集體林業產權制度改革論文

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摘要：福建集體林業產權制度改革進入第二階段后，隨著廣大林農自治能力的逐步提高，市場和政府不能涵蓋的林業生產領域方面出現了“第三部門”。本文對“第三部門”的出現、現狀及其存在的問題進行了經濟分析，并在此基礎上，提出要加強對“第三部門”的制度支持與約束，完善提高“第三部門”自身參與能力的政策措施。

關鍵詞：福建；“第三部門”；集體林業產權

自2003年4月，福建省開始進行集體林業產權制度改革，拉開了全國集體林業產權制度改革的序幕。福建省經過三年的集體林業產權制度改革，已完成明晰產權的村有11602個，基本上實現了明晰林業產權、“均山均林”的階段性改革目標。改革的第一階段完成后，政府職能和集體體制都已發生變化，出現了許多新情況和新問題，其中如何防止小農化傾向問題，如何規范林地、林木流轉市場，如何使林農獲得林業生產所需要的資金，以及如何應對森林資源保護出現的新情況等，已成為各級地方政府擔心的問題。在這種變革時期，有些社會和經濟問題是市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”解決不了或者解決不好的，市場和政府不能涵蓋整個林業生產領域，隨著廣大林農自治能力的逐步提高，需要建立和發展“第三只手”，這“第三只手”就是“第三部門”。［1］

一、“第三部門”產生的經濟分析

“第三部門”作為西方制度背景下產生的產物，其概念首先是由列維特等人在1973年提出，按照美國約翰•霍普金斯大學非營利組織比較中心的“結構—運作”定義，“第三部門”應具有組織性、私有性、非營利性、自治性和自愿性的特征，它是不同于政府和企業的相對獨立的社會組織。福建林業產權制度改革中由林農自愿組織產生的“第三部門”，包括家庭林場和各種協會等，實質上是林農在市場經濟環境中聯合自助組織和實現共同利益的機構，是人的聯合，非資本組合體，在林業生產中發揮著十分重要的作用。

（一）“第三部門”產生的經濟背景

福建集體林業產權制度改革中“第三部門”的興起，發端于過去的福建集體林業體制在林業生產中存在的弊端，有著深層次的經濟和政治原因。一方面，自2003年福建開始的集體林業產權制度改革以來，目前全省基本完成對林木所有權和林地使用權尚未明晰的集體商品林及縣級人民政府規劃的宜林地的改革任務，實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的目標，建立經營主體多元化，形成權、責、利相統一的集體林經營管理新機制。福建集體林業產權制度改革的結果使原來的集體經濟組織體制發生了變化，出現了分散經營的農戶，經營主體多元化；林農可以相對自由地流轉林地使用權和林木資源，利益主體多元化。這些不同利益主體為了在市場經濟中處于有利地位，需要建立能夠反映自己利益的組織來維護自身利益，這為“第三部門”的產生提供了可能。另一方面，林地、林木經營的規模縮小，原來由集體經濟組織完成的工作，如森林病蟲害防治、森林火災預防和撲救等，這些工作是單個農戶無法完成的；同時，受林業生產特點的影響，非林農自愿組織起來的其他社會組織在市場經濟中的作用不突出，這種經濟環境促使林農自愿組織的“第三部門”產生。

（二）“第三部門”產生的經濟原因

人們對森林經營重要性已經有了明確的認識。森林經營既給其經營者帶來損益又使森林經營者以外的單位或個人獲取損益，前者即是森林經營的內部效應，后者則是森林經營的外部效應。森林經營的內、外部效應均有正負之分，其中正效應是指有利而無害的效應，負效應是指無利而有害的效應。一般而言，森林經營的外部效應基本表現為正效應，如休閑效應、防護效應、涵水效應、調節氣候交叉重疊構成森林經營外部效應。森林經營外部效應改善了人類的生存環境，但森林經營外部效應的受益主體并未通過貨幣或其他等價物的支付而受益。就商品林而言，經營者雖然從中獲得經濟收益，但生態效益被社會無償享用；而公益林相對其投入而言，經濟收益很少，其生態效益也被社會無償享用。這就使營林的邊際收益小于社會邊際收益，如果沒有彌補這種差異，在市場經濟體制下，就不可能使森林資源達到最佳供給量。因此，作為非市場交換商品，森林具有公共物品的特征，任何個人或群體不能從公共物品的消費中排除出去，且一個人對公共物品的消費并不排斥他人對同一公共物品的消費，消費者無法為消費公共物品而付費。可見，純粹的自由市場不能提供公共物品，或者提供過少的公共物品，由此導致外在性的存在。而外部性是“市場失靈”的主要原因之一，在這種情況下，有效的政府行政管理是必要的。

從森林資源可持續發展的要求看，森林資源外部性的存在，在外在性導致“市場失靈”的情況下，有效的措施是外部效應“內在化”。實踐證明，政府管制是必不可少的。管制一般被定義為：“政府通過法律的威懾來限制個體和組織的自由選擇。”政府的管制是行政權力的行使，政府的主要資源是強制權，管制則是這種權力的體現，其目的在于限制經濟行為人的決策。對森林資源和林業而言，政府的管制目前實行的采伐限額制度，在采伐時間和數量上對經營者一定程度的限制；制定林權證制度，通過法律確定森林、林木、林地的權屬關系；制定碳排放許可證制度，它是環境行政許可的法律化，是環境管理機關進行環境保護監督管理的重要手段；制定森林生態效益補償制度、退耕還林制度等。［2］

然而，政府干預并非萬能，同樣存在“政府失靈”的問題，一方面表現為政府的無效干預，不能夠彌補“市場失靈”和維護市場機制正常運行的合理需要；另一方面則表現為政府的過度干預，超出了彌補“市場失靈”和維護市場機制正常運行的合理需要。［3］

以森林采伐限額制度為例，林權改革后，呈現出森林主體多元化、經營形式多樣化的趨勢，各經營主體為追求經濟效益最大化，投入林業的積極性顯著提高，同時，對獲得林木處置權和收益權的要求也更加迫切，使森林采伐限額指標的供需矛盾日益突出。國家宏觀管理目標是實現森林的生態、社會、經濟三大效益的協調增長。根據年生長量大于采伐量的原則，按照森林經營方案，確定森林采伐限額。國家制定采伐限額政策的目的是提高我國森林的覆蓋率，改善我國的生態環境。我國的林業生產實踐證明，采伐限額管理作為森林資源的行政管理手段，在森林資源市場化管理過程中，起著十分重要的作用。但是限額采伐政策真正目的是為了達到減少森林資源的供給量，雖然近期內保存了森林資源的存量，但在當前經營主體多元化的情況下，必須面對千家萬戶，森林采伐限額指標分配在“僧多粥少”的情況下，如何做到公平、合理，這已成為一個棘手的大難題，國家宏觀管理目標與森林經營者現實利益的目標之間出現了矛盾。

森林經營過程中矛盾的關鍵是怎樣處理好森林三大效益之間的關系，怎樣科學劃分好投資者、管理者和收益者的權利與利益，其本質是一個系統結構的完善和多目標選擇與優化問題。政府干預過度，而林農為了爭取自身利益的最大化，就有可能出現亂砍濫伐或者以不合法的手段獲取采伐限額等“尋租”情況，“尋租”行為因政府的干預而成為可能。

采伐限額制定的基礎是森林經營方案，通過森林經營方案合理確定年采伐量來核定采伐限額，科學的森林經營方案是森林采伐限額的前提。福建省1989年首次編制森林經營方案，1997年修訂了經營方案，2003年進行集體林業產權制度改革，森林經營主體出現了多元化。為適應林業發展的需要，必須改變以縣、國有林場為單位編制森林經營方案的方法。福建集體林業產權制度改革后，通過親情、友情、資金、技術為紐帶，自愿聯合起來的新型經濟組織——家庭林場、股份林場在各地不斷出現。有關資料表明：福建全省新型合作經濟組織已達2400多個，永安市已經成立的家庭林場、股份林場達114個，德化縣以家庭林場為經營單位的面積達90%以上。①（注：①見黃建興于2006年5月14日在全國集體林權制度改革高峰論壇上的發言稿《林改的核心是產權》。）因此，森林經營方案應充分考慮以這種自愿基礎上成立的“第三部門”——新型合作經濟組織作為編制單位，引導新經濟組織內經營者自主編制和實施森林經營方案，落實采伐自主權。從森林采伐限額制度不斷完善的過程看，遵循著“市場失靈——政府彌補”、“政府失靈——第三部門彌補”鏈式，正是在“政府失靈”的語境下，“第三部門”興起。［4］

二、“第三部門”的現狀與問題

從福建集體林業產權制度改革歷程看，各種形式的“第三部門”如家庭林場、擔保協會等，越來越成為解決集體林地、林木產權明晰后出現的許多社會問題必不可少的組織機制。但就其發揮的作用而言，林改后產生的“第三部門”的發展是不夠的，主要表現在以下兩個方面：

（一）法律地位不確定

“第三部門”在我國還只是一個學術概念，我國法律層次使用的是社會團體的概念，根據1998年的《社會團體登記管理條例》規定，社會團體是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，并依照條例的規定進行登記，民政部門是社會團體登記管理機關。社會團體應當具備法人條件，并且法律還從會員人數、財產、發起人、負責人資格等方面進行了嚴格的規定，這些就成了“第三部門”設立、發展的法律障礙。福建林改中出現的各種新經濟合作組織顯然不符合法律上有關社會團體的成立的條件，這就使得其法律地位的真空，這種主體地位的殘缺性成為實現林農組織化的現實障礙。

（二）“第三部門”規模小、資金不足、提供服務的內容有限

福建林改中由林農自愿產生的“第三部門”，在人力輸入上主要依靠志愿勞動力，在物力和財力輸入上主要依靠林農志愿者，由于每戶林地面積有限和資金等方面的原因，采取自助方式，服務的對象主要是“第三部門”組織內成員，提供服務的內容僅限于林業生產和服務性方面。在營林方面主要是以同村親友因林地在地域上的鄰近而自愿聯合起來的家庭林場，主要目的是維護一定的生產規模和效益，是為方便生產而進行的聯合；服務方面主要是林農自發形成的以提供生產資料供應、營林和造林科技信息等技術信息和市場信息的服務項目協會，如桉樹協會、種苗協會、造林擔保協會、“防火、防盜、防病”林業三防協會等。由于這些協會絕大部分是由相對弱勢的林農組成，在福建全省的覆蓋面小。以福建永安為例，林改后，林業合作經濟組織（股份合作林場和家庭林場）共61個，總面積達到181058畝，其中家庭林場有20個，總面積約為65514畝。［5］242因此，林改后產生的“第三部門”總體上規模小、資金不足、提供服務的內容有限。

三、加強和完善“第三部門”的建議

針對福建“第三部分”在其發展過程當中存在的不足，筆者提出以下建議：

（一）加強對“第三部門”的制度支持與約束

“第三部門”要健康發展，政府提供嚴格的法律規制和合理的制度設計是非常必要的。首先，要確定其法律地位。目前在全國性的《合作社法》沒有頒布之前，根據《社會團體登記管理條例》中的有關規定，結合福建林改中出現的情況，制定地方性法規和政策，引導、規范和促進“第三部門”的發展。其次，提供資金支持。福建林改中產生的“第三部門”組成成員主要是林農，提供給組織的資金有限，同時，也不能從組織以外的地方有效地汲取資金，資金不足是制約“第三部門”發展和功能發揮的瓶頸。西方發達國家政府提供的直接和間接政策支持是“第三部門”構建和完善的關鍵，有的國家對“第三部門”的撥款占“第三部門”收入的40%以上，福建林改中產生的“第三部門”有其特殊性，有些還是政府職能的延伸，如護林聯防協會起著保護森林資源和提高林業經營水平作用，因此，政府可以通過財政轉移支付、其他優惠和技術補貼政策，加大對“第三部門”的資金支持。再次，加強對“第三部門”的監督。組織性是“第三部門”的一個主要特征，對這類組織來說，是否注冊并非必要，但必須建立制度，一定程度上要有內部組織結構、目標結構和組織活動的相對持續性。現實中產生的“第三部門”不少是在政府推動下成立的，規模的大小、資源的整合不是自然形成的，領導機構的產生和決策機制多樣化。有關資料顯示，在對57個協會的調查中發現，領導結構通過會員提名、全體會員投票選舉產生的占39.7%，有關政府推薦產生的占22.4%，全體會員投票選舉產生的占20.7%，發起人自動擔任的占6.9%，其他占10.3%。在林改的特定時期，這種行政意愿的方式對“第三部門”形成有一定的作用，但要加強對領導層的監督，規范組織結構，確保廣大林農的合法權益，以實現決策過程的民主化。［5］300

（二）提高“第三部門”的自身參與能力

傳統意義上的政府提供公共物品，企業提供私人物品的二分法結構，已經不能滿足市場經濟發展的需要。福建集體林業產權制度改革給林業經濟的發展帶來了多元化經濟主體，同時也激發了多元化需求，政府在資金和精力上已無法滿足需要，特別是在農村稅費改革后，地方政府財政普遍運轉困難，提供公共物品能力下降；集體林地使用權、林木所有權通過林改轉移到林農手中，集體經濟組織的經濟來源受到影響。根據筆者的調查發現，目前主要收入是林地使用費，而且數額有限，這是財產性收入，集體組織的經營性收入幾乎沒有。因此，建立“政府—市場組織—第三部門”的三維立體體系，可依據不同的行為原則，政府提供純公共物品，實現國家利益和區域利益的最大化；市場組織提供私人物品，實現其股東利益的最大化；“第三部門”為其成員和農村社會提供有利于農村的社會和經濟發展的準公共物品，如森林防火、森林病蟲防治、林區道路建設等，實現利益共同體的公共利益的最大化。然而，“第三部門”組織利益與成員個人的利益畢竟存在差異，“第三部門”提供準公共物品的同時，會出現“搭便車”的情況，如果這種現象出現得多，“第三部門”就會遇到困境。因此，一方面，需增加“第三部門”的自治性和民間性，加強林農參與“第三部門”的活動意識，提高林農的參與能力；另一方面，要充分發揮“第三部門”的內部監督機制作用，制訂組織規章制度，完善內部治理結構，通過內部力量對自身的行為進行監督和約束，以保證“第三部門”健康發展。

參考文獻：

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［2］沈文星,陳大勝.森林資源管理的行政許可制度研究［J］.南京林業大學學報:人文社會科學版，2004，4（4）：3135.

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［4］劉大洪,李華振.政府失靈語境下的“第三部門”研究［J］.法學評論，2005，134（6）：12.

［5］戴星翼,江興祿.探路人的足跡［M］.北京:中國林業出版社，2006.