動物衛(wèi)生監(jiān)督風險評估研究

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一、監(jiān)管現(xiàn)狀

1.東營市監(jiān)管對象情況。截至2017年年底，東營市共有規(guī)模養(yǎng)殖場1983家，存欄4422.5萬頭（只）；養(yǎng)殖專業(yè)戶3312家，存欄1794.5萬頭（只）；動物診療機構28家；畜禽定點屠宰場9家；病死畜禽專業(yè)無害化處理廠4家，全市監(jiān)管對象量大面廣，90%以上分布在偏遠地區(qū)，呈現(xiàn)種類多、數(shù)量大、分布廣的特點。2.監(jiān)管機構設置情況。市級和5個縣區(qū)均成立動物衛(wèi)生監(jiān)督所，其中，縣動監(jiān)所在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立派出機構，按照屬地管理原則具體負責轄區(qū)內(nèi)動物衛(wèi)生監(jiān)管。全市有官方獸醫(yī)184人，具體從事動監(jiān)工作官方獸醫(yī)123人，其中市級4人，縣區(qū)119人?？h區(qū)119名官方獸醫(yī)分駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道動監(jiān)機構和畜禽定點屠宰場，既要承擔畜禽養(yǎng)殖、動物防疫、疫情監(jiān)測、動物檢疫、動物診療監(jiān)管，獸藥、飼料等投入品管理和生鮮乳收購及運輸環(huán)節(jié)質量安全監(jiān)管，非法添加“瘦肉精”等違禁物質行為監(jiān)管，也要參與生豬私屠濫宰等其他違法行為的查處工作，身兼數(shù)職，頭緒多、任務重、壓力大。在監(jiān)管力量不足與監(jiān)管任務繁重的矛盾背景下，推進動物衛(wèi)生監(jiān)管機制改革，將風險評估分級管理新型模式引入動物衛(wèi)生監(jiān)管領域，進一步提高動物衛(wèi)生監(jiān)管水平已是必然需求。

二、具體做法

1.成立評估專家組。市縣兩級畜牧局相繼組建動物衛(wèi)生監(jiān)督風險評估專家組，制定印發(fā)《動物衛(wèi)生監(jiān)督風險評估分級管理工作方案》，組織開展風險評估分級管理工作。2.加強輿論宣傳。采取張貼宣傳畫，發(fā)放明白紙和告知書，市、縣畜牧網(wǎng)和微信工作群公示宣傳等形式靈活宣傳告知，營造良好的輿論氛圍，讓管理相對人熟知動物及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營的法定義務和主體責任，充分認識風險評估分級管理的重要意義，爭創(chuàng)低風險監(jiān)管對象，共同維護動物衛(wèi)生安全。3.明確風險控制點和監(jiān)管點。根據(jù)《山東省動物衛(wèi)生監(jiān)督風險評估分級管理評分細則》和《風險評估分級管理工作實施方案》，結合現(xiàn)場評審和工作實際，確定了各種場所動物衛(wèi)生安全風險點和優(yōu)先風險控制順序。本著優(yōu)先風險控制、因地制宜原則，結合不同管理對象的不同條件基礎，進一步明確了動物衛(wèi)生監(jiān)管點，并將監(jiān)管點細化、量化，以此為依據(jù)制定了督查制度和監(jiān)管記錄檔案，明確了監(jiān)管責任人。通過對監(jiān)管點實行不同頻次的監(jiān)督管理，督促管理相對人切實將動物衛(wèi)生措施做細、做實。4.確定風險級別和監(jiān)管等級。縣區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所按照有關規(guī)定和《山東省動物衛(wèi)生監(jiān)督風險評估評分細則》，對各類場所的選址布局、設施設備、機構和人員管理、制度落實、守法生產(chǎn)、誠信自律等方面以及養(yǎng)殖檔案、免疫、投入品使用、檢疫申報、疫情報告、監(jiān)測、消毒、無害化處理、畜禽標識及人員和車輛出入等防疫制度落實情況綜合打分和風險評估，根據(jù)評估對象動物衛(wèi)生風險發(fā)生概率及其嚴重程度實施分級管理，開展不同頻次監(jiān)督檢查。劃分A、B、C三個風險等級，其中A級80分以上（含80，滿分100分），為低風險監(jiān)管，采取信任管理，至少每六個月巡查一次；B級60～80分（含60分），為中風險監(jiān)管，采取常規(guī)管理，至少每三個月巡查一次；C級60分以下，為高風險監(jiān)管，采取強化管理，至少每一個月巡查一次。5.建立動物衛(wèi)生監(jiān)督責任制和責任追究制。縣區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所根據(jù)監(jiān)管對象的風險等級，對各類場所分別制定了詳細的督查計劃和整改計劃，實行監(jiān)管、督查、整改責任制和責任追究制，采取劃片包干的方式，明確監(jiān)管責任人和負責人，將監(jiān)管責任層層分解，責任到人。對高風險場所、整改難點采取確定專人負責、跟蹤督辦的方式強化監(jiān)管，確保了各項動物衛(wèi)生措施落到實處。6.動態(tài)管理評估對象。實行風險評估后，縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所認為監(jiān)管對象具備升級條件或監(jiān)管對象申請升級時，按照有關規(guī)定重新進行評估。縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)A級、B級監(jiān)管對象風險增高，但拒不整改或經(jīng)整改仍不達標準時，實行降級管理。

三、主要成效

東營市通過探索實施動物衛(wèi)生監(jiān)督風險評估分級管理監(jiān)管模式，有效識別了動物衛(wèi)生監(jiān)督工作中高風險環(huán)節(jié)和對象，針對性地調(diào)配動物衛(wèi)生監(jiān)督資源進行重點風險控制，使有效的執(zhí)法資源發(fā)揮了最大的風險防范作用，從而降低了動物疫病發(fā)生和動物產(chǎn)品安全監(jiān)管風險，達到科學防控動物疫病、保障動物產(chǎn)品質量安全的目的。同時，也進一步強化了管理相對人的動物防疫主體責任意識，督促其加大軟件硬件投入，提高了動物防疫水平。2017年以來，全市發(fā)放宣傳材料3248份，張貼宣傳標語263張，媒體宣傳2次，先后舉辦動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案等培訓班5次，累計培訓300余人次；簽訂責任書1390份，對1400余個監(jiān)管對象實現(xiàn)了分級管理；發(fā)送整改通知98份，移送公安機關違法案件2個，立案查處808個，違法行為處罰金額87.55萬元，有力震懾了違法行為，全力保障了動物衛(wèi)生安全。

四、面臨問題

1.風險評估進展不均衡。如東營市廣饒縣進展較快，已對全部監(jiān)管對象實行分級管理，其他縣區(qū)進展還比較慢。2.風險評估水平參差不齊。各縣區(qū)評估專家組對實施方案和評分細則理解把握有偏差，一定程度上影響了評估質量，如有的縣區(qū)B級監(jiān)管對象較多，有的C級監(jiān)管對象比重大。3.法規(guī)條文空白。我國動物衛(wèi)生監(jiān)督風險評估研究起步晚，目前仍處于引進、消化和吸收階段。如《山東省動物衛(wèi)生監(jiān)督風險評估分級管理辦法（試行）》有效期至2019年4月30日，到期后將無文可依。4.動物衛(wèi)生監(jiān)督信息化水平還有待提高。目前東營市已建有動物檢疫申報、病死畜禽無害化處理監(jiān)管等信息化平臺，但未形成覆蓋畜牧生產(chǎn)、動物防疫、流通經(jīng)營、屠宰加工、畜產(chǎn)品質量安全等全流程的綜合性動監(jiān)平臺。5.動物衛(wèi)生監(jiān)管人員少與監(jiān)管任務重的矛盾依然存在。比如東營市河口區(qū)基層動物衛(wèi)生監(jiān)督所僅有1～2名官方獸醫(yī)，在河口區(qū)畜牧業(yè)快速發(fā)展、上下游產(chǎn)業(yè)鏈條增長的情況下，即使實行風險評估分級管理也力有不逮，影響監(jiān)管質量。

五、對策建議

第一，加大對進展較慢縣區(qū)的技術支持和督導力度，并適時組織市、縣兩級業(yè)務骨干到河南、遼寧等開展好的地區(qū)考察學習，汲取經(jīng)驗，提高風險評估科學性和有效性，加快動物衛(wèi)生監(jiān)督風險評估分級管理模式推廣。第二，建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、省畜牧獸醫(yī)局結合國內(nèi)動物衛(wèi)生實際，盡快修訂、制定符合我國國情的評估方法、評估指標和評估程序，為基層開展動物衛(wèi)生監(jiān)督風險評估分級管理工作提供更好地技術支撐。第三，加快動物衛(wèi)生監(jiān)督信息化建設，建議政府整合人力、物力、財力、技術等資源，加快構建如青島市、臨沂市莒南縣等覆蓋畜牧生產(chǎn)、動物防疫、流通經(jīng)營、屠宰加工、畜產(chǎn)品質量安全，可遠程視頻監(jiān)控的綜合性動物衛(wèi)生監(jiān)督信息化平臺，有效緩解基層動物衛(wèi)生監(jiān)管力量不足、執(zhí)法設施設備落后等問題，延伸執(zhí)法半徑，提高基層監(jiān)督執(zhí)法工作效能和水平。第四，在編制收緊的形勢下，建議通過聘請協(xié)檢員方式增強監(jiān)管力量?；騾⒖紴H坊市村級防疫員改革模式，采取政府購買服務的方式，從村級防疫員中擇優(yōu)聘用基層動物防疫和畜產(chǎn)品質量安全協(xié)管員，履行“防疫員、協(xié)檢員、統(tǒng)計員、協(xié)保員”四員一體職責，協(xié)助官方獸醫(yī)做好動物及其產(chǎn)品檢疫監(jiān)督等職責，并達到精減人員、提升素質、提高待遇的目的。

作者:徐仲凱 延廷松 于華圃 張亞玲 徐春霞 徐新昌 單位:1.山東省東營市畜牧局 2.山東省廣饒縣畜牧局