美麗城鎮(zhèn)建設體檢模式及糾偏機制探究

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摘要：美麗城鎮(zhèn)是浙江省小城鎮(zhèn)建設的新時代主題，也是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的全領域行動。地方實踐需要破除以往達標創(chuàng)建的思維定勢、工作慣性和路徑依賴，編制實施方案可以對照省級層面三類三級綜合評價指標體系，但需落實社會主體參與的體檢模式，尤其是共性指標要堅持問題導向，個性指標應強調目標向導，滿意度指標主要著眼結果導向。安排建設項目需要考慮空間產權分散、利益主體多元等現(xiàn)實約束，重點關注目標設置動態(tài)化、項目選擇合約化、要素配置市場化、績效評估社會化等規(guī)劃管理轉型要求，充分發(fā)揮市場和社會兩大主體對行政決策的糾偏能力。

關鍵詞：美麗城鎮(zhèn)；體檢模式；指標體系；糾偏機制；浙江省

實施“百鎮(zhèn)樣板、千鎮(zhèn)美麗”工程（以下簡稱“美麗城鎮(zhèn)建設”），是浙江省深入貫徹落實系列重要思想，協(xié)調推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重大部署和全面行動[1]。自2019年12月浙江省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于高水平推進美麗城鎮(zhèn)建設的實施意見》（浙委辦發(fā)〔2019〕52號）以來，各市（設區(qū)）、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）相繼按照2020、2022、2035三個時間節(jié)點，篩選創(chuàng)建對象，編制實施方案，分解工作任務。隨著疫情防控總體穩(wěn)定、社會經濟持續(xù)復蘇，原計劃建設項目陸續(xù)啟動，新一輪達標行動全面鋪開。但跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標設定和項目選擇“重面子，輕里子”思維定勢仍在，資金安排和績效評判“重建設，輕維護”工作慣性猶存。要避免美麗城鎮(zhèn)建設產生事與愿違的結果，需要充分理解生態(tài)文明建設與多元主體共治的時代背景，切實引入社會主體參與的體檢模式，全面落實要素市場配置的糾偏機制，有效凝聚政府、市場和社會三大合力。

1浙江美麗城鎮(zhèn)建設的時代背景

1.1經濟均衡與城鎮(zhèn)特色短板。小城鎮(zhèn)曾是農村人口溢出和剩余勞動力轉移的蓄水池[2]，后成為經濟改革發(fā)展的減震帶，現(xiàn)在是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速器。小城鎮(zhèn)之所以受到長期廣泛關注，研究成果極其豐富，與我國城鄉(xiāng)二元體制密不可分[3]。浙江因其地理位置、生態(tài)環(huán)境、自然資源、人文精神等多種特性，走出了一條有中國特色的小城鎮(zhèn)建設路徑，學界和政界稱其為“浙江模式”或“浙江經驗”。在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上，明確提出發(fā)展美麗城鎮(zhèn)；2015年又對小城鎮(zhèn)建設作出重要批示：“從浙江和其他一些地方的探索實踐看，抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設大有可為，對經濟轉型升級、新型城鎮(zhèn)化建設，都具有重要意義。”規(guī)劃能產生秩序，也能導出千鎮(zhèn)一面，小城鎮(zhèn)在競爭中求發(fā)展，總體結果是經濟空間相對均衡和城鄉(xiāng)收入差距較小，但局部空間卻是“亂七八糟的生機勃勃”與“井井有條的死氣沉沉”并存。浙江的小城鎮(zhèn)從“一鎮(zhèn)一品”到特色小鎮(zhèn)，從環(huán)境綜合整治三年行動到美麗城鎮(zhèn)建設2035蝶變，既是堅守紅船初心和創(chuàng)新精神的延續(xù)，也在突破管制思維和審批路徑的約束。1.2生態(tài)文明與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在史無前例的快速城鎮(zhèn)化過程中，小城鎮(zhèn)是完成產業(yè)集聚的重要載體。浙江是生態(tài)文明思想的重要萌發(fā)地，是“綠水青山就是金山銀山”理念的發(fā)源地，多次強調創(chuàng)新引領，推動經濟向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結構更合理的階段演進，走出一條質量更高、效益更好、結構更優(yōu)、優(yōu)勢充分釋放的發(fā)展新路。在改革開放初期，小城鎮(zhèn)是浙江民營經濟的孵化器，是產業(yè)轉型升級的穩(wěn)壓器，是體制機制創(chuàng)新的檢驗池，是市場資源配置的大載體，小城鎮(zhèn)兼有城市集聚效率和鄉(xiāng)村開敞環(huán)境，在競爭與協(xié)作中演化出城鎮(zhèn)群，奠定了城鄉(xiāng)發(fā)展的空間形態(tài)基礎[4]。伴隨著經濟后工業(yè)化，城鎮(zhèn)化也進入“以城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”的生態(tài)文明新時代，費孝通先生倡導的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，不但沒有過時，反而更加突顯新的歷史內涵、戰(zhàn)略意義和時代特征[5]，尤其是規(guī)劃管理改革尚未完成存量轉型，小城鎮(zhèn)建設用地再利用、建成環(huán)境再提升等公共開發(fā)訴求遭遇空間產權分散、利益主體多元等個體權利約束，美麗城鎮(zhèn)目標需要接受城鄉(xiāng)融合結果檢驗。1.3全域美麗與多元主體共治。在以人為本的新型城鎮(zhèn)化進程中，小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的關鍵節(jié)點。雖然小城鎮(zhèn)建設一直是城鎮(zhèn)化政策的重要導向，但通常是出于保護耕地資源和生態(tài)環(huán)境、節(jié)約集約利用建設用地、引導農村人口有序流動、提高公共配套設施利用效率、調控城市規(guī)模和預防“城市病”等外在目標[6]。結果就是基礎設施建設滯后、公共服務功能較弱、人口集聚有限、經濟規(guī)模偏小、地方特色不清，小城鎮(zhèn)發(fā)展的實際成效很難達到政策預期，既沒能充分發(fā)揮帶動農村的作用，也沒有形成有效補充城市的功能。小城鎮(zhèn)發(fā)展不僅存在區(qū)域差異，而且普遍收縮與高度分化并存特征明顯，功能多樣的特色小城鎮(zhèn)格局正在逐步形成[7]。浙江省在縣域經濟基礎上，還原小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)社會經濟網絡結構中的主體地位，助推美麗城市、美麗城鎮(zhèn)與美麗鄉(xiāng)村融合，演化生成城鄉(xiāng)生命共同體，是新時期國土空間規(guī)劃與監(jiān)督實施的關鍵結果。城鄉(xiāng)生命共同體既是命運共同體，也是利益共同體，更是責任共同體，其中要統(tǒng)籌公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置是未來行動的重點內容[8]，要切實提高小城鎮(zhèn)公共設施的配置效率和服務水平，需要進一步轉變政府職能，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。1.4數(shù)字政務與要素市場配置。在經濟轉向高質量發(fā)展的新時代，小城鎮(zhèn)是優(yōu)化要素配置的網絡節(jié)點。隨著經濟主力人口不斷收縮，老齡化不斷加劇，養(yǎng)老金財政負擔和地方債務缺口不斷累積，全面實現(xiàn)要素配置市場化成為核心訴求和改革焦點[9]。浙江省的改革實踐在行政審批制度、投融資體制、民營經濟發(fā)展、要素市場化配置等方面取得了一定成效，但產權保護和要素配置仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)[10]。2010年浙江領全國風氣之先，搭建網上辦事大廳，將傳統(tǒng)辦證大廳的服務事項搬上了網，當年即成為全國審批項目最少的省份之一；2014年率先提出“四張清單一張網”改革，初步厘清了政府治理的邊界；2016年首次提出啟動“最多跑一次”改革，建成五級聯(lián)動的浙江政務服務網，推動“互聯(lián)網+政務”跨越新平臺；2018年“最多跑一次”寫入國務院政府工作報告，從浙江經驗走向全國。未來的小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)要素交匯之所，為促進土地資源與建設項目精準對接，2019年率先推出“標準地”數(shù)字地圖，解決供需信息不對稱問題，實現(xiàn)企業(yè)拿地“找市場不找市長”，撬動要素配置模式、供地模式、招商模式的深徹變革[11]。

2美麗城鎮(zhèn)建設的體檢模式

美麗城鎮(zhèn)建設是小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治三年行動收官之后的政策延伸，出發(fā)點是解決遺留問題、引導特色發(fā)展。為規(guī)范美麗城鎮(zhèn)創(chuàng)建方案編制，2020年5月浙江省城鄉(xiāng)環(huán)境整治工作領導小組美麗城鎮(zhèn)建設公室印發(fā)《浙江省美麗城鎮(zhèn)建設評價辦法（試行）》（以下簡稱“評價辦法”），提供面向小城鎮(zhèn)高品質發(fā)展的三類三級加權綜合評價指標體系，其中全省達標類共性指標150分，權重0.2，面向所有城鎮(zhèn)；特色創(chuàng)建類個性指標200分，權重0.25，針對美麗城鎮(zhèn)樣板鎮(zhèn)；公眾滿意度指標100分，權重0.2，區(qū)分申報和驗收兩個時點。一級指標關注環(huán)境、生活、產業(yè)、人文、治理“五美”目標，突出城鄉(xiāng)融合體制機制創(chuàng)新成效，二級指標對應領域提升行動，三級指標指向具體工作任務，創(chuàng)建申報明確引入體檢模式，建設內容以城鎮(zhèn)建成區(qū)為重點，要求涵蓋行政轄區(qū)全域。2.1共性指標堅持問題導向。從時間維度來看，美麗城鎮(zhèn)建設仍舊堅持問題導向。多數(shù)小城鎮(zhèn)啟動美麗城鎮(zhèn)建設，編制行動方案，面臨的首要難題是如何篩選建設項目[12]。小城鎮(zhèn)工作的正常模式，是按照先規(guī)劃后建設原則布局各類項目，但是現(xiàn)行總體規(guī)劃（2020年）即將到期，新的國土空間規(guī)劃（2035年）尚未編制，加之突如其來的的疫情影響，相關部門和基層領導手里還沒有未來發(fā)展“一張藍圖”，倉促確定建設項目，不僅影響創(chuàng)建進程，也為后續(xù)發(fā)展留下隱患。規(guī)劃過渡期的最佳選擇，只能是對照共性指標查找歷史遺留問題，然后采用“針灸療法”進行補救式建設。評價辦法設置了55項約束性共性指標，約束性主要是指近期（2022年）申報省級樣板鎮(zhèn)的分類達標要求，其中都市節(jié)點型和縣域副中心型須達到120分（良好）以上，特色型須達到105分（中等）以上。共性是指遠期（2035年）所有城鎮(zhèn)都必須達到150分（滿分）以上，從浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展歷程來看，這些共性指標可能會迭代升級，也就是說15年以后，這些要求可能太低了，但從當下工作實踐來看，逐條檢視得分情況，可以清楚地顯示現(xiàn)存問題，也能反映小城鎮(zhèn)彼此差異，尤其是普遍失分的指標，可能就是省市層面的機制創(chuàng)新方向。2.2個性指標強調目標導向。從空間維度而言，美麗城鎮(zhèn)建設更強調目標導向原則。美麗城鎮(zhèn)建設是長期目標與短期行為的有效結合，盡管小城鎮(zhèn)“既不像城市，也不像鄉(xiāng)村”的刻板印象有所改觀，但從城鄉(xiāng)空間結構層面來看，小城鎮(zhèn)還是“有特點、無特色”，雖然浙江引以為豪的“縣域經濟”“塊狀經濟”局部成效顯著，但是小城鎮(zhèn)產業(yè)雷同、特色喪失、紐帶作用不強的普遍性問題依然存在。在技術擴散、標準統(tǒng)一、城市建設趨同的背景下，小城鎮(zhèn)特色如何顯現(xiàn)，就成為美麗城鎮(zhèn)建設的又一難題，根本出路是在經濟分工與合作中，找到特色產業(yè)發(fā)展的可持續(xù)路徑。評價辦法設置了100余項個性指標，著眼競爭力提升和現(xiàn)代化建設，突出高標準、高品質和高質量，按都市節(jié)點、縣域副中心、特色鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)分類引導，特色鎮(zhèn)細化為文旅、商貿、工業(yè)和農業(yè)四個子類。如果說共性指標主要反映政府各部門的工作成效，即落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策過程中，按照城鄉(xiāng)一體化標準提供基礎設施和公共服務的既往成就，那么個性指標則是市場多元主體參與全球經濟分工或區(qū)域產業(yè)協(xié)作的目標導向，因為個性指標對應的內容，不再是統(tǒng)一提供的標準化產品或服務，能否達標關鍵要看特色產業(yè)的關聯(lián)企業(yè)發(fā)展狀態(tài)。2.3滿意度指標是結果導向。從發(fā)展理念來說，美麗城鎮(zhèn)建設對結果導向的內涵有所調整。新型城鎮(zhèn)化之所以是中國特色，在于城市化的核心是“化”，包括“化地”和“化人”一體兩面，“完全化”了的就是城市，“不完全化”的就稱之為鎮(zhèn)。過去城鄉(xiāng)建設普遍關注人、地、錢這三大要素從哪里來的問題，結果就是以人為本、以人民為中心的發(fā)展理念很難落地。因為城市化就是要把人分成城里人和農村人，農村人還可細分為農民工和留守人員，二者都被歸入“問題人”范疇，解決他們“到哪里去”天然是“人民政府的責任”，雖然他們名下有地，但從結果來看，還是要政府花錢。評價辦法設置了20項滿意度指標，以問卷調查的方式，推動美麗城鎮(zhèn)共謀、共建、共管、共評和共享，希望落實群眾主體原則，但是如何開展問卷調查，將影響到公眾調查的有效性和公共決策的科學性，因為公眾參與能否反映“大多數(shù)人的意愿”始終存疑，“最大多數(shù)人的最大利益”本身就是一個偽命題，而且公共領域的“鄰避效應”廣泛存在。因此，美麗城鎮(zhèn)建設開展群眾滿意度調查，最重要的社會意義是激發(fā)小城鎮(zhèn)群眾參與公共事務的熱情，這就要求滿意度調查不能僅限于填寫幾張問卷，而要廣泛組織面對面交流和人與人溝通。

3城鄉(xiāng)融合發(fā)展的糾偏機制

政府行政、市場主體和社會組織是城鄉(xiāng)治理的三大主體，城鄉(xiāng)分治、統(tǒng)籌、一體化和融合是城鄉(xiāng)治理的四個階段，城鄉(xiāng)分治和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌側重行為，城鄉(xiāng)一體化是行為與結果的統(tǒng)一，而城鄉(xiāng)融合則是結果。各個階段的治理主體及其作用方式有很大差異，城鄉(xiāng)分治是行政作用的結果，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要依靠行政力量，城鄉(xiāng)一體化是行政與市場共同作用的結果，而城鄉(xiāng)融合則是市場和社會充分發(fā)育的均衡狀態(tài)，美麗城鎮(zhèn)建設能否成為城鄉(xiāng)融合體制機制創(chuàng)新的有效載體，關鍵在于能否充分發(fā)揮市場和社會兩大主體的糾偏能力。3.1目標設置動態(tài)化。初始目標設置不是限制城鎮(zhèn)功能迭代。各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）選擇哪個功能類型，作為樣板鎮(zhèn)創(chuàng)建目標，主要應基于自身的資源稟賦和比較優(yōu)勢。雖然各鎮(zhèn)在“一鎮(zhèn)一方案”時，通常都有SWOT分析過程，但需要澄清兩點：一是比較優(yōu)勢是自己跟自己比，而不是跟其他鎮(zhèn)比；二是基于比較優(yōu)勢原理的分工與合作格局不是一成不變的，而是隨著環(huán)境和能力的變化而變化。基于第一點，即使一個鎮(zhèn)的工業(yè)、商貿、文旅、農業(yè)都比另一個鎮(zhèn)強，但對于自身來說，各產業(yè)發(fā)展的機會成本不同，考慮到區(qū)位條件和資源約束，也應該集中精力，發(fā)展成本最低、效益最高的產業(yè)，每個鎮(zhèn)都這樣做，就會實現(xiàn)社會總財富最大化。基于第二點，加入時間維度，可以看到改革開放40多年來，過去的許多農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，今天已經演變成工業(yè)強鎮(zhèn)、商貿特色鎮(zhèn)，甚至是城市建區(qū)，那么2022年成功創(chuàng)建省級樣板鎮(zhèn)的美麗城鎮(zhèn)，人口流動、產業(yè)變遷等不確定性因素很多，高速增長、持續(xù)發(fā)展的預設目標能否達成，到2035年會演化成什么形態(tài)，停滯甚至衰退也有可能，需要根據(jù)市場變化適時調整。省級樣板鎮(zhèn)的目標選擇，能反映比較優(yōu)勢轉變和動態(tài)適應能力。2020年度共有169份省級樣板創(chuàng)建申請，其中都市節(jié)點型26個（占15.4%）、縣域副中心型36個（占21.3%）、文旅型66個（占39.0%）、商貿型6個（占3.6%）、工業(yè)型17個（占10.1%）、農業(yè)型18個（占10.6%）。其中文旅型遠超工業(yè)型，并非浙江小城鎮(zhèn)工業(yè)經濟衰落、旅游產業(yè)繁榮的現(xiàn)實對應，而是基層政府已經認識到服務業(yè)發(fā)展的大前提正在成型（2019年中國服務業(yè)占比53.9%），繼續(xù)擴大工業(yè)用地的機會成本已經增加，開發(fā)旅游服務的比較優(yōu)勢開始顯現(xiàn)，類似的都市節(jié)點和縣域副中心城鎮(zhèn)，雖然當前的工業(yè)產出占比依然很高，但發(fā)展目標一定是融入城市群。3.2項目選擇合約化。建設項目選擇必須表達多元主體合意。社會組織參與公共服務供給、市場主體參與基礎設施建設，是建設美麗城鎮(zhèn)、推進城鄉(xiāng)融合的關鍵。多年來，基礎設施和公共服務由公共財政出資、政府部門建設和維護，社會公眾缺乏“公共福利有成本”的理性認知，存有“市場主體只關注經濟效益”等惡意猜測，基層干部熱衷于向上爭取資金項目，養(yǎng)成了要優(yōu)惠政策、靠財政撥款的工作慣性，主管部門其實是“花公家的錢，辦別人的事”，也存在投資低效、權力尋租等負面現(xiàn)象。“如何分餅，決定餅能做多大”，當前浙江城鄉(xiāng)基礎設施延伸、公共服務均衡的基本目標已達成，可以說公平原則已充分體現(xiàn)。未來美麗城鎮(zhèn)追求多元目標平衡、特色更加突顯、服務質量提升，投資原則應轉向“效率優(yōu)先，兼顧公平”，項目選擇也應是“政府引導、市場主體、社會參與”的合約模式，包括停車設施、星級酒店、品牌連鎖店等，尤其優(yōu)質教育和醫(yī)療服務，都不是標準化產品；鄰里中心、商貿綜合體、文旅產業(yè)項目，尤其老舊小區(qū)改造項目，都要基于真實的市場需求，經得起邊際收益分析檢驗。改造類項目的規(guī)劃彈性，能體現(xiàn)三治融合意愿和政府服務能力。以城邊村、鎮(zhèn)中村改造為例，在工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化過程中，空間規(guī)劃主要關注有多少建設用地可用，項目設置更多考慮拆遷安置成本，許多建筑密度大、老舊房屋多的區(qū)塊，很自然地成為“歷史問題”，“亂七八糟的生機勃勃”與“井井有條的死氣沉沉”并存。美麗城鎮(zhèn)建設依然是規(guī)劃引導，但結合“最多跑一次”改革，引入了彈性規(guī)劃更新機制，鼓勵市場主體與利益相關者協(xié)商，合作設計改造項目，只要不突破用地紅線，能夠改善人居環(huán)境品質和交通出行條件，就可以自主論證規(guī)劃條件，納入建設項目庫，項目完成后還可以申請相關財政補助。3.3要素配置市場化。要素保障體系需要強化市場選擇功能。創(chuàng)新管理機制，統(tǒng)籌要素保障主要考察人口、用地、資金三大要素指標，人口指標賦值有所浮動，用地、資金權重設定為1:1，因果關系可能是倒置，因為土地、資金、人口等要素還主要由行政配置，用地指標、稅收減免、財政補貼的決定權在縣級主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在多數(shù)情況下是結果承受者。要素配置模式是反映城鄉(xiāng)融合狀態(tài)的顯示器，體制機制指標應體現(xiàn)市場主體的能動性。首先，人口項包括人口集聚和人才引進兩個子項，但分值設置重點關注人才引進，而非本地專業(yè)人才成長或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，沒有反映小城鎮(zhèn)的人口本底特征。其次，用地項形同虛設，小城鎮(zhèn)所有建設項目都可納入美麗城鎮(zhèn)建設范疇，專項指標和增減掛鉤在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單元非常有限，最關鍵是存量開發(fā)不應設置上限得分。第三，資金項依賴公共財政，財政支持、財稅返還、土地開發(fā)出讓收益返還都是政府補貼，社會資本只占30%的權重，而且還要判斷投資規(guī)模與成效，這將導致基層干部繼續(xù)圍繞上級政府部門開展工作。考慮到現(xiàn)行指標體系要兼顧不同區(qū)域、覆蓋全省各地，各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）提供的自主申報指標，應反映要素配置市場化的創(chuàng)新路徑和實際成效。文旅特色鎮(zhèn)的培育機制，能反映產業(yè)演化特征和市場糾偏能力。以慈溪市文旅特色省級樣板鎮(zhèn)培育為例，市域多個城鎮(zhèn)有文旅產業(yè)基礎和投資開發(fā)愿望，其中觀海衛(wèi)鎮(zhèn)是國家級歷史文化名鎮(zhèn)，自然和人文旅游要素配置齊全；而匡堰鎮(zhèn)具備青瓷文化創(chuàng)意、高山民宿體驗等開發(fā)條件，借助互聯(lián)網絡快速發(fā)展。考慮到觀海衛(wèi)鎮(zhèn)前期政府已經投入太多資金，而且后續(xù)保護開發(fā)主要由國企（慈溪市旅游開發(fā)投資有限公司）承擔，而匡堰鎮(zhèn)文旅產業(yè)可以帶動鄉(xiāng)村轉型，因此建議匡堰鎮(zhèn)申報文旅特色樣板鎮(zhèn)，并提出以上林湖越窯青瓷為核心的實施方案。匡堰鎮(zhèn)接受了文旅目標定位，放棄了依靠政府財政投入的培育模式，轉向市場尋找多元化合作對象，鼓勵本土民營企業(yè)家二次創(chuàng)業(yè)，吸引大學生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，支持本地農民就業(yè)轉型，突破了青瓷、楊梅、高山茶葉等產品約束，拓展了民宿、采摘、生態(tài)體驗等服務邊界。3.4績效評估社會化。建設績效評估需要防范行政決策風險。浙江美麗城鎮(zhèn)建設的階段性目標，是2020年有100個左右小城鎮(zhèn)率先達到樣板鎮(zhèn)要求，2022年有300個左右小城鎮(zhèn)達到樣板鎮(zhèn)要求，其他小城鎮(zhèn)達到以“十個一”為標志的基本要求，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立，同步建立小城鎮(zhèn)動態(tài)監(jiān)督評價機制，每年定期“美麗城鎮(zhèn)發(fā)展指數(shù)”。對于多數(shù)小城鎮(zhèn)主要領導來說，美麗城鎮(zhèn)建設是全省統(tǒng)一布置的政治任務，也是全民普遍受惠覆蓋的民生工程，更是全面轉型發(fā)展的突圍行動，作為政治任務肯定要按時完成，作為民生工程可能會忽略經濟分析，作為突圍行動必然面臨法規(guī)政策約束。但要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合這一根本目標，就需要充分考慮社會化多元主體參與和新型城鎮(zhèn)化多元目標銜接，僅靠行政決策定然力不從心，如何發(fā)揮群眾主體的主觀能動性，統(tǒng)籌不同利益相關者的核心訴求，打造共建共治共享的社會治理體系至關重要。首先要做，而且能做的就是改善滿意度調查的工作方法和反饋模式，由基層政府委托規(guī)劃設計單位調查反饋，改為社會第三方調查向當?shù)厝舜蟠矸答仭Ｔu價數(shù)字化的在線模式，能反映社會發(fā)育過程和公眾參與能力。以寧波市鎮(zhèn)海區(qū)為例，結合數(shù)字政務建設，開發(fā)基于移動互聯(lián)網的在線評估系統(tǒng)，由第三方（屬地高校研究人員）監(jiān)測美麗城鎮(zhèn)建設指標，并根據(jù)在線數(shù)據(jù)變化反向追蹤實際項目進程，相關責任人、人大代表和政協(xié)委員可以實時查看績效數(shù)據(jù)，據(jù)此判斷項目決策的科學性和有效度。實現(xiàn)績效評估數(shù)字化和在線化，不只擴大了社會公眾的知情權，還能有效提升公眾的參與意識和參與能力，尤其是涉及環(huán)境衛(wèi)生、停車場位等公共設施增建和改造過程中的“鄰避”難題，離開公眾參與基本是無解的，通過與周邊村鎮(zhèn)、小區(qū)的實時數(shù)據(jù)對比，能夠化解項目實施阻力。

4結論與討論

美麗城市、美麗鄉(xiāng)村、美麗城鎮(zhèn)是新時代中國特色社會主義生態(tài)文明建設的三大板塊，小城鎮(zhèn)既是過渡地帶，也是連接紐帶，城鄉(xiāng)人居混合，產業(yè)持續(xù)迭代，總體質量明顯改善，個體差異不斷擴大，快速城鎮(zhèn)化遺留的矛盾沖突持續(xù)累積，未來發(fā)展的不確定性更加突出。面向2035城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標，美麗城鎮(zhèn)建設需要重新思考公平與效率的平衡問題。一是全面落實體驗模式，維護城鄉(xiāng)基礎設施均衡和公共服務公平。公平是城鄉(xiāng)均衡，發(fā)展是底層邏輯，不同發(fā)展階段、不同人群對均衡的標準有不同的理解，過去行政主管部門擁有更多甚至是決定性的話語權，很難避免厚此薄彼或事與愿違的結果。要實現(xiàn)全域美麗，就需全面落實體驗模式，基于群眾主體意愿，配建市政基礎設施，維護公共服務品質。二是重點引入糾偏機制，促進社會多元主體發(fā)育和要素市場配置。任何公平，背后都有效率的考量，公共政策的良好意愿，并不會必然產生公平結果，過去行政主管部門擁有更多資源配置權，很難避免權力尋租或資源錯配的結果。隨著公共財政支付范圍持續(xù)擴大，美麗城鎮(zhèn)建設將更多地依靠社會和市場兩大行為主體，論證目標可行性，評估項目經濟性。此外，美麗城鎮(zhèn)建設必須破除達標創(chuàng)建的思維定勢、工作慣性和路徑依賴，小城鎮(zhèn)主導產業(yè)和特色功能，通常是基于比較優(yōu)勢的演化結果，而非頂層設計的規(guī)劃結果。實踐中強調規(guī)劃引導，并不否認信息不對稱和結果不確定等經濟規(guī)律，評價辦法和指標體系主要起引導作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制實施方案可以突破法定規(guī)劃約束，對于社會主體和市場機制在美麗城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設中的作用方式，尤其是規(guī)劃引導與群眾主體的對接方式，還需深入研究。

作者:張美亮 王劍笠 易海軍 單位:1.寧波大學科學技術學院 2.慈溪市規(guī)劃設計院有限公司 3.寧波市鎮(zhèn)海規(guī)劃勘測設計研究院