水利項目會計報賬制

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一、當前會計報賬制的幾種模式及其利弊

1.完全集中型。資金及財務管理實行項目法人負責制，資金專戶存儲，各現場管理機構（建設單位）不論承建的建設內容及其規模大小，都向項目法人統一報賬，由項目法人統一資金撥付、統一會計核算。資金管理及會計核算類似于各市、縣建立的會計核算中心。實行集中核算模式下的優點：一是嚴格按水利基建財務管理和會計核算的方式操作，資金封閉運行，撥付程序規范，在一定程度上保證了資金專款專用，項目資金的調度趨于合理，提高了資金使用效益；二是配備業務素質較高的專職會計，并采用會計電算化，從而提高了會計核算工作的質量和效率，保證了會計核算資料的真實性、完整性、及時性和統一性；三是加強了會計監督，便于監管。杜絕了截留、挪用資金等現象，減少了財務支出中可能發生的違規行為，保證了資金的安全。缺點是：

一是增加了工作量。不但項目法人要進行會計核算，報賬單位還要建立輔助賬或備查賬。特別是項目法人財務負責同志審核工作繁重，經常面對若干個報賬單位，像簡單再生產一樣不斷地重復同樣內容的審核工作；二是不利于提高基層會計工作水平。取消建設單位會計和出納之后，有些單位領導認為報賬會計是打雜跑腿的，有無資格證、有無財務工作能力無關緊要，隨意任命，對報賬員的地位不予肯定，報賬員的工作積極性得不到充分發揮，報賬員變成“郵遞員”，弱化了財務管理職能。這種管理上的低要求必然造成報賬人員的業務水平參差不齊，也不利于項目法人加強財務管理；三是報賬不及時，影響價款結算進度。項目法人根據工程進度報賬，再撥付資金，有的建設單位因項目實施后手續不完善，遲遲不予報賬，形成工程進展和財務支出進度脫節，會計信息不真實；四是部分資產管理賬實分離。項目法人只管固定資產及物資賬，財產物資由現場管理機構使用管理。這種固定資產管理與會計核算相分離的情況如果不加以解決，既違背了集中核算的初衷，又容易造成國有資產的流失。

二是財政核算型。指向財政部門報賬，會計核算在會計核算中心。項目單位根據批復的投資計劃和項目工程建設進度，提出用款計劃并附有效報賬憑據，按規定程序向財政部門申請撥款和報賬，等同于預算單位向會計核算中心報賬的模式。比如安全飲用水、小流域治理、小水庫除險加固及水庫移民項目等。采用此種模式進行會計統一核算，會計核算中心及財政有關部門有權對各單位的支出事項和憑證的合理性、合規性進行審查，規范了支出手續。不但在一定程度上具備完全集中核算的優點，還有利于財政部門加強監管，確保了項目資金的安全。缺點是：1、單位的財權與事權管理脫節。由于項目資金納入會計核算中心進行統一核算，財務管理的權限形式上發生了轉移，使單位在管理上的積極性逐步喪失，導致單位內部財務管理力度弱化，然而單位仍需對本單位的事權負責；2、核算和管理存在盲區，放松了審核把關。收支業務全部納入會計核算中心管理后，一改過去的“單位批單位”為“單位批中心”，即“單位用錢，財政管理”。報賬制推行前，支出只要單位領導“一支筆”就可報銷，集中核算后，單位領導簽了字還須會計核算中心審核后才能報銷。有的單位領導認為審批權沒了，自己說了不算數，產生抵觸情緒，放松了財務管理。由于會計責任主體不清，報賬員對自己的崗位職責認識不清，放松了對支出的審核；3、項目資金在財政部門，未專戶管理，容易與其他資金混戶，造成資金擠占現象，甚至有被平衡預算的可能；4、會計信息傳遞渠道不暢，影響決策。資金支付有時不能及時到位，給施工單位帶來影響；5、很難按《會計法》和國有建設單位會計制度核算。“報賬員”的設立，使原來分別由會計、出納承擔的不相容職務變為一人負責，“報賬員”等同于“傳遞員”。此外，會計核算中心一般按事業單位會計制度進行會計核算，與國有建設會計制度銜接存在一定問題；6、存在票據內容不真實現象。為了套取資金和填補招待費以及跑項目支出等，有些項目單位不惜編造假單據、假名單、假簽字，從會計憑證上很難發現問題，而財政部門未按規定到現場了解和查勘，僅僅履行資金的報批程序、簡單的形式審核就辦理手續，存在風險；7、資產缺乏管理。固定資產管理賬物分離，資產有流失可能，一些基建收入有的甚至體外運作；8、工程成本核算不完整，影響竣工決算的完整性。由于會計核算中心基本采取收付實現制，對項目的預留費用及未完工程認定與基建制度銜接還有一些問題，影響項目竣工決算審計及決算的完整性。

三是主體平移型。項目法人一般不承擔項目建設的具體任務。工程建設由各現場管理機構照承建的內容負責，如安徽省駟馬山灌區續建配套與節水改造項目，項目法人為駟馬山灌區續建配套與節水改造項目建管處，但實際上由工程所在地的市（縣）實施，即“大法人”、“小法人”之說。實踐中一般是資金由“大法人”撥付到“小法人”。項目法人一般只核算本級發生建管費、勘測設計等獨立費用，各個現場管理機構設立會計機構，開設基建專戶，按照承建的內容進行會計核算，工程主體支出等大部分會計工作在現場管理機構，日常只以表格形式向“大法人”反映財務情況。項目竣工后，現場管理機構編制單項竣工財務決算報表，最終由項目法人編制匯總竣工財務決算報表。實行此種模式優點是：1、有利于調動現場管理機構的積極性，也便于明確責任；2、資產管理賬實、權責一致；3、有利于提高基層會計工作水平；4、減輕了項目法人工作量。缺點是：1、資金管理和會計核算不全面，不利于項目法人及時掌握完整的財務信息；2、多頭開戶，資金有風險；3、各現場管理機構管理水平參差不齊，有的費用標準執行不統一；4、不利于項目法人控制。由于項目法人對各現場管理機構的建管情況不完全掌握，對其往來款項和基建收入難以控制，存在一定的風險。這種會計核算模式實質上是報表制，只所以在本文中提出，因為項目法人只要加強監管，完備制度，此種模式不失為一種比較合理的建管方式。

二、幾點建議

上述三種模式各有優缺點，項目法人可根據有關規定和項目管理的實際情況采用不同核算方式，不搞“一刀切”。對第三種模式建議在多個跨行政區域的現場管理機構采用，第二種方式在小型項目及非生產性項目中采用。當前，推行會計報賬制是規范財政資金運作的重要措施。2010年11月，水利部以財建[2010]414號文件對重點小型病險水庫除險加固項目實行會計集中核算也作了明確規定。就此，提出如下建議：

一是統一標準，明確責任。報賬單位的費用控制和管理，是報賬制核算中的關鍵環節，項目法人對各項費用支出、工資發放等要統一控制標準。報賬單位要建立輔助賬，對所提供資料的完整性、真實性、合法性、有效性負責。實行向財政部門報賬的項目，財政部門要設立臺賬，按國有建設單位會計制度進行會計核算，規范預付款、工程質量保證金制度。不得擠占、挪用項目資金。不但要明確資金使用單位責任，也要明確財政部門的監督責任。

二是嚴格把關，規范程序。報賬員受理支出票據時，對報賬憑證應嚴格把關，審核檢查經辦人、審批人的簽字是否完備，報賬時提供承包合同、工程決算和稅務發票、竣工驗收資料等是否真實完整。健全手續，規范管理，明確責任，當好守門員。

三是加強監督，提高效益。核算單位要強化財務監督，不能以為“一統就靈”。實行事前審查，事中嚴格手續、事后跟蹤的監督檢查制度，還應與政府稽查、檢查及審計積極配合，對無視財經紀律，截留、擠占、挪用資金的，嚴肅查處責令整改，規范報賬行為，提高資金使用效益。項目法人或財政部門要不斷完善會計集中核算實際操作過程中的規章制度和運行細則，健全內控制度，以充分發揮集中核算的監督與服務職能。對報賬單位的支出必須嚴格審核，不合規的票據不予受理、不合理的開支不予報銷，對超范圍、超標準、變相搞福利的違紀、違規支出堅決拒付，對單位與單位之間的待遇攀比堅決遏制，努力提高了資金使用效益。

四是強化管理，搞好培訓。實行報賬制不改變會計責任主體，不減少報賬單位財務職能，而且報賬員的紐帶和橋梁作用還需更進一步加強，因此，報賬單位應更加重視財務工作。報賬制搞的好壞與報賬員的素質有著很大的關系，要加強對財務人員的培訓，為實行報賬制奠定良好基礎。報賬員要吃透政策，做好宣傳員，使包括單位領導在內的所有人改變“沒有會計、無需報賬”的觀念，認真學習財經法律、法規及制度，深刻認識到實行集中核算是財政體制改革的必然要求。

五是完善制度，管好資產。完善各項制度是做好財務工作的根本，要進一步建立健全制度，規范會計行為，提高會計信息質量。要把加強固定資產管理作為內部控制制度的一部分，完善固定資產明細分類賬，妥善解決好會計核算與財產物資管理相脫節的問題；要健全固定資產賬務審核和固定資產報廢處置審批制度；要健全固定資產保管制度，做到入賬時有驗收，領用時有登記，處置時批復，確保賬實相符；要落實固定資產使用責任人制度，及時做好固定資產移交，明確責任。