種層層下放，以至基層政府的稅收狀況極其拮據(jù)，在分權(quán)財(cái)政體系下，地方政府處于貧困的邊緣，尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)給地方政府官員支付工資尚且困難，更別提鄉(xiāng)村公共品供給了；而匈牙利實(shí)行的是公共財(cái)政體制，地方公共品供給的資金由全國(guó)財(cái)政統(tǒng)籌，這種制度安排健全了公共品的供給機(jī)制，有利于公共事業(yè)的順利發(fā)展。第四，資金使用途徑不同。中國(guó)的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一般用來發(fā)放地方基層官員的工資和教師工資，除此之外無(wú)甚節(jié)余；匈牙利的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都是專款專用，有力地保證了資金的確切來源和使用方向。

4、監(jiān)督機(jī)制。中國(guó)與匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給的監(jiān)督機(jī)制是不一樣的：第一，監(jiān)督主體不同。中國(guó)的監(jiān)督主體是政府相關(guān)的黨委組織，他們掌握著下級(jí)政府官員的升遷與任免大權(quán)，可以按章對(duì)政府官員的政績(jī)進(jìn)行考核，因而存在著官員“尋租”的可能與事實(shí)；而匈牙利有專門的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)地方官員的決策行使法律檢查的職能，予以監(jiān)督，而外部機(jī)構(gòu)可對(duì)地方政府的資產(chǎn)運(yùn)作進(jìn)行細(xì)致的檢查和審核，從制度上保證了地方政府官員的公正廉潔。第二，監(jiān)督手段不同。中國(guó)一般是上級(jí)官員和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)官員和下級(jí)政府進(jìn)行行政監(jiān)督，監(jiān)督的手段是考核評(píng)價(jià)和例行檢查，由于信息不對(duì)稱的影響，使得監(jiān)督無(wú)法順利實(shí)施；匈牙利采取自我監(jiān)督的措施，即政府官員按照選舉規(guī)則必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，必須忠于職守，這有利于鄉(xiāng)村公共品供給任務(wù)的順利完成。第三，監(jiān)督方式不同。中國(guó)采取封閉式的縱向監(jiān)督為主，即黨內(nèi)監(jiān)督和政府體制內(nèi)的上下級(jí)監(jiān)督；而匈牙利是開放式的橫向監(jiān)督，即監(jiān)督不僅發(fā)生在政府體制內(nèi)，地方媒體等外部非制度性監(jiān)督也發(fā)揮著重要的作用。

四、中國(guó)和匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制比較的

啟示

通過對(duì)中國(guó)和匈牙利鄉(xiāng)村公共品供給機(jī)制的比較，我們期望在法律保障與民主治理、社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率、政府分權(quán)與財(cái)政分稅等方面得出有益于我國(guó)的若干經(jīng)驗(yàn)啟示。

1、法律保障與民主治理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，依法行政成為必要。匈牙利國(guó)會(huì)通過的《地方政府法案》詳盡地規(guī)定了村、鎮(zhèn)、縣級(jí)鎮(zhèn)、縣政府等各種不同水平的地方政府的職責(zé)和任務(wù)，有效地將地方政府官員應(yīng)盡的職責(zé)列舉完畢，有利于地方政府官員依法行政。由于有立法權(quán)威保證了各種水平的地方政府完成相關(guān)的公共品供給任務(wù)，避免了政府間以層級(jí)關(guān)系為由下達(dá)或分配任務(wù)，各種水平的地方政府一律按照《地方政府法案》相關(guān)規(guī)定各司其職，減少了政府間的行政成本，提高了辦事效率，明確了辦事方向。匈牙利《地方政府法案》關(guān)于鄉(xiāng)村公共品的供給問題體現(xiàn)了民主治理的原則，即形成與貫徹法案的過程都貫穿了民主原則，法案的民主性與權(quán)威性保證了地方政府行為的規(guī)范性。在我國(guó)現(xiàn)行政府行政體制下，各級(jí)政府都可以將公共品供給任務(wù)下放到比自己級(jí)別低的地方政府身上，這一方面加大了基層地方政府變通地壓榨老百姓的可能性；另一方面使許多公共品供給任務(wù)根本不具備完成的條件。如果能通過一部類似于匈牙利的地方政府法案，使各級(jí)政府能清晰地了解自己應(yīng)完成的任務(wù)并不得推脫，這將有利于加快民主進(jìn)程和地方政府體制的重構(gòu)。

2、社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率。鄉(xiāng)村公共品提供過程中存在兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，即社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率。社會(huì)公平包括起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平。在不同的公平狀態(tài)下，經(jīng)濟(jì)效率始終貫穿其中。匈牙利在鄉(xiāng)村公共品發(fā)展過程中，并沒有區(qū)分不同地方政府的人口規(guī)模、財(cái)政能力，一律按統(tǒng)籌計(jì)劃分配以發(fā)展任務(wù)，配套資金的比例也是公平公正的，這就保證了鄉(xiāng)村公共品提供的起點(diǎn)公平。而我國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給主要依賴于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，即地方政府的財(cái)力和地方人口的多寡，因而在起點(diǎn)上就存在不公平因素，且城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在使得城市與農(nóng)村執(zhí)行不同的公共品供給政策，導(dǎo)致農(nóng)村地方政府的資金來源與城市相比處于機(jī)會(huì)不公平境地。在決策過程中，匈牙利的政府辦事效率較高，因?yàn)閷⒏黜?xiàng)任務(wù)以法案的形式分配凈盡，各種水平的地方政府不是要不要發(fā)展公共事業(yè)，而是考慮如何發(fā)展的問題。在融資時(shí)，由于融資渠道多元化，大部分來自中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和中央稅收分享，減少了討價(jià)還價(jià)的中間環(huán)節(jié)，提高了辦事效率。在監(jiān)督過程中，多樣化的橫向監(jiān)督機(jī)構(gòu)保證了結(jié)果的公平，各種水平的地方政府按章辦事，其社會(huì)公平維持得較好。因此，從矯正起點(diǎn)公平、過程公平與結(jié)果公平等環(huán)節(jié)入手，提高公共品供給的效率成了中國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給的當(dāng)務(wù)之急。

3、政府分權(quán)與財(cái)政分稅。通過比較，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共品的有效供給要求財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。相比之下，匈牙利的鄉(xiāng)村公共品供給效果較好，究其原因，是匈牙利地方政府分權(quán)比較成功。通過政府分權(quán)，中央政府與地方政府之間的關(guān)系逐步理順，中央政府能夠從宏觀上把握國(guó)家政治的運(yùn)行方向，而基層政府則可以更好地順應(yīng)居民的意愿，且居民對(duì)鄉(xiāng)村公共品的訴求也有通暢的渠道反映到?jīng)Q策者那里，對(duì)正確決策方案的形成起到了重要的作用。在政府分權(quán)的同時(shí)，匈牙利妥善地進(jìn)行了財(cái)政分稅，合理的財(cái)政分稅有效地解決了鄉(xiāng)村公共品供給的資金來源問題，保證了鄉(xiāng)村公共品供給任務(wù)的順利開展。而在我國(guó)，鄉(xiāng)村公共品的規(guī)劃一般由上級(jí)政府制定，決策權(quán)力高度集中，很少能夠反映當(dāng)?shù)孛癖姷膶?shí)際需要，這就為政府官員制造政績(jī)工程提供了契機(jī)。再加上事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱，使得鄉(xiāng)村公共品供給常常有名無(wú)實(shí)。在新農(nóng)村建設(shè)中，中央政府要考慮將絕大多數(shù)鄉(xiāng)村公共品供給的規(guī)劃?rùn)?quán)下放給基層政府，同時(shí)革新財(cái)稅體制，在初期加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的力度，彌補(bǔ)過去以農(nóng)補(bǔ)工對(duì)農(nóng)業(yè)部門造成的傷害，等到農(nóng)村發(fā)展到一定程度時(shí)，爭(zhēng)取以農(nóng)業(yè)推動(dòng)農(nóng)業(yè)部門自身的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]*vaG.Fekete，MihályLados，EditPfeil，ZsoltSzoboszlai.SizeofLocalGovernments，LocalDemocracyandLocalServiceDeliveryinHungary.pp.4-50.

[2]GáborSoós，2002.“LocalGovernmentReformsandtheCapacityforLocalGovernanceinHungary.“PaperPresentedattheJointInternationalConferenceReformingLocalGovernment：ClosingtheGapbetweenDemocracyandEfficiency.

[3]IstvánTemesi.MunicipalPropertyTransferinHungary.HungaryConferencePaper.pp.1-33.

[4]T；OSZ，1999.“LocalGovernmentsinHungary.“InLocalGovernmentsNetworkbetweenEU-CountriesandCentralandEasternEuropeanCountries.pp.2-9.

[5]理查德·M.伯德、羅伯特·D.埃貝爾、克里斯蒂·I.沃利克主編.社會(huì)主義國(guó)家的分權(quán)--轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付[M]，”中國(guó)財(cái)稅進(jìn)一步改革“課題組譯.北京：中央編譯出版社，2001.

[6]馬曉河、方松海.我國(guó)農(nóng)村公共品的供給現(xiàn)狀、問題與對(duì)策[J]，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題.2005(04).

[7]葉子榮、劉鴻淵.農(nóng)村公共品供給制度：歷史、現(xiàn)狀與重構(gòu)[J]，學(xué)術(shù)研究.2005(01).

[8]賴海榕.鄉(xiāng)村治理的國(guó)際比較--德國(guó)、匈牙利和印度對(duì)中國(guó)的啟示[J]，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較.2006(01).

[9]劉承禮.匈牙利鄉(xiāng)村治理的模式解讀與經(jīng)驗(yàn)借鑒--基于鄉(xiāng)村公共品提供機(jī)制的研究[J]，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較.2006(01).