農業補貼策略綜述

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農業作為我國的第一產業，始終是國民經濟不可動搖的基礎。據悉，2012年的中央一號文件繼續聚焦“三農”問題，這也將是中央繼2004年以來連續9年將“三農”問題置于全年工作之首。農業補貼問題是目前我國“三農”工作中的重點和難點，十二五規劃綱要中對農業補貼問題明確提出，要“健全農業補貼制度，堅持對種糧農民實行直接補貼，繼續實行良種補貼和農機具購置補貼，完善農資綜合補貼動態調整機制。”WTO《農業協定》也對農業補貼政策做了包括“黃箱”、“綠箱”、“藍箱”措施的專門規定。加入WTO對于我國農業補貼政策的調整和實施增加了更多外部影響因素。

1入世以來我國農業補貼政策的歷史考察

入世以前，我國的農業補貼政策主要以價格補貼為主，財政對于農產品的價格支持，多是通過流通環節給予農民補貼。入世以后我國的農業補貼政策有了長足的發展，農業補貼力度逐漸加大，補貼方式也呈現多樣化，目標也由保證糧食安全向糧食安全與促農增收兩者并重轉變，我國的農業補貼政策逐漸與世界接軌。具體政策主要包括以下“四大補貼”。

1.1直接補貼

入世后的2002年，我國為適應WTO農業談判的需要，率先在安徽省進行糧食直接補貼方式試點，由過去通過流通環節間接補貼向直接補貼轉變。2003年，13個糧食主產區也開始了直接補貼的試點工作。2004年，糧食直補政策全面展開，直接補貼的范圍和規模不斷擴大，全國29個省（直轄市、自治區）共投入116億資金，用于對糧農的直接補貼，6億多農民從中受益。到2008年中央財政對農民的糧食直接補貼額達到151億元。此后幾年，中央財政對于糧農的直接補貼在范圍上不斷擴大。

1.2良種補貼

良種補貼政策自2002年實施以來，補貼作物已由最初的大豆，擴展到小麥、玉米、水稻、棉花、油菜、馬鈴薯、青稞、花生等農作物，補貼資金至2008年已達121.63億元，補貼面積也擴大到了6753.3萬hm2，補貼區域波及到全國主要糧油產區。

1.3農機購置補貼

2004年，農機購置補貼政策在河北等16個省（直轄市、自治區）進行試點，政府對農民購置大型農業機械提供直接補貼，當年中央財政投入資金7000萬元。到2010年，這一數字達到了150余億元。2011年，更是在這一基礎上增加了20億元。農業部辦公廳已印發《關于做好2012年農機購置補貼機具補貼額確定工作的通知》。通知中指出，財政部近日已將2012年中央財政第一批農機購置補貼資金136.9億元的指標提前通知各省級財政部門（含兵團、農墾）。該補貼資金指標較2011年第一期的110億元增長約24%。

1.4農用生產資料綜合直補

2006年，國家對農用柴油統一調價后，農民種糧成本支出將增加，會在一定程度上影響農民種糧收益。對此，財政部決定以此次柴油配套調價為契機，綜合考慮柴油、化肥、農藥、農膜等農業生產資料價格變動因素，對種糧農民農業生產資料增支實行綜合直補。2006年中央財政共安排120余億元，對種糧農民柴油、化肥等農業生產資料全年預計增支實行綜合直補。隨后幾年，中央財政大幅提高農資綜合直補力度，2008年，農資綜合直補金額達到482億元。實際上，中國農業補貼已經演變為“四項補貼”。入世以來，我國農業獲得了更多的政策和財政支持，尤其是2004年以來，中央連續多年以“一號文件”的形式，加大對“三農”問題的關注力度，減免農業稅和農村義務教育費用以及直接補貼、良種補貼、農機購置補貼、農資綜合補貼等政策，使農業補貼的手段和方式趨于多樣化，現代農業補貼體系進入了構建期。

2現階段我國農業補貼政策存在的主要問題

入世以來，我國的農業補貼政策經歷了一個快速發展的階段，也取得了一定的成績，“四大補貼”不斷增加，并逐漸形成了體系，但相對于發達國家較為成熟的農業補貼制度還有很大差距，并且存在著諸多問題。

2.1農業生產成本普遍上升背景下收效甚微

近年來，國家對于農業補貼的投入逐年增多，這是令廣大農民歡欣鼓舞的訊息。但是，農民的收入水平和生活質量并未因此而取得較大的突破。一方面，目前我國農業補貼力度與發達國家相比水平仍然很低，同時也低于印度、巴西等發展中國家。來自山東農業信息網的消息，2010年山東省糧食直補和農資綜合直補合并發放，補貼標準為83.15元/667m2。根據山東省政府2010年公布的《關于加強土地綜合整治推進城鄉統籌發展的意見》所提供的數據，該省人均耕地面積0.08hm2，據此推算，該省農民人均獲得兩項補貼約100.6元，僅占農民人均年收入的1%~2%，補貼增加農民收入效果甚微。另一方面，隨著物價上漲，農業生產成本上升額急劇增加，2011年10月國產尿素與2010年同期相比，上漲20.69%；棚膜上漲5.18%；農用柴油（0號）上漲15.45%。在農業生產成本普遍上升的背景下，補貼政策收效甚微，體現了現有補貼政策力度不足，規模較小，難以彌補生產成本上升對農民收入的侵蝕，也難以發揮大幅增加農民收入與提高農民生產積極性的作用。

2.2結構不合理

加入WTO后，我國農業補貼政策也將受到烏拉圭回合農產品貿易談判所達成《農業協定》的制約和規范。該協定規定了國家對于農業的支持措施主要分為以下三類：一類是不引起貿易扭曲的政策，稱“綠箱”政策，可免予減讓承諾。包括的政策有：科研、技術推廣、食品安全儲備、自然災害救濟、環境保護和結構調整計劃。另一類是容易產生貿易扭曲的政策，叫“黃箱”政策。主要包括政府對農產品的直接價格干預和補貼，種子、肥料、灌溉等農業投入品補貼、農產品營銷貸款補貼等。協定要求各方用綜合持量（AMS）來計算其措施的貨幣價值，并以此為尺度，逐步予以削減。第三類是一些與生產限制計劃有關的“黃色”政策支持可以放在被稱為“藍箱”的特殊政策中，來得到免除減讓（如休耕地差額補貼）。在我國現階段，由于農業補貼政策起步較晚，尚處于構建階段，應急性特點明顯，缺乏系統的制度體系。“黃箱”政策主要有糧食直補和最低保護價收購，“綠箱”政策主要有一般政府服務、國內糧食援助、糧食安全公共儲備、自然災害救濟支付、環境計劃下的支付以及地方援助下的支付等。“黃箱”補貼總量雖然不高，但所占比例較大，約占整個農業補貼的70%。“黃箱”補貼較多，而“綠箱”補貼較少，在WTO規則下顯得不夠合理，但這并非意味著我國“黃箱”政策的實施已超過WTO的約束，相反，我國的“黃箱”補貼還遠超過到世貿組織所限定的綜合支持量不超過1986~1988年平均農業生產值8.5%的標準。這與前面所述并無矛盾，反而清楚地說明，我國現有補貼政策一方面沒有充分利用好WTO規則，“黃箱”補貼總量不足；另一方面，“綠箱”補貼更是在總體補貼政策中占有比例太小，背離了《農業協定》中的總體規定趨勢。

2.3法制缺失，制度設計不具體

我國目前農業補貼的相關法律制度不健全，其中許多法律原則與措施主要在《農業法》這一籠統的部門法中體現，而并沒有對農業補貼進行具體的法律規定，缺乏有效的實踐操作性。我國目前農業補貼的主要實施依據是中央和地方各級支農政策及行政法規，在內容方面都規定的比較分散、簡單，不夠具體，未能夠形成科學合理的體系，立法過程嚴重滯后于農業的發展。這在一方面導致各地方的補貼標準、方式、程序、效應等方面千差萬別且隨意性較大，缺乏長遠規劃，在實施方面也缺乏法律依據，難以實現全面統一的規劃和監督，影響了農業補貼政策在全國范圍內的實際推行效果。另一方面在補貼實施中涉及到財政、經貿、農業、銀行、民政等多個部門，由于制度設計不具體，法律依據不完善，政出多門、協調失衡的弊端已經顯現出來，交易成本過高，政策實施過程效率低下，各部門間職責劃分不科學，監督機制不健全等，所有這些都大大降低了農業補貼政策的效應。

3完善我國農業補貼政策的幾點建議

3．1加大力度

現階段應繼續圍繞加大農業補貼力度這一中心。由于我國農業補貼力度不足，在農民收入中農業補貼所占比例甚微，而日本農民收入的60%來自政府補貼，美國的產業化農民，其收入大約1/3來自政府補貼。我國已邁入工業化中期階段，綜合國力日益增強，進一步加大農業補貼力度，對農業提供支持和保護的基本條件也在逐步完善，并且按照世貿組織的規定，我國的農業補貼還有很大的空間可以利用。加大農業補貼力度不僅是增加農民收入、調動農民積極性、縮小城鄉差距的需要，而且也是確保國家糧食安全、實現經濟可持續發展的需要。當然，加大農業補貼力度，并非只是在量上加大，更要重視補貼政策的實際效果，切實把錢花在農民身上。

3．2優化農業補貼結構

農業補貼作用的有效發揮還有賴于對農業補貼結構的優化，要構建以“綠箱”為主、“黃箱”為輔的補貼體系。我國現階段黃箱補貼的總量不高，并未達到WTO所約束的上限，反而有較大的支持空間可以利用。但是也要注意到，“黃箱”補貼的總量不高，但所占比例較大，因此，在充分利用黃箱補貼較大支持空間的同時需要選擇以綠箱補貼為主的策略，盡可能的在增加黃箱補貼總量的同時，減少“黃箱”補貼在總補貼中的比例。這就需要更加有力的實施“綠箱”政策，主要措施集中在以下幾個方面：加大對農業基礎設施的補貼，緩解農業發展的瓶頸制約；加大對農業科研的資金投入，加快農業發展方式的轉變；加強對農村基礎教育補貼，提高勞動者自身的收入獲取能力；加大對農業生態環境的補貼力度，實現農業的可持續性發展；積極建立農業保險的補貼制度，為農業的健康發展提供更為有利的環境。

3.3加快立法

要充分實現農業補貼政策的效應，就必須加快完善農業補貼的法律制度。加快立法程序，研究制定符合世貿組織規則要求的相關農業補貼法律制法規，以期實現農業補貼的法制化管理。在農業補貼立法中需要特別注意以下幾點要求：一是農業補貼立法應更加注重保障對農民收入的直接補貼，對補貼對象、補貼范圍、補貼標準等進行明確規定，并且做到長期規劃，及時根據實際情況修改法律規定，以避免補貼政策的隨意性和滯后性。二是對農業補貼的程序進行法律規范，建立一整套的農業補貼法定程序和制度，在政出多門的情況下能夠以法律的形式削繁就簡，對現有的農業補貼管理機制進行改革，加大法律對補貼程序的監督力度，提高補貼效率，降低交易成本。三是農業補貼立法一方面要從我國國情出發，另一方面又要符合WTO的規則要求。在補貼法律的內容上，設定必要的“黃箱”政策條款，將合乎世貿組織規則的特殊差別待遇與例外條款以法律的形式確定下來，并增加對農業生產環節和對生產者直接補貼的“綠箱”法律規定，從而使農業補貼更具有方向性、針對性和集中性。

總之，農業補貼立法可以更加有效的保障農業補貼政策實施的穩定性、權威性、科學性，從而實現補貼政策的長效性與高效性。