集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革論文

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摘要：福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入第二階段后，隨著廣大林農(nóng)自治能力的逐步提高，市場和政府不能涵蓋的林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域方面出現(xiàn)了“第三部門”。本文對(duì)“第三部門”的出現(xiàn)、現(xiàn)狀及其存在的問題進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)分析，并在此基礎(chǔ)上，提出要加強(qiáng)對(duì)“第三部門”的制度支持與約束，完善提高“第三部門”自身參與能力的政策措施。

關(guān)鍵詞：福建；“第三部門”；集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)

自2003年4月，福建省開始進(jìn)行集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，拉開了全國集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕。福建省經(jīng)過三年的集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，已完成明晰產(chǎn)權(quán)的村有11602個(gè)，基本上實(shí)現(xiàn)了明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)、“均山均林”的階段性改革目標(biāo)。改革的第一階段完成后，政府職能和集體體制都已發(fā)生變化，出現(xiàn)了許多新情況和新問題，其中如何防止小農(nóng)化傾向問題，如何規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)市場，如何使林農(nóng)獲得林業(yè)生產(chǎn)所需要的資金，以及如何應(yīng)對(duì)森林資源保護(hù)出現(xiàn)的新情況等，已成為各級(jí)地方政府擔(dān)心的問題。在這種變革時(shí)期，有些社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題是市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”解決不了或者解決不好的，市場和政府不能涵蓋整個(gè)林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，隨著廣大林農(nóng)自治能力的逐步提高，需要建立和發(fā)展“第三只手”，這“第三只手”就是“第三部門”。［1］

一、“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)分析

“第三部門”作為西方制度背景下產(chǎn)生的產(chǎn)物，其概念首先是由列維特等人在1973年提出，按照美國約翰•霍普金斯大學(xué)非營利組織比較中心的“結(jié)構(gòu)—運(yùn)作”定義，“第三部門”應(yīng)具有組織性、私有性、非營利性、自治性和自愿性的特征，它是不同于政府和企業(yè)的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織。福建林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中由林農(nóng)自愿組織產(chǎn)生的“第三部門”，包括家庭林場和各種協(xié)會(huì)等，實(shí)質(zhì)上是林農(nóng)在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中聯(lián)合自助組織和實(shí)現(xiàn)共同利益的機(jī)構(gòu)，是人的聯(lián)合，非資本組合體，在林業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著十分重要的作用。

（一）“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)背景

福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中“第三部門”的興起，發(fā)端于過去的福建集體林業(yè)體制在林業(yè)生產(chǎn)中存在的弊端，有著深層次的經(jīng)濟(jì)和政治原因。一方面，自2003年福建開始的集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革以來，目前全省基本完成對(duì)林木所有權(quán)和林地使用權(quán)尚未明晰的集體商品林及縣級(jí)人民政府規(guī)劃的宜林地的改革任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)，建立經(jīng)營主體多元化，形成權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的集體林經(jīng)營管理新機(jī)制。福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的結(jié)果使原來的集體經(jīng)濟(jì)組織體制發(fā)生了變化，出現(xiàn)了分散經(jīng)營的農(nóng)戶，經(jīng)營主體多元化；林農(nóng)可以相對(duì)自由地流轉(zhuǎn)林地使用權(quán)和林木資源，利益主體多元化。這些不同利益主體為了在市場經(jīng)濟(jì)中處于有利地位，需要建立能夠反映自己利益的組織來維護(hù)自身利益，這為“第三部門”的產(chǎn)生提供了可能。另一方面，林地、林木經(jīng)營的規(guī)模縮小，原來由集體經(jīng)濟(jì)組織完成的工作，如森林病蟲害防治、森林火災(zāi)預(yù)防和撲救等，這些工作是單個(gè)農(nóng)戶無法完成的；同時(shí)，受林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的影響，非林農(nóng)自愿組織起來的其他社會(huì)組織在市場經(jīng)濟(jì)中的作用不突出，這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境促使林農(nóng)自愿組織的“第三部門”產(chǎn)生。

（二）“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因

人們對(duì)森林經(jīng)營重要性已經(jīng)有了明確的認(rèn)識(shí)。森林經(jīng)營既給其經(jīng)營者帶來損益又使森林經(jīng)營者以外的單位或個(gè)人獲取損益，前者即是森林經(jīng)營的內(nèi)部效應(yīng)，后者則是森林經(jīng)營的外部效應(yīng)。森林經(jīng)營的內(nèi)、外部效應(yīng)均有正負(fù)之分，其中正效應(yīng)是指有利而無害的效應(yīng)，負(fù)效應(yīng)是指無利而有害的效應(yīng)。一般而言，森林經(jīng)營的外部效應(yīng)基本表現(xiàn)為正效應(yīng)，如休閑效應(yīng)、防護(hù)效應(yīng)、涵水效應(yīng)、調(diào)節(jié)氣候交叉重疊構(gòu)成森林經(jīng)營外部效應(yīng)。森林經(jīng)營外部效應(yīng)改善了人類的生存環(huán)境，但森林經(jīng)營外部效應(yīng)的受益主體并未通過貨幣或其他等價(jià)物的支付而受益。就商品林而言，經(jīng)營者雖然從中獲得經(jīng)濟(jì)收益，但生態(tài)效益被社會(huì)無償享用；而公益林相對(duì)其投入而言，經(jīng)濟(jì)收益很少，其生態(tài)效益也被社會(huì)無償享用。這就使?fàn)I林的邊際收益小于社會(huì)邊際收益，如果沒有彌補(bǔ)這種差異，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，就不可能使森林資源達(dá)到最佳供給量。因此，作為非市場交換商品，森林具有公共物品的特征，任何個(gè)人或群體不能從公共物品的消費(fèi)中排除出去，且一個(gè)人對(duì)公共物品的消費(fèi)并不排斥他人對(duì)同一公共物品的消費(fèi)，消費(fèi)者無法為消費(fèi)公共物品而付費(fèi)。可見，純粹的自由市場不能提供公共物品，或者提供過少的公共物品，由此導(dǎo)致外在性的存在。而外部性是“市場失靈”的主要原因之一，在這種情況下，有效的政府行政管理是必要的。

從森林資源可持續(xù)發(fā)展的要求看，森林資源外部性的存在，在外在性導(dǎo)致“市場失靈”的情況下，有效的措施是外部效應(yīng)“內(nèi)在化”。實(shí)踐證明，政府管制是必不可少的。管制一般被定義為：“政府通過法律的威懾來限制個(gè)體和組織的自由選擇。”政府的管制是行政權(quán)力的行使，政府的主要資源是強(qiáng)制權(quán)，管制則是這種權(quán)力的體現(xiàn)，其目的在于限制經(jīng)濟(jì)行為人的決策。對(duì)森林資源和林業(yè)而言，政府的管制目前實(shí)行的采伐限額制度，在采伐時(shí)間和數(shù)量上對(duì)經(jīng)營者一定程度的限制；制定林權(quán)證制度，通過法律確定森林、林木、林地的權(quán)屬關(guān)系；制定碳排放許可證制度，它是環(huán)境行政許可的法律化，是環(huán)境管理機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的重要手段；制定森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度、退耕還林制度等。［2］

然而，政府干預(yù)并非萬能，同樣存在“政府失靈”的問題，一方面表現(xiàn)為政府的無效干預(yù)，不能夠彌補(bǔ)“市場失靈”和維護(hù)市場機(jī)制正常運(yùn)行的合理需要；另一方面則表現(xiàn)為政府的過度干預(yù)，超出了彌補(bǔ)“市場失靈”和維護(hù)市場機(jī)制正常運(yùn)行的合理需要。［3］

以森林采伐限額制度為例，林權(quán)改革后，呈現(xiàn)出森林主體多元化、經(jīng)營形式多樣化的趨勢，各經(jīng)營主體為追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，投入林業(yè)的積極性顯著提高，同時(shí)，對(duì)獲得林木處置權(quán)和收益權(quán)的要求也更加迫切，使森林采伐限額指標(biāo)的供需矛盾日益突出。國家宏觀管理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)森林的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三大效益的協(xié)調(diào)增長。根據(jù)年生長量大于采伐量的原則，按照森林經(jīng)營方案，確定森林采伐限額。國家制定采伐限額政策的目的是提高我國森林的覆蓋率，改善我國的生態(tài)環(huán)境。我國的林業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐證明，采伐限額管理作為森林資源的行政管理手段，在森林資源市場化管理過程中，起著十分重要的作用。但是限額采伐政策真正目的是為了達(dá)到減少森林資源的供給量，雖然近期內(nèi)保存了森林資源的存量，但在當(dāng)前經(jīng)營主體多元化的情況下，必須面對(duì)千家萬戶，森林采伐限額指標(biāo)分配在“僧多粥少”的情況下，如何做到公平、合理，這已成為一個(gè)棘手的大難題，國家宏觀管理目標(biāo)與森林經(jīng)營者現(xiàn)實(shí)利益的目標(biāo)之間出現(xiàn)了矛盾。

森林經(jīng)營過程中矛盾的關(guān)鍵是怎樣處理好森林三大效益之間的關(guān)系，怎樣科學(xué)劃分好投資者、管理者和收益者的權(quán)利與利益，其本質(zhì)是一個(gè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的完善和多目標(biāo)選擇與優(yōu)化問題。政府干預(yù)過度，而林農(nóng)為了爭取自身利益的最大化，就有可能出現(xiàn)亂砍濫伐或者以不合法的手段獲取采伐限額等“尋租”情況，“尋租”行為因政府的干預(yù)而成為可能。

采伐限額制定的基礎(chǔ)是森林經(jīng)營方案，通過森林經(jīng)營方案合理確定年采伐量來核定采伐限額，科學(xué)的森林經(jīng)營方案是森林采伐限額的前提。福建省1989年首次編制森林經(jīng)營方案，1997年修訂了經(jīng)營方案，2003年進(jìn)行集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，森林經(jīng)營主體出現(xiàn)了多元化。為適應(yīng)林業(yè)發(fā)展的需要，必須改變以縣、國有林場為單位編制森林經(jīng)營方案的方法。福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，通過親情、友情、資金、技術(shù)為紐帶，自愿聯(lián)合起來的新型經(jīng)濟(jì)組織——家庭林場、股份林場在各地不斷出現(xiàn)。有關(guān)資料表明：福建全省新型合作經(jīng)濟(jì)組織已達(dá)2400多個(gè)，永安市已經(jīng)成立的家庭林場、股份林場達(dá)114個(gè)，德化縣以家庭林場為經(jīng)營單位的面積達(dá)90%以上。①（注：①見黃建興于2006年5月14日在全國集體林權(quán)制度改革高峰論壇上的發(fā)言稿《林改的核心是產(chǎn)權(quán)》。）因此，森林經(jīng)營方案應(yīng)充分考慮以這種自愿基礎(chǔ)上成立的“第三部門”——新型合作經(jīng)濟(jì)組織作為編制單位，引導(dǎo)新經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)經(jīng)營者自主編制和實(shí)施森林經(jīng)營方案，落實(shí)采伐自主權(quán)。從森林采伐限額制度不斷完善的過程看，遵循著“市場失靈——政府彌補(bǔ)”、“政府失靈——第三部門彌補(bǔ)”鏈?zhǔn)剑窃凇罢ъ`”的語境下，“第三部門”興起。［4］

二、“第三部門”的現(xiàn)狀與問題

從福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革歷程看，各種形式的“第三部門”如家庭林場、擔(dān)保協(xié)會(huì)等，越來越成為解決集體林地、林木產(chǎn)權(quán)明晰后出現(xiàn)的許多社會(huì)問題必不可少的組織機(jī)制。但就其發(fā)揮的作用而言，林改后產(chǎn)生的“第三部門”的發(fā)展是不夠的，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）法律地位不確定

“第三部門”在我國還只是一個(gè)學(xué)術(shù)概念，我國法律層次使用的是社會(huì)團(tuán)體的概念，根據(jù)1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織。成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照條例的規(guī)定進(jìn)行登記，民政部門是社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)。社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備法人條件，并且法律還從會(huì)員人數(shù)、財(cái)產(chǎn)、發(fā)起人、負(fù)責(zé)人資格等方面進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，這些就成了“第三部門”設(shè)立、發(fā)展的法律障礙。福建林改中出現(xiàn)的各種新經(jīng)濟(jì)合作組織顯然不符合法律上有關(guān)社會(huì)團(tuán)體的成立的條件，這就使得其法律地位的真空，這種主體地位的殘缺性成為實(shí)現(xiàn)林農(nóng)組織化的現(xiàn)實(shí)障礙。

（二）“第三部門”規(guī)模小、資金不足、提供服務(wù)的內(nèi)容有限

福建林改中由林農(nóng)自愿產(chǎn)生的“第三部門”，在人力輸入上主要依靠志愿勞動(dòng)力，在物力和財(cái)力輸入上主要依靠林農(nóng)志愿者，由于每戶林地面積有限和資金等方面的原因，采取自助方式，服務(wù)的對(duì)象主要是“第三部門”組織內(nèi)成員，提供服務(wù)的內(nèi)容僅限于林業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)性方面。在營林方面主要是以同村親友因林地在地域上的鄰近而自愿聯(lián)合起來的家庭林場，主要目的是維護(hù)一定的生產(chǎn)規(guī)模和效益，是為方便生產(chǎn)而進(jìn)行的聯(lián)合；服務(wù)方面主要是林農(nóng)自發(fā)形成的以提供生產(chǎn)資料供應(yīng)、營林和造林科技信息等技術(shù)信息和市場信息的服務(wù)項(xiàng)目協(xié)會(huì)，如桉樹協(xié)會(huì)、種苗協(xié)會(huì)、造林擔(dān)保協(xié)會(huì)、“防火、防盜、防病”林業(yè)三防協(xié)會(huì)等。由于這些協(xié)會(huì)絕大部分是由相對(duì)弱勢的林農(nóng)組成，在福建全省的覆蓋面小。以福建永安為例，林改后，林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織（股份合作林場和家庭林場）共61個(gè)，總面積達(dá)到181058畝，其中家庭林場有20個(gè)，總面積約為65514畝。［5］242因此，林改后產(chǎn)生的“第三部門”總體上規(guī)模小、資金不足、提供服務(wù)的內(nèi)容有限。

三、加強(qiáng)和完善“第三部門”的建議

針對(duì)福建“第三部分”在其發(fā)展過程當(dāng)中存在的不足，筆者提出以下建議：

（一）加強(qiáng)對(duì)“第三部門”的制度支持與約束

“第三部門”要健康發(fā)展，政府提供嚴(yán)格的法律規(guī)制和合理的制度設(shè)計(jì)是非常必要的。首先，要確定其法律地位。目前在全國性的《合作社法》沒有頒布之前，根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合福建林改中出現(xiàn)的情況，制定地方性法規(guī)和政策，引導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)“第三部門”的發(fā)展。其次，提供資金支持。福建林改中產(chǎn)生的“第三部門”組成成員主要是林農(nóng)，提供給組織的資金有限，同時(shí)，也不能從組織以外的地方有效地汲取資金，資金不足是制約“第三部門”發(fā)展和功能發(fā)揮的瓶頸。西方發(fā)達(dá)國家政府提供的直接和間接政策支持是“第三部門”構(gòu)建和完善的關(guān)鍵，有的國家對(duì)“第三部門”的撥款占“第三部門”收入的40%以上，福建林改中產(chǎn)生的“第三部門”有其特殊性，有些還是政府職能的延伸，如護(hù)林聯(lián)防協(xié)會(huì)起著保護(hù)森林資源和提高林業(yè)經(jīng)營水平作用，因此，政府可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、其他優(yōu)惠和技術(shù)補(bǔ)貼政策，加大對(duì)“第三部門”的資金支持。再次，加強(qiáng)對(duì)“第三部門”的監(jiān)督。組織性是“第三部門”的一個(gè)主要特征，對(duì)這類組織來說，是否注冊(cè)并非必要，但必須建立制度，一定程度上要有內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、目標(biāo)結(jié)構(gòu)和組織活動(dòng)的相對(duì)持續(xù)性。現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生的“第三部門”不少是在政府推動(dòng)下成立的，規(guī)模的大小、資源的整合不是自然形成的，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和決策機(jī)制多樣化。有關(guān)資料顯示，在對(duì)57個(gè)協(xié)會(huì)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)通過會(huì)員提名、全體會(huì)員投票選舉產(chǎn)生的占39.7%，有關(guān)政府推薦產(chǎn)生的占22.4%，全體會(huì)員投票選舉產(chǎn)生的占20.7%，發(fā)起人自動(dòng)擔(dān)任的占6.9%，其他占10.3%。在林改的特定時(shí)期，這種行政意愿的方式對(duì)“第三部門”形成有一定的作用，但要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層的監(jiān)督，規(guī)范組織結(jié)構(gòu)，確保廣大林農(nóng)的合法權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)決策過程的民主化。［5］300

（二）提高“第三部門”的自身參與能力

傳統(tǒng)意義上的政府提供公共物品，企業(yè)提供私人物品的二分法結(jié)構(gòu)，已經(jīng)不能滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革給林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了多元化經(jīng)濟(jì)主體，同時(shí)也激發(fā)了多元化需求，政府在資金和精力上已無法滿足需要，特別是在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，地方政府財(cái)政普遍運(yùn)轉(zhuǎn)困難，提供公共物品能力下降；集體林地使用權(quán)、林木所有權(quán)通過林改轉(zhuǎn)移到林農(nóng)手中，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)來源受到影響。根據(jù)筆者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前主要收入是林地使用費(fèi)，而且數(shù)額有限，這是財(cái)產(chǎn)性收入，集體組織的經(jīng)營性收入幾乎沒有。因此，建立“政府—市場組織—第三部門”的三維立體體系，可依據(jù)不同的行為原則，政府提供純公共物品，實(shí)現(xiàn)國家利益和區(qū)域利益的最大化；市場組織提供私人物品，實(shí)現(xiàn)其股東利益的最大化；“第三部門”為其成員和農(nóng)村社會(huì)提供有利于農(nóng)村的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的準(zhǔn)公共物品，如森林防火、森林病蟲防治、林區(qū)道路建設(shè)等，實(shí)現(xiàn)利益共同體的公共利益的最大化。然而，“第三部門”組織利益與成員個(gè)人的利益畢竟存在差異，“第三部門”提供準(zhǔn)公共物品的同時(shí)，會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的情況，如果這種現(xiàn)象出現(xiàn)得多，“第三部門”就會(huì)遇到困境。因此，一方面，需增加“第三部門”的自治性和民間性，加強(qiáng)林農(nóng)參與“第三部門”的活動(dòng)意識(shí)，提高林農(nóng)的參與能力；另一方面，要充分發(fā)揮“第三部門”的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制作用，制訂組織規(guī)章制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，通過內(nèi)部力量對(duì)自身的行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，以保證“第三部門”健康發(fā)展。

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