農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響透析

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摘要：2006年1月1日起，中國全面取消農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)業(yè)稅是解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的一項具有歷史意義的舉措。然而取消農(nóng)業(yè)稅，將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主體稅種缺失，因而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入造成巨大沖擊。從取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響進(jìn)行初步探討，以尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境的出路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)稅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政

1取消農(nóng)業(yè)稅前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況

按照目前我國的財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上由三大塊資金構(gòu)成：（1）預(yù)算內(nèi)資金。（2）預(yù)算外資金。（3）自籌資金。在這種財政體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)轉(zhuǎn)的情況是：預(yù)算內(nèi)的財政收入能夠維持收入平衡，即預(yù)算內(nèi)收入足夠發(fā)放政府部門和鄉(xiāng)村教師的工資，預(yù)算外資金一般情況下能保證鄉(xiāng)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村公共商品的提供。

2取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所面臨的困境

2.1減少財政收入，制約基層政府功能發(fā)揮

首先，收入缺口較大。農(nóng)業(yè)稅是地方收地方用，尤其是農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來源，是基層政府的主要財力保障。取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入銳減，給基層政府帶來財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財政收入，而這個差額部分，中央轉(zhuǎn)移支付不能覆蓋到。而當(dāng)前縣級財政又普遍困難，難以擠出財力安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付，由于受到財力約束，制約了基層政權(quán)功能的有效發(fā)揮，也影響到了政府工作的主動性和積極性。

2.2農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大

農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費(fèi)、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，村級道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。對于大部分鄉(xiāng)村來說，交通是這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，道路修建任務(wù)繁重，在稅費(fèi)改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，上級轉(zhuǎn)移支付量又與道路修建實(shí)際所需資金量相去甚遠(yuǎn)且人員經(jīng)費(fèi)都存在嚴(yán)重缺口情況下，再擠出一塊經(jīng)費(fèi)來安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)支出似乎不太現(xiàn)實(shí)。同樣，對于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、土地治理等方面的支出，稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。

2.3農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

為了解決教師工資的按時足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師工資從2001年起直接由縣財政通過教師工資專戶統(tǒng)一進(jìn)行，這有效解決了教師工資的拖欠問題，但并未解決基礎(chǔ)教育投入不足的問題。同時由于取消了農(nóng)業(yè)稅，取消了向?qū)W生的亂收費(fèi)，從而使教育投入不足的問題更加明顯。一方面在上級轉(zhuǎn)移支付力度不夠的情況下，原缺口不僅沒有縮小，而且加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難，影響鄉(xiāng)級政權(quán)其他職能的履行；另一方面教師未來工資標(biāo)準(zhǔn)提高的負(fù)擔(dān)也有可能累加在鄉(xiāng)財政，所以鄉(xiāng)財政的困難可能更大。取消農(nóng)業(yè)稅，以農(nóng)業(yè)稅為主要財政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將更加困難，鄉(xiāng)村小學(xué)的硬件建設(shè)和維護(hù)得不到有效保證，必然影響義務(wù)教育的質(zhì)量和普及。

2.4鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，化解的難度增大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是當(dāng)前全國農(nóng)村面臨的突出問題。它一般包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)有銀行存款、農(nóng)金會或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款和其他；隱性債務(wù)一般有欠發(fā)工資、欠發(fā)業(yè)務(wù)費(fèi)、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路修橋等公益項目資金、財政擔(dān)保和其他方面形成的債務(wù)。巨額赤字和債務(wù)由于農(nóng)村稅費(fèi)改革形成的財政政策性缺口、收支管理、預(yù)算管理的規(guī)范化剛性約束，這些債務(wù)沒有消解的希望。取消農(nóng)業(yè)稅后，如果沒有上級大力度的轉(zhuǎn)移支付，債務(wù)更是無法化解。

3取消農(nóng)業(yè)稅后解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的對策

3.1發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，不斷增強(qiáng)財政實(shí)力

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要走出困境，緩解當(dāng)前的收支矛盾，最主要的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷壯大財源，形成穩(wěn)定增長的收入來源。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制應(yīng)突出激勵機(jī)制，最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財源的活力，主動依托當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，加大招商引資力度，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，既注重發(fā)展投入少、見效快的項目，又注意發(fā)展生產(chǎn)周期長、稅源穩(wěn)定的項目，以形成穩(wěn)定可靠的財源體。

3.2合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制

要按照財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財權(quán)，使之責(zé)權(quán)利相稱，確?；鶎诱?quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項事業(yè)的健康發(fā)展?？梢栽O(shè)想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內(nèi)容分三級：凡是具有全國性意義的支出如義務(wù)教育，由全國人大規(guī)定，中央政府統(tǒng)一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大規(guī)定，地方政府統(tǒng)一支付，凡是上級行政部門規(guī)定或交辦的事務(wù)，財力由該部門或上級政府跟隨；凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的事務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操作稅費(fèi)收支。在轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)確定后，應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

3.3轉(zhuǎn)變基層政府職能，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

首先是轉(zhuǎn)變政府職能，政府從競爭領(lǐng)域退出，不再投資辦企業(yè)，更多提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共品服務(wù)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是以經(jīng)濟(jì)的管理為主體，社會管理和公共服務(wù)的職能相對較少。取消農(nóng)業(yè)稅后縣鄉(xiāng)政府要抓住這一有利時機(jī)，有力推進(jìn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，把更多精力放在促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會上，切實(shí)履行好社會管理和公共服務(wù)職能。其次，要精簡機(jī)構(gòu)，削減冗員。①歸并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所。②改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師隊伍結(jié)構(gòu)。③改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育辦事機(jī)構(gòu)；④在不影響社會穩(wěn)定，有利于發(fā)展生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的前提下，適當(dāng)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

3.4進(jìn)一步明確各級政府對發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任

資料顯示，對現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政占78%，縣級財政占9%，省市占11%，中央財政所占比例很小。因此，要對發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制進(jìn)行改革，變九年義務(wù)教育由“以縣為主”或“以縣鄉(xiāng)為主”為中央、省、市、縣鄉(xiāng)五級財政共同承擔(dān)。要按照在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，有地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的要求，建立起各級政府責(zé)任明確，財政分級投入，經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長，管理以縣為主的體制。

3.5建立規(guī)范和科學(xué)的財政轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付是貫徹國家政策意圖、平衡地方財力，緩解基層財政困難的一項有效措施，對縣鄉(xiāng)的財政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要用于彌補(bǔ)稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)的財政收支缺口，而且首先要保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入基層在享受基本公共服務(wù)方面達(dá)到均衡等。因此，在全面取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)增加中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付和省市財政對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，以矯正當(dāng)前的不均衡和緩解地方財政，特別是縣鄉(xiāng)財政壓力。

3.6加強(qiáng)債務(wù)管理，努力化解鎮(zhèn)村債務(wù)

可考慮采取以下措施：一是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、口徑、內(nèi)容對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)，核清債權(quán)債務(wù)主體、分清償債義務(wù)和清償責(zé)任。二是先易后難分步逐項消化債務(wù)存量。首先是按照形成原因分項剝離債務(wù)。然后是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債基金。還可采用行政拍賣或法律的手段催收債權(quán)償還債務(wù)。三是健全機(jī)制，防止新增不良債務(wù)。為確?；庀齻鶆?wù)不反彈、新增不良債務(wù)不增加，還要特別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)加以妥善處理、分類處置：對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)商辦企業(yè)形成的債務(wù)，要采取措施追回欠繳，或拍賣還債，企業(yè)仍正常經(jīng)營的，要辦理債務(wù)劃轉(zhuǎn)手續(xù)；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為企業(yè)擔(dān)保形成的債務(wù)，要依法解除擔(dān)保；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦公益事業(yè)形成的債務(wù)，要制定還款計劃列入預(yù)算，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加的收入或向上級財政申請相應(yīng)?？钪鸩綒w還。