國際援助計劃決策的經驗及啟發

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內容提要借鑒國際多雙邊援助機構的管理經驗，促進提高我國援助規劃決策水平十分必要。本文在就國際上發展援助規劃決策的一般經驗做法進行初步解析的基礎上，從參與式管理以及援助的國際公共屬性兩個視角做了進一步的梳理，嘗試提出了我國援助規劃決策實踐中應遵循的管理原則。

關鍵詞援助規劃決策參與式管理國際公共性管理原則

規劃決策是對外援助的行動指南，必須擺在政府管理的突出位置。從科學管理和責任政府角度看，我國援外決策與執行適度分離的改革探索已邁出重要步伐，為更好地實現有效援助奠定了扎實基礎。隨著我國對外援助規模擴大和政府管理職能結構的優化，研究借鑒國際經驗，進一步提高規劃決策水平十分必要，

一、國際上發展援助的做法和經驗

制度化和程序化是西方國家發展援助規劃與決策的重要特點。不同國家的對外援助，都有各自的政治理念和戰略目標，并配套建立了相應的法案或政策文件，為具體援助方案制定和項目決策提供理論基礎和政策依據。西方援助管理的普遍做法是，重視規劃先行，在一個統一的框架內組織對外援助。制定規劃和國別政策是一個復雜細致的數據資料分析和評估論證過程，既有很強的程序性，也有很強的技術性，同時還要履行透明管理責任，向社會公眾展示必要的援助效果。

在國家援助規劃總體格局中，國別政策注重研究受援國特殊性和援助方案操作性，在此基礎上確定援助的戰略性目標，一般會包括五個基本要素：

一是背景分析，即對受援國的經濟社會發展狀況、宏觀經濟管理、結構性改革進展、貧困情況、經濟前景和外部環境等問題作出判斷。

二是受援國政府的優先發展戰略分析，包括受援國的中長期發展計劃、要解決的重點問題、公共部門治理舉措、下一步經濟社會發展的思路等。

三是上一期援助戰略實施進展情況和經驗教訓總結，其中會剖析一些具體項目案例，提出國別援助質量評價結論，分析受援國反饋意見和問題。

四是新一期國別援助的主題和框架，包括確定援助中心目標、具體目標、戰略要點，比如西方對中國的援助經常會突出促進社會轉型、向市場經濟轉軌、滿足解除貧困和弱勢群體需要、改善環境等符合援助者價值觀的援助主題，并明確具體實現的途徑。

五是制定具體的援助計劃，包括援助規模，優先援助的重點，地區、行業和部門投向分布比例，項目類型，項目管理政策以及方法和工具等。

在國別援助政策文件中，一般還會就援助可能面臨的風險、信譽得失、圍繞成果進行管理的方式等問題提出監控要求和具體規定，并列出擬援助的項目清單。建立在理論和實踐研究基礎上的國別援助政策方案，不僅是針對受援國的政策闡釋，也是援助項目的具體選擇計劃，實際上是一個完整的援助管理操作手冊。

多邊援助機構更為關注宏觀和戰略層面的研究考察與規劃設計，以明確其作為援助者在援助“結果鏈”中所處的角色。世界銀行獨立評估局等機構的研究表明，有效的援助規劃都具有雙重特征，既要重視受援國經濟增長的內在要素，又要重視公眾參與經濟增長進程的措施；既要考察受援國政治承諾和公共機構的能力支持，又要堅持長期參與，并設定清晰的中期階段性目標。從多邊援助機構的國別政策文件中，可以發現他們的關切所在：

一是重視研究受援國經濟發展模式。經濟增長并不意味著人均收入的持續增長，并不能保證社會公眾直接受益。從減貧和改善民生角度看，必須研究援助項目同創造就業、促進發展的內在關系，研究社會公眾如何通過援助渠道分享成果，從而找出援助規劃與受援國經濟發展的契合點。

二是把合理設定目標作為有效援助的前提。對一國的援助效果不理想，往往同兩個因素有關，其一是援助規劃缺乏選擇性，導致援助資源過于分散，出現“撤胡椒面”現象，既不能實現援助效果的正向疊加，也弱化了單個項目的影響力；其二是具體援助項目目標脫離實際，目標設定缺乏同利益相關者的一致性。有些援助規劃與決策僅僅關注受援國政府甚至是個別政治家的需求和政治承諾。而忽視社會公眾特別是各方利益相關者的有效參與。

三是國別援助必須實現跨部門協同。重要的援助舉措必然涉及其他部門，多部門策略有助于實現具體的援助目標。忽視相關部門，就會消弱援助方案或項目的影響力。一個部門管理、不同執行機構組織實施的成套項目、物資援助和貸款援助等多種援助方式的有機組合，也是一種重要的協同途徑。

四是有利于可持續發展必須成為規劃主線。從獨立項目看，預定的援助目標實現并不困難。但綜合評估對一國的援助，各類項目的集成效果往往會低于預期，原因之一在于，這些項目目標并不是在統一的框架內依據同一個戰略目標分解而來，所以項目成果之間缺乏內在的邏輯關聯。

研究援助的規劃管理與有效決策，必須注意一個基本的判斷，就是任何一個國家的發展，特別是高質量的發展都需要時間，不可能一蹴而就。對于援助決策來說，短期見效的壓力往往會導致忽視援助效果的質量。要改進援助效果，健全有利于可持續性發展的規劃決策機制，必須從以下四個結構要素人手：

一是保持目標一致性。具體項目目標同國別援助政策、國家戰略規劃必須是內在統一的，要在援助規劃總體框架下，平衡把握長期目標和短期目標。

二是實現項目連續性。近年來，對國際援助界最強烈的批評之一，就是援助國包括多邊援助機構頻繁調整援助重點，而且經常單方面改變援助政策與援助數額，使受援國疲于應付、難以適應，這些做法都直接降低了援助的效果。

三是培育與規劃決策相匹配的執行能力。一些援助項目之所以沒有發揮應有作用，往往是因為缺乏執行能力。正確的援助規劃必須以援助授受雙方的執行能力作保證。

四是增加透明度和本地控制。透明度是良好治理的基石，因為知情權可以贏得公眾的信任，并促進減少管理失誤以及腐敗現象的發生。援助活動的本地控制方式也是多樣化的，地方政府機構的權力介入、項目使用部門的直接參與、當地利益相關者的監督都可以發揮積極作用。

此外，當前還有一種做法值得重視，就是援助方設計的社區主導型援助項目，直接將援助資金或項目實施交付給社區，這無疑是援外規劃管理的一個創新。

二、認識援助規劃決策的理論視角

(一)援助規劃決策的參與式管理

傳統的發展理論認為發展干預能否成功，取決于訓練有素的專家、或精英化的政府官員是否去幫助窮人。而參與式發展理論則認為，外部的支持固然重要，但發展終究要取決于當地人在一般情況下有能力認識和解決自己的問題，發展的一個重要過程是強化和提高當地人自我發展的能力。因此需要促進人們自主組織起來，分擔不同的責任，朝向一致的發展目標。這也是發展權概念的重要含義之一。具體應用到國際援助領域，人們認識到鼓勵和倡導援助方和受援方各方面的利益相關者參與到援助活動中至關重要。參與式管理的基本原則包括：需要在援助項目的制定者、計劃者及執行者之間形成一種有效的、平等的“伙伴關系”；重視滿足受援者需求，把援助受益群體當作發展的主體；尊重鄉土知識、群眾的技術與技能和執行者主人翁地位；強調發展過程和結果為本的統一；通過制度安排形成以人為本的機制保證。

參與式管理的相關理論萌芽于20世紀60年代，70－80年代早期在東南亞和非洲國家逐步推廣和完善，并與評估技術相結合成為一種管理工具，也就是“參與式評估”，自此以后即在國際援助領域廣泛使用。在不同的援助機構的規劃決策過程中，利益相關者的范圍界定和參與程度會有所不同，也區分了基于利益相關者的評估、民主評估、實用性評估、賦權增能評估等多種實踐方法。利益相關者的參與，使當代援助規劃設計與決策過程同傳統的援助專家和管理團隊自上而下的決策有了本質的區別，管理者也在一定意義上演變成會議召集人、機會提供者、組織者、中介、支持者的角色，管理的職能作用發生了重要轉變。

(二)對外援助的國際公共性

對外援助同穩定的貨幣體系、自由的貿易體系、國際安全等具有類似的性質，是主權國家提供的稀缺的國際公共物品，直接有助于國際體系穩定。一個國家能否成為國際社會的公共物品提供者，被認為是衡量其參與國際事務水平的一個主要標準。

向國際社會提供經濟援助、技術支持等行動，是大國承擔國際責任的一種實現形式。有關國際層面公共性的研究認為，雙邊援助同多邊援助之間公共性也存在一定的區別，前者體現了國家之間的公共性，蘊含著兩國各自公共性的通約等問題；后者則是超越國家界限的公共性，直接與整個人類的生活聯系在一起，有關行動的結果影響范圍明顯擴大，有時還會產生更加宏觀的全球性蝴蝶效應。應當認為，對外援助既是援助國和受援國各自國內的公共問題，同時也具有國際公共事務的基本屬性，是一種具有廣泛共識的國際公共物品。依據聯合國國際開發署的文獻及發展援助專家的相關研究成果，國際公共物品被定義為“具有很強跨國外部性，能使不同地區的許多國家或所有國家受益，需要全球合作才能提供的貨物、服務、資源、環境、規則和體制等”。多邊援助顯然符合這一定義所揭示的各種特征。雙邊援助一般只涉及兩個國家之間的合作，有時不被認為是“全球事務”，但總是被置于國際公共事務管理的范疇加以研究。之所以如此，就在于援助活動所固有的公共性。當然，這種公共性也是援助國政治經濟等具體利益在更大范圍的延伸和深化。

因此，關于援助行為公共性的認識既要立足于援助國國內的管理，也要重視國際組織的協調和規則、慣例等重要背景。在經濟層面，發展援助是為了幫助落后國家和地區的實現經濟和社會發展，改善當地人民生活水平。在政治層面，發展援助包含有實現和維護和平、減少沖突和對抗的價值取向。從理論上講，作為一種對外轉移支付的過程，對外發展援助往往直接或間接地幫助受援國政府履行公共職責，具有非營利性、利他性、非排他性等公共物品的一般特征。非營利性直接體現在針對落后國家的基礎設施、教育、健康等領域實施的援助項目中。這些援助無償服務于社會公眾，對一般投資商來說并不具有吸引力。在緊急救援或其他情況下實施的人道主義援助，則直接體現了利他性。非排他性至少體現在兩個方面，一是援助項目基本立足點在于使更多的公眾收益，一旦實施完成付諸運營則為公眾共同擁有、共同使用；二是在實施過程中，越來越多的項目采取招標方式進行，合格廠商或承包商在理論上都擁有平等的競爭機會。

公共性在客觀上要求援助規劃決策的適度公開化。在現代國際援助“發源地”的美國，其援助決策始終處于國會與白宮、國務院等部門以及社會力量之間的互動牽制當中，正是因為援助是一個重要的公共問題。這意味著援助方要重視以援助的公共目標來統領政治目標和經濟目標，具體體現在兩個方面。一方面，應依據責任政府的理念，在一個相對穩定、適度透明、公眾有序參與的環境中實施決策，在重視規則、程序的基礎上追求援助效果。另一方面，應選擇運用適當的公共管理工具檢驗績效，在技術和機制上保證實現預期目標，展示效果并取得公眾信任和支持。

三、對我國對外援助規劃決策管理的思考

發展援助固有的國際公共特性，為我們提供了正確履行規劃決策等管理職責的基本立足點，實際上參與式管理理論也正是植根于此，這就要求援外管理者必須超越對于項目本身具體管理的過分倚重，實現管政策、管投入、管服務、管監督等多項職能之間的動態平衡，包括經濟目標與外交目標的戰略統籌、援助資源汲取與合理分配的有效協調、政策主導和項目執行的良性互動、項目管制和提供實施服務的內在統一等等，關鍵是當好制度保障者、規劃決策者和環境締造者。

有鑒于此，嘗試提出我國援助規劃決策實踐中應遵循的四項管理原則：

(一)多層次參與的協同原則

對外援助的規劃是國家戰略，提倡協同原則，本質上是一種開放的集體決策。結合我國政府體制特點和援外管理實踐，協同原則應當涵蓋三個層面的參與主體：

一是相關政府部門協同。當前我國政府對外援助涉及外交、財政等二十多個中央部門或單位，在此基礎上已經建立了商務部牽頭的援外工作部際聯系機制。這些部門實質是援外政策利益相關者。作為改進的方向，應在科學分析界定各部門職能內容的基礎上，提出十分具體的職能結構優化方案，從中選擇同對外援助關系最為直接和密切的一部分部門，以制度化方式確立援助規劃與決策的溝通協商機制，切實避免由于相互制時可能導致的規劃“割裂”現象。

二是主管部門與企業公民及外部專家的協同。近年來，適應大量援助項目有效實施的需要，主管部門重點培育了一大批援助項目實施企業。作為援助第一線的執行主體，這些企業在市場需求和項目建設領域富有經驗，有必要以企業公民的身份吸收他們適度參與援助的規劃決策。發揮學界獨立專家的作用也十分必要，應重視在推動援外戰略課題研究和專業理論人才培育的同時，推動建立由發展援助專家、項目管理專家和政府管理學者參與的咨詢研究機構。

三是國別政策和項目決策層面的利益相關者協同。最大限度地邀請受援國政府、伙伴部門、學者及公眾代表參與國別方案及項目的論證是國際通行做法，社會公示和聽證制度也是一種有效協同途徑。我們在項目決策環節比較重視同政府部門的協商溝通，重視在項目實施環節重視同相關合作伙伴的交流，但是，遠未形成穩定的協同參與機制，因此，有必要結合績效管理體系的建立，將各方利益相關者納入決策與實施管理的參與主體范疇。

(二)規模適度的可持續發展原則

相對充足的援助資金是有效援助的基礎?！笆晃濉币巹澝鞔_提出了“增加我國對其他發展中國家的援助”的基本政策，關鍵在于如何合理確定增加的比率與額度，使我國的對外援助既保持積極擴大的態勢，又控制在國家財政可以承受的范圍內。提出堅持可持續性原則，主要是妥善解決四個問題：

一是為數眾多的發展中國家有著潛在而巨大的增長需求，這意味著提供援助是一個長期的過程。

二是國情特點決定了在可以預見的很長一個時期內，中國始終面臨日益增長的物質文化需求和落后的社會生產這個主要矛盾，不能以近年來財政收入的高速增長忽視財政資源的實質性短缺。

三是對外援助這種轉移性支付行為在規模上具有一定的不可逆性，增加容易減少難，而且由于中國援助已經在事實上成為國際焦點，一旦因為國內發展原因減少援外支出，可能會引發諸多被動問題。這就要求我們妥善把握量入為出的尺度，避免因為規模過大、增長率過高而難以為繼。

四是針對特定受援國援助政策和項目投入的連續性，防止因為項目中斷而損害整體援助效果。穩妥的辦法是支出標準的制度化、定量化，保持援助資金來源的穩中有升，有計劃按比例地持續擴大。在當前不斷蔓延深化的國際金融危機挑戰面前，要更加審慎地處理滿足援外戰略需要與防范國家財政壓力的關系。

(三)援助推動貿易與投資的利益導向原則

援助的本質是對未來的投資，更是對國家利益的直接投資。我們在解讀援助為外交服務的內涵時，既要看到支持受援國發展的利他性質，也要看到內政與外交的根本一致性，只有有利服務于國內發展，才是真正服務于外交，內外聯動共同增進國家利益。從長遠看，援助國和受援國之間只有互利共贏，援助行為才能獲得持久動力。

在全球化背景下，對外援助已經成為援助國促進國際貿易關系、企業間合作、拉動對外投資的重要工具與合作手段。西方援助國其實并不掩飾官方援助直接為私人壟斷資本擴大商品銷售市場、原料產地和投資場所服務的性質和作用。國際組織也正在為援助推動貿易與投資搭建新的平臺，應當利用這一機遇豐富援助管理原則。世界貿易組織的“貿易援助”工作計劃，使得援助本身獲得了更大的發展空間。

實現援助、貿易與投資的利益互動，起點在于規劃和決策。對于我國援外工作而言，實施以互利互惠、共同發展為目標的利益導向原則應該做好以下幾個方面的工作：

首先，要重視將貿易援助計劃與實施納入國家援助規劃，利用多邊和雙邊兩個渠道將有關區域和雙邊貿易談判、實施信息和援助增長需要有機融合，優選適當的項目充實調整擴大雙邊援助計劃。

其次，要重視借鑒西方國家的做法，以合理方式帶動援助物資和成套項目建設所需的產品、設備、技術、勞務以及后續服務的出口。其中一個重要策略是將援助項目適當集中于國內具有國際比較優勢的產業部門。

第三，重視加強援外優惠貸款和援外合資合作基金的導向作用，讓國內有條件的企業主體方便利用援款或援助項目平臺開辟境外工程承包和“走出去”投資路徑。

第四，善于綜合運用成套項目的質量效應和技術援助、人力資源培訓援助等多種方式，建立推廣中國產品品牌的規則，提升中國企業國際化經營形象。

第五，依托政府主管部門和駐外經商機構的公共服務職能，建立中資機構信息共享與溝通合作機制，以整合資源促進貿易與投資的增長。

(四)全程績效評估管理原則

對整體規劃或者項目決策而言，引進科學評價方法、貫穿績效評估主線是實現科學管理的機制保證。要遵循“結果導向的責任政府”理念，促進主管部門對援助結果負責，使援助目標同援助實際效果更加直接地聯系起來。

在具體的工作中，要注意把握以下四個方面的要點：

首先，建立與援助預算規劃直接相關的信息統計分析系統和歷史數據庫十分重要，這是規劃決策的基礎信息來源，也是評估援助績效的基本依據。

其次，建立對外援助的政策評估、項目預評估、中期評估和后評估在內的全程評估管理體制，是全面掌握信息、總結經驗教訓、提供決策依據的有效辦法。

第三，需要建設專業評估機構，合理確定績效評估指標體系、操作方法和實施流程，以準確測定援助目標及其實現程度，這樣得出的結論才具有質量上的穩定性與可比性，以支持決策與規劃。

第四，績效評估機制及其方法的功能定位，不僅是決策規劃的重要依據，而且是因地制宜調整改進援助戰略以及監管項目實施的重要手段。通過目標與結果的掛鉤，實現對授權管理過程的監督與制衡。