一體化外匯管理論文

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一、外匯管理一體化主體監管的內涵

一是監管職能的統一性。外匯管理一體化主體監管作為現行監管模式，其特點是強調監管職能統一，從法律體系和監管組織上不分經常與資本，而按照交易主體進行規范監管，以解決監管職能分散性與市場主體業務復雜性的矛盾。二是監管內容的全面性。一體化主體監管需要將外匯局各業務系統數據與外部信息進行有效整合，通過對同一交易主體內外部監測信息的比對和驗證，使收集到的交易主體的監管信息更為翔實、全面，從而克服監管信息分割與主體行為內在聯系的矛盾。三是科學評價、預警指標體系。主體監管的核心是以涉匯主體的部分外部信息和外匯局內部系統數據為基礎，通過運用各項非現場預警監測指標實現對涉匯主體的評價和預警。在外匯管理一體化主體監管模式下，信息實現最為全面的整合，構建了以交易主體為基礎的全面統一的評價、預警指標體系，是實現一體化主體監管的必要手段。

二、外匯管理一體化主體監管的必然性

（一）外匯管理一體化主體監管是經濟制度適應經濟發展變遷的必然選擇。

我國外匯管理監管體制與監管方式沿革大致可概括為雛形行為監管、初期行為監管、完善行為監管和分項主體監管四個階段。

（二）外匯管理一體化主體監管符合當前維護國家經濟金融安全的需要。

世界經濟金融發展到今天，貨物、服務、投資、債務，自有資金與融資資金，通過復雜的金融運作，彼此的邊界逐漸模糊。功能監管下的主體監管，貨物、服務、資本通過分割單個業務系統，其數據信息在沒有與其他系統數據進行核對與匹配的情況下，不足以反映市場主體的整體狀況，數據運用與分析局限于各自的監管職能之下，雖會發現某些具體操作風險，但對大量的不斷積聚的系統風險可能不易覺察。相比之下，外匯管理一體化主體監管強調監管職能的統一和監管內容的全面，要求基于整合后的外匯系統強大數據庫的基礎上，能夠全面掌握市場主體的全口徑數據與信息，具有高效的數據采集、監測、分析和預警功能，及時發現市場主體異常外匯收支行為，實現在風險可控的情況下，最大程度地便利經濟主體的對外貿易投資行為，有效維護國家經濟金融的安全。

（三）外匯管理一體化主體監管能有效提高監管效率，降低成本。

首先，從博弈論(分離均衡)角度分析，分類監管能提升監管效率。信息不對稱是造成監管低效的主要因素。分離均衡以不同的信號顯示將不同群體區分開，可以阻止信息不對稱產生的低效。分類監管把企業分為A、B、C三類:A類即風險性指標較低的企業，B類即風險性指標高但可以合理解釋的企業，C類即風險性指標高的企業。由于三類企業辦理外匯業務時受到不同程度的限制，大部分B類企業會主動通過申訴將其與C類企業區分開來，而C類企業則不會通過提交虛假材料要求提升為B類企業。因此，只要合理設置分類監管的風險性指標，就可以均衡分離三類企業，進而縮小監管范圍并提升監管效率。。其次，相較于現行監管模式，外匯管理一體化主體監管可避免對經常、資本監管及對交易主體的重復核查，降低企業成本，并建立在交易主體業務總體監測分析基礎的科學分類，提高監管效率。

三、實施外匯主體監管面臨的問題與困難

（一）監管職能的分散性與市場主體業務的復雜性矛盾日益突出。

現行外匯監管模式是不完全的主體監管。首先，市場主體的經常、資本項下外匯業務監管職能分割，信息不完整導致主體監管有效性降低。當前市場主體外匯業務越來越趨向復雜化，需要業務數據的全面立體呈現和綜合分析，監管職能分割必然導致其各自為政和信息不對稱，一體化主體監管的目標難以實現。同時，監管職能分割導致監管成本重復投入。主體監管不同于行為監管，無論經常還是資本項下外匯管理方法、流程與要求基本一致，監管職能分割下的主體監管必然導致重復勞動。且重復監管增加監管對象成本，影響便利化政策實施效果。其次，市場主體的本外幣監管職能分割影響主體監管效率。隨著人民幣國際化，跨境人民幣業務量增長迅速，國際貿易及資本運作中跨境本外幣轉換頻繁，利用境外結匯、人民幣對外保函等一系列基于匯差、境內外本外幣利差的套利行為頻發，跨境外匯與人民幣分屬不同部門監管，影響主體監管效率。

（二）實施一體化主體監管的技術保障水平有待提高。

一是數據信息分散，監管對象信息通過不同渠道和系統采集，行為信息按性質不同分散在貨物貿易、服務貿易、個人、資本項目等信息系統，各業務系統數據無法關聯。二是基礎數據質量不高，貨物貿易外匯監測系統的貿易信貸報告對企業依賴度較高，現場核查發現企業錯漏報情況較多，資本項目信息系統統計數據缺失、錯誤較多。三是各業務系統的指標設置的有效性和科學性有待提高，資本項目信息系統功能側重于業務辦理，系統中異常信息規則側重于收支超限等業務合規性預警，對主體監管評價整體外匯收支的目標意義不大，宏觀上缺乏監測預警指標；貨物貿易外匯監測系統的總量核查指標雖實現了微觀、中觀和宏觀三個層面的監測預警，從微觀上看，指標針對性不足，對重點監測企業庫的核查結果90%以上都是正常，從宏觀上看，設定指標也相對簡單，科學合理的指標體系尚未建立。

（三）缺乏對銀行金融機構的主體監管。

金融機構在外匯監管方面的特殊地位，與其商業逐利性之間存在必然矛盾，其是否能夠切實履行監管職責，直接關系外匯管理政策的實施效果。從制度設計看，由于沒有以金融機構為主體的外匯管理法規，對金融機構的監管要求分散于各項規范性文件中；從技術支持看，沒有專門針對銀行外匯業務風險的控制監測系統，銀行數據的采集都是為機構和個人主體監管服務；從實踐看，外匯局在對銀行監管方面還較多依賴于各類現場核查和現場檢查,在檢查對象、項目的確定方面難以做到精準定位，現場檢查過程中的數據剝離和分析耗費了大量時間和精力，有時還會出現檢查效果與初衷相悖的情況。

四、外匯管理一體化主體監管實踐

通過主體監管模式實現跨境關聯交易行為的有效監管。由于境內外關聯公司關聯交易能夠提供表面合規的合同與憑證來證實貿易背景，使外匯指定銀行和外匯管理部門難以對貿易真實性進行有效評估和認定，監管職能各自為政的監管模式同樣難以對復雜的企業跨境關聯交易實施有效監管。近年來，國家外匯管理局漳州市中心支局打破經常、資本業務邊界，試點主體崗位管理模式，綜合柜員崗負責涉匯主體辦理所有經常、資本項下等事前審批業務；非現場監測分析崗負責對貨物、服務、資本項目等進行日常分析，提供異常線索；現場核查崗根據非現場核查人員提供的異常涉匯主體開展現場核查；事后監督崗負責對綜合柜員崗、非現場監測崗、現場核查崗等進行事后監督檢查。各崗位間形成了按流程、信息共享、共同監管的管理模式。試點支局通過主體流程監管發現轄區企業可能利用“進口”退匯渠道開展跨境資本運作。實踐案例：從貨物項下信息看，企業頻繁退匯：如2011年5月～2012年6月間，某糧油資源股份有限公司（下稱“A公司”）和某實業有限公司（下稱“B公司”）以進口預付貨款名義支付給境外某糧油（香港）貿易有限公司（下稱“C公司”）累計8筆款項，金額合計折4650萬美元（其中A公司2筆，900萬美元，B公司6筆，3750萬美元）。2011年8月～2012年10月，A、B公司以取消合同為名收到C公司匯入的預付貨款退回19筆，金額累計3805.5萬美元，其中A公司8筆，900萬美元，B公司11筆，2905.5萬美元，預付貨款退回率高達82%，成交率為0。從資本項下信息看，境內外3家公司關系錯綜復雜，系家族企業性質的關聯關系：A公司和B公司為境內設立的以進口轉基因大豆加工豆油與豆粕的外商投資企業，A公司是境內個人在境外設立的特殊目的返程投資企業，同時還是B公司的中方投資人，兩家公司的法定代表人為父女關系。C公司是A公司經批準在香港投資設立的全資子公司，經營范圍為進口大豆、菜籽等糧食原料、從事貨物和技術進出口貿易。3家企業循環控股，實際是由具有多重國家身份證明的境內個人控制，最終的實際控制人和運作人均為同一人。結合經常、資本項下信息，非現場監測將線索移交現場核查結果顯示：C公司在境外開展與A、B公司進口大豆相關的期貨交易，通過期貨交易鎖定大豆價格，規避國際大豆價格波動風險。因境外C公司從事大豆期貨買賣，所需資金極有可能通過貿易渠道進出，而所得收益也可能通過境外公司利潤、個人及一般貿易差額退匯等渠道匯回或留存境外。

五、打破經常與資本邊界，構建一體化主體監管體系的思路

（一）構建一體化主體監管法規體系。

一要出臺《機構外匯管理辦法》，修訂《個人外匯管理辦法》。目前《中華人民共和國外匯管理條例》（下稱“條例”）是外匯管理的基本法規，法律地位最高；《個人外匯管理辦法》由中國人民銀行令，法規地位僅次于《條例》；《貨物貿易外匯管理指引》《外債登記管理辦法》《外國投資者境內直接投資外匯管理規定》等法規由國家外匯管理局制定和，法規地位次于《個人外匯管理辦法》。因此要從法規體系上構建主體監管框架，首先必須出臺與《個人外匯管理辦法》平行的《機構外匯管理辦法》，該管理辦法是實行機構外匯管理一體化主體監管的基礎。其次要修訂《個人外匯管理辦法》，細化相應的貿易與資本管理內容，使其更適應形勢發展變化的需要；并在上述管理辦法》的基礎上，出臺《個人貿易管理外匯管理指引》等規范個人項下具體業務操作。二要強化對銀行的監管，建立銀行主體分類監管機制。對銀行的監管應包括銀行代客業務、銀行履行監管職責情況和銀行自身業務。對銀行代客業務監管要在傳統結售匯的基礎上，強化對直接或間接產生跨境資金流動的監管，將雖不產生跨境資金流動但與跨境業務相關的金融衍生品的監管，整合分散于經常與資本法規中的銀行管理條款。要結合實際，先對銀行外匯理財及衍生產品、銀行貿易融資產品、銀行自身外匯資產負債業務等分項目出臺的規定進行規范，逐步積累監管經驗，待時機成熟后，進一步整合形成《銀行外匯業務管理辦法》。要結合銀行外匯業務考評辦法，建立完善的激勵約束機制,通過各類量化指標對銀行進行分類，并施以不同的監管措施。監管要側重引導各銀行依法、守信、合規辦理涉匯業務,對惡意違法違規行為可采取警告、處罰、暫停業務、取消市場準入或依法追究法律責任等手段。

（二）構建一體化主體監管組織體系。

一要按監管流程設置監管組織體系，實現主體業務的集中管理。打破原有的業務管理界限，構建從法規到技術、從組織機構到監管對象統一、全面的主體監管。監管組織體系應按流程分為業務辦理部門、非現場監測部門、現場查處部門。業務辦理屬于前臺業務，非現場與現場屬于中后臺管理。前臺業務要注重服務，簡化業務辦理及材料審核程序；中后臺要強化預警、查處與分類管理。在簡化前臺程序與材料的同時，應明確具體禁止界限，加大處罰力度，提高違法成本。由于3個部門是按主體業務流程進行監管的，其聯系較以往經常、資本分設的監管模式應更為緊密，除了原有的線索、案件移交等單向聯系外，還要通過業務集體審議、核查結果反饋等機制，強化流程的統一。二要建立外部信息共享和協同監管機制。加強外匯局與人民銀行的信息交流，掌握跨境人民幣、結匯人民幣去向、機構信貸等信息，實現本外幣一體化資金流監測；要加強橫向涉外管理部門間的聯系溝通,增進與商務、工商、稅務、海關、司法等部門的聯系合作，建立數據交換或定期信息核對機制，全面了解掌握涉匯主體相關信息,提升對主體跨境資金貿易真實性與合理性的判斷力。通過部門聯動、信息共享、共同制約、監管到位的協同監管機制,營造安全、穩定的外匯資金流動環境。

（三）建立以主體為基礎的全口徑數據采集和監測系統，科學設置監測預警指標體系。

一要整合系統資源，區分業務辦理與后臺監測。保留現有業務系統的業務辦理功能及必要的合規性指標，如資本金賬戶、外債流入超限等指標，建立以主體為基礎的包括貨物、服務、直接投資、外債、境外投資以及主體跨境資金、境內劃轉、結匯資金去向等在內的全口徑資金監測平臺，進一步提高監管效率。二要建立科學的監測預警指標體系。要借鑒發達國家經驗,結合國內實際情況,提高指標的適用性，構建可量化、易監測、相關性原則設置多種類型的預警指標,如單筆大額指標、高頻累計指標、貨物流與資金流匹配指標、動態和結構指標等；預警指標的設立要具有靈活性，給予不同區域外匯局充分的自主設定權,避免一刀切。三要不斷增強外部信息資源的收集與整理。對通過日常監管、信息共享及協作機制等獲取的外部信息，要采用合理方式實現系統的收集與整理，使監測數據信息隨著監管的推進與深入，實現監管數據的動態良性循環。

（四）堅持“抓大放小”的監管原則，實施對重點主體的全面監測。

大企業具有信息資源、市場導向方面的優勢，其對市場變化可以做出較快反應。要選擇外匯收支比重大的行業、龍頭企業或業務品種復雜、關聯關系復雜、集團運作等特點的大企業，通過建立重點主體名單，利用現有資源進行全面監測，密切關注其趨勢變動情況，及時發現苗頭性風險并迅速采取措施。

作者：伊志峰單位：中國人民銀行漳州市中心支行