誰贏得了村級選舉和為什么會贏得這個選舉

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[摘要]這是一個全新的研究村民自治的視角。作者通過對中國農村的大量實地調查，分析了近幾年來出現在村委會崗位上的大量“雙強村干部”。在肯定這種做法對中國農村村民自治的積極意義后，作者指出了產生這種趨勢是與村級財政狀況的惡化聯系在一起的。同時，新富人的財富也在村級治理中扮演著越來越重要的角色。這樣做一方面增加了村民的福利，但是另一方面也產生了金錢控制一切的腐敗的溫床。

[關鍵詞]村級競爭性選舉新富人村干部農村的腐敗和反腐敗

自從1987年底《村民委員會組織法(草案)》頒布實施20年來，中國農村的選舉制度已經發生了極其深刻的變化。作為村民自治運動的一部分，村級選舉是社會主義民主制度的一種形式。但對這種民主選舉的涵義和如何實現這一民主目標，無論在中國，我可能要說甚至在美國，都還不太明確。而且，對于村級選舉的許多分析，尤其是西方的分析，側重于選舉是否遵循了方方面面的法律與法規，以及其他一些可測量的因素，比如選舉的投票率。

實際上，村級選舉已經更多地遵循根據民主選舉多種原則制定出來的各種條例和規定。而且許多選舉制度的執行，特別是那些以前不被人們重視的方面，比如公布選民名單、候選人以及選舉的時間、地點的公示、甚至候選人的演講等，似乎越來越受到關注。在一些更有意義的領域，比如根據差額原則直接提名候選人、秘密劃票的實踐等，也越來越多，盡管這些實踐仍舊受到某種程度的控制，還不普遍。

更重要的是，根據我從河南省得到的信息，相對于官方的競爭性選舉，現實中的村級競爭性選舉比率更高。這樣的競爭性選舉很可能是鄉鎮黨委和政府寬容或者支持的結果，并更有可能發生在村黨支部書記能力較弱的村。因此，即使是在一個鄉鎮里，村級選舉的競爭程度也有明顯的不同。

盡管如此，根據我的觀察，一個更重要的潛在問題是：村級領導，包括在競爭性和非競爭性的選舉中被選為村級領導的黨員，以及越來越多當選為村級領導并且后來被吸收入黨的非黨員，都需要依賴在新的社會主義市場經濟條件下有權力和責任領導村民發展經濟并且有新的致富觀念的先富起來的人。但是，自由市場經濟發展的進程會經常性地導致各種形式的不平等和缺乏社會公平，正因為如此，總書記最近要求制定政策，著手解決這些問題。

一、支持這種發展的結構與政策

一定的結構性因素，比如新的稅收政策、對村級組織轉移支付的減少、農村的相對貧困有助于說明新富人階層的興起和他們對村委會的滲透。其他的變化，如為減輕農民供養大量村干部的負擔而減少村委會成員數量，也已經影響到村級選舉的人員結構，因為新富人不需要農民的供養。

由于取消了農業稅，許多鄉鎮政府和村委會已不能充分履行其職責，并減少了許多服務。我所訪問的河南省的幾個村莊，村干部的工資已經拖欠了幾個月甚至一年的時間。這經常意味著，只有那些有獨立收入的富人能夠出任村干部。村莊里富有的人經常用無償提供服務來吸引選票。在我訪問的河南省的一個村莊，一名村主任僅僅因為作為村干部不能及時領到工資而自動離職，去臨近的大城市當了一名貨車司機。在河南的另一個村莊，村支書和一名村委會委員通過借款付給村會計一年多時間的工資，這位村會計也是很長時間沒有拿到自己的工資了。這樣的情況使得村會計不可能去監督借款給他的其他村干部的決策。同樣，在溫州的地方法規中規定，候選人如果導致了村集體經濟的重大損失，他/她必須自己來彌補村民的相關損失，這項規定使得沒有經濟實力的人不敢競爭村委會的職位。

趙樹凱和戴慕珍(JeanC.Oi)也認為，許多鄉鎮政府及時支付村干部的工資有困難。這也不奇怪，自20世紀80年代以來，全國范圍的干部人數增加了近3倍。為了滿足干部們的需求，鄉鎮政府經常變為只關注自己生存的掠奪性機構，而不是為農民提供服務。這些掠奪性行為的犧牲品就是那些不得不借款交稅的村莊。這增加了村莊的債務，迫使村莊賣掉其公共財產來支付干部的工資，從而進一步刺激了農村的私有化。同時，許多村莊在發展自己的集體企業方面失敗了，從而只能將這些企業私有化和努力(經常由鄉鎮一級來組織)吸收外來投資。毛丹、任強、余茹英從不同的角度指出，由于國家不再對行政村的公共利益承擔責任，所以村莊里的私人利益和私人利益集團變得更加重要，至少，在村民們的眼里以及在經濟和政治的進程中，它們的重要性增加了。

因此，地方政府實質上的破產是與企業家精英的財富和威望在各個方面的日益提高從而產生并且強化了新富人逐漸主導村委會的趨勢相聯系的。

村莊破產的另一個后果是，村民們不得不日益依賴于富裕的村委會成員的捐贈和富裕的候選人的捐贈承諾，在我訪問的河南的幾個村莊中情況是這個樣子。由于村民們的權力大小取決于財富的多少，這就削弱了公共決策的程序，使得在決定對哪些項目進行資助方面，村莊里的富裕者有比其他普通村民大得多的權力。這也為富裕的候選人涉及“不正之風”和賄選拉票提供了基礎。其次，作為減輕農民負擔和改善農村基礎設施條件的一系列政策的一部分，中國從2004年開始實行“村村通”的道路建設工程。在這一政策下，中央政府和省政府為村級道路建設和維修提供資金，這也是村委會的主要職能之一。在河南省，每公里村級公路的補助大約是人民幣15萬元。

但是，得到這筆補助款需要通過一定的申請程序，得到批準才能立項，而且不能保證可以覆蓋村級道路建設的全部成本。如果一個村通過申請得到批準可以獲得資助，為了最大程度地防止腐敗，村里只能在公路修好了并且通過了檢查驗收之后，才能得到這筆錢。這意味著只有富裕的村莊可以承擔這筆必須預先墊付的資金，一般的村莊可能不得不依賴村委會成員個人來承擔，這大概更有利于富有的候選人。雖然有潛在的缺點和不足，但它強化了上述選舉富裕人士的結構性激勵，有意識地提倡村委會中的“雙強”干部，激勵和強化了新富起來的人成為村領導。早在2001年，黨和政府就不斷努力吸收企業家入黨和進入村委會。雖然在廣東有大量的村委會中的能人干部腐敗和任意專斷的例子，但廣東省一直在提倡村委會中的能人領導，許多對能人領導的分析大體上都是不加批判的。近來，允許資本家入黨的政策，鼓勵“雙強”候選人競選村委會主任的政策，也就是選舉有能力同時做好黨務和商務的能人，公開強化了新富人在村委會中的代表性作用。總的來說，在許多省這一政策號召領導和村民提名有能力領導農治理與善治誰贏得了村級選舉和為什么會贏得這個選舉民致富的候選人，并且要求根據有多少名“雙強”干部當選來評估選舉的結果。所以，當選的“雙強”干部的比例很快增加了。

許多國內外的學者對這樣的政策所依據的幾個設想大體上都持有相同的看法。首先，他們認為新富人有適應社會主義市場經濟的新思想和新技術。他們參與農村(或許是更高層次的)選舉，成為這些單位的領導是經濟發展的合適和必然的結果。而且，這樣的發展會弱化“黨-國”集權體制，對民主發展做出貢獻。并且專家們還認為，新富人的動機是為了給家鄉人民提供無差別的一定數量的公共產品而工作，不是為了積累個人的財富和權力，其中暗含著他們是作為個人而不是聯合起來的階級來行動的。河南省村委會中的新富人強烈地呈現出這種特點，并且似乎為許多村民所接受。中國農村具有村莊規模較小和家庭幾代同堂的特點，這些特點使得村莊里的新富人關心和幫助家鄉(或者是族人)并留下好名聲的說法，確實具有一定程度的可信性。但與此同時，村里的新富人這樣做也存在另外一種很明顯的意圖，可能這一意圖與他們的動機和行為并不矛盾。這就是，許多新富人對通過獲選進入村委會來建立自己的社會資本感興趣。例如，河南的一位村主任的候選人明確表示，競選村主任將有利于他從城里為他的企業獲得貸款，有利于增強他的信用。其他一些候選人希望增強與鄉鎮、市政府以及黨的官員的聯系和信譽，因為這樣可以增加商業和從政的機會。在中國的一些富裕地區，贏得村級選舉就意味著能夠控制巨額的集體財產，使得賄選成本低，收益高(下面將討論)。與此同時，許多新的政府官員通過將他們的親友安插在鄉鎮、縣、市黨和政府機構中的不同崗位，來建立他們與這些黨和政府部門的經濟和政治聯系。這樣相互鎖定的關系不僅增加了不平等，而且還導致了村、鄉鎮和縣的領導人之間的裙帶關系和腐敗，促使他們形成了共同的利益。

總之，廣泛的民主實踐既是有意識的政治選擇，也是隨著社會主義市場體系的建立經濟政策選擇的無意識結果。不論這種民主實踐的范圍有多大或是選舉的競爭性有多高，村級選舉中村委會中新富人的數量增加的趨勢加強了。

二、腐敗在這一發展趨勢中所扮演的角色

賄選迅速上升。雖然腐敗的危險眾所周知，但是中國關于腐敗的法律定義是從限制公務員的權力的角度制定的，而且這個定義處在變動之中，在相當大程度上仍舊是一個政治爭論的主題。沒有明確的定義，反腐敗措施執行起來是困難的，至少對一些特定形式的腐敗是如此。比如說，農村執行計劃生育政策時的腐敗，盡管現在通過繳納社會撫養費(新富人有能力支付超生的社會撫養費)不會直接對財富和權力之間的關系產生影響，但是其他形式的腐敗，比如運用權力和金錢進行賄選和壓制對賄選的揭露以及對這種腐敗的有限懲罰，則會直接地影響這個非常重要的關系。

在中國，賄選是相對較新但迅速蔓延的現象。近期賄選現象上升有許多原因。首先，賄選意味著它在兩個方面是有效的：一是它可以控制村莊日益增長的資源；二是它能夠獲得社會資本，從而以合法的形式進入更高一層官方機構。其次，日益增長的新富人群體已經擁有了合法或不合法的足夠資源來進行對其職業生涯十分重要的賄選。很明顯的是，這些有潛力去領導他們的村莊致富的新富人，正是農村基層黨組織認可的有資格作為村干部的“雙強”候選人。

反腐敗措施失效。盡管在國家級層面和理論界對于村級選舉中賄選是積極還是消極的現象沒有一致的意見，但是2004年，民政部還是試圖控制賄選的蔓延，規定所有通過候選人或者候選人的人支付的涉及選舉行為的金錢、商品或其他形式的財物都是賄賂，宣布通過賄選手段當選無效。然而，對于什么是拉票、賄選或者買選票并沒有明確的界定。而且，中國的選舉法和許多省的實施條例在涉及選舉違法的內容方面并不包括村級選舉(由于這是村民自治的一部分)，所以造成了村級選舉的賄選現象難以控制。最后，中國并沒有一套明確的制止賄選的措施。

事實上，很可能存在導致賄選的確實是非故意的結構性誘因。至于農村層面其他方面的腐敗，情況是相似的。作為廣泛的村民自治運動的一部分，村級選舉的一個基本前提是：用民主監督(特別是村務公開)來減少腐敗，增強黨執政的合法性，同時為村民提供村級管理和財務方面的信息。這一措施將使村民們更好地選出誠實的干部，摒棄或罷免那些腐敗的干部。

村干部職責缺乏明確性，對腐敗的懲罰也缺乏明確性，這削弱了反腐敗的進程。例如，《村民委員會組織法》中許多條款的陳述都是“應該”，而不是“必須”，對破壞選舉法的人進行懲罰的權力有限，并且不明確。也沒有明確設立特別的組織或部門從事調查或起訴這樣的案子。mv而那些(反腐敗)部門通常處在許多應該受到調查的官員之下。調查還時常和地方黨政的保護傘相沖突。最后，正如戴慕珍和羅思高(ScottRozelle)所指出的，在許多經濟發達的鄉村，真正的權力掌握在成功的企業手中，而不是在村委會，這些企業是不受《村民委員會組織法》約束的。而且，還存在許多妨礙村務有效公開的障礙，其中大多數是有利于潛在的腐敗村干部的。首先，很多行政村即使有能力保存各種數據資料，也沒有財力去公布那些需要公開的大量數據。其次，那些防止腐敗甚至是調查腐敗案件的必要細節，經常是遠沒有被要求予以公布，甚至那些有能力查清楚的細節也是如此。第三，在存在腐敗的地方，村民們都希望知道卷入腐敗的人的相關信息，但是，很可能腐敗的人也正是那些可能使腐敗者的違法行為曝光的村民理財小組的組織者。

如果腐敗或者經濟問題已經發生，或者察覺到已經發生，村民們處理這種問題的手段也很有限。缺少職責明確的獨立機構來查處(上面提到的)地方的腐敗是一個重要因素。至于普遍的原因，啟動罷免程序相當困難，因此也很少發生。并且，許多鄉鎮和農村干部不愿意承認腐敗，因為這會使他們自己的名聲上有污點，正如我在河南省的一個村莊調查時所看到的那樣，他們不愿意撤換有腐敗行為的干部，因為如果這樣做，就意味著在其他方面他們會由此喪失在外面生意上的聯系。

我相信，這樣做的結果會讓一般的村民得出結論：他們很少有機會通過選舉的途徑罷免腐敗的干部，因而降低了在村一級抑制腐敗的努力，也讓它成為新富人形成和加強自己權力的溫床。

三、結論

總之，大量的證據顯示，有意識和無意識的有利于新富人擔任村級領導的因素可以給許多村莊帶來實質性的利益。但同時，由于村民大會很少召開，除了關注制度中可能發生的問題，村民們對于地方治理的機制既缺乏了解，也缺乏興趣。這些因素的結合，導致了許多村民的公民權利被剝奪，也潛在地削弱了農村中的社會公正和社會穩定。

對黨員身份要求的少許變化、全國范圍內的村級選舉以及村干部人員結構的改變，并沒有對黨領導村委會構成挑戰。但是，即使不是村委會的領導，企業家參與村民自治和吸收他們入黨，都具有很重要的意義。因為它反映了新的更多以經濟取向為基礎的精英和舊的更多以政治取向為基礎的精英之間的競爭與合作的結合，還因為它揭示了隨著新富人試圖通過黨和政府的組織來建立社會關系網時，什么樣的階級或階層將控制這些和更高層的組織。但在對這些問題下結論之前，還有必要考慮經常出現在我們討論的村民自治模式之外的許多因素，即：除了民營化過程是在大體上接受了新自由主義視角的“黨-國”機構的指導下進行，而不是一個自發的過程，強調在將中國整合到全球經濟之中時對農村產生的政治的、經濟的、社會的重要影響之外，還要注意不斷增加的經濟上的兩極分化，以及缺少全國性的、特別是橫向非黨派組織等缺陷。

特別是最后這個因素指出了一個重要的矛盾，即鄉村自主授權/村民自治這個概念和全球化影響下的市場化趨勢之間的矛盾，因為全球化已導致農村中最有活力人口的大幅度減少，其后果尚屬未知。同時，舊的更多以政治取向為基礎的精英和新的更多以經濟取向為基礎的精英，正在不斷地增強世界范圍內經濟和文化上的聯系，成長為經濟和政治相結合的精英，并同時在經濟上和政治上進行復雜的相互間的支配或拉攏的博弈。

這反過來意味著這些團體之間正在進行的斗爭和矛盾的局面在其他方面正在影響村民自治，并且潛在地導致精英們以犧牲普通村民為代價的進一步整合。換句話說，要充分理解農村政治結構難以置信的重要變化的原因和這些變化的潛在后果，有必要超出農村之外，不僅僅是在全國范圍內，而且是在國際政治和經濟領域里來探究他們之間的聯系。這一點還有待于深入研究。