高速公路產業發展論文

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摘要：高速公路產業是典型的自然壟斷產業，政府必須加以管制，而現行高速公路管制體制存在較多弊端，難以適應高速公路產業進一步發展所必須的制度安排，必須對其進行改革。指出了現行高速公路產業政府管制體制中存在的問題，提出了高速公路產業政府管制體制改革的基本思路。

關鍵詞：高速公路產業；政府管制；體制改革

高速公路產業在我國的形成與發展源自于公路收費制度的實施。公路收費制度是改革開放以來，我國實施的一項比較成功的經濟產業政策，其意義在于建立了一種有效的投融資機制，緩解了公路建設資金嚴重不足的矛盾，使我國在不到二十年的時間內建成了超過5.3萬公里的高速公路，居世界第二位，走過了發達國家一般需要50多年才能完成的里程。

隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷深入和高速公路產業的不斷發展，如何使政府在高速公路管理中由過去的事業管理轉變為行業管制？如何按照市場規律規范和引導高速公路產業健康、持續發展，促進高速公路產業的良性循環以及有效的解決高速公路產業當前發展中存在的問題，便成為政府在新時期對高速公路產業進行管制的一個重要課題。

1現行高速公路產業政府管制體制中存在的問題

政府管制是指具有法律地位的、相對獨立的政府管制者，依照一定法規對被管制者(企業)所采取的一系列管理與監督行為。因此要對高速公路產業政府管制體制進行改革，就應該從規范管制主體、管制客體以及管制依據等三個方面進行，即從政府管制機構、高速公路經營企業以及相關的法律法規等方面展開論述。

1.1高速公路產業政府管制機構存在的問題

（1）管制機構不統一，政出多門。

根據《公路法》和《收費公路管理條例》的規定，對高速公路產業實施管的機構是國務院交通主管部門和省、自治區、直轄市的人民政府交通主管部門，另外還有省級物價主管部門和財政部門，如收費管理條例第50條規定：“政府還貸公路的收費標準，由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門、財政部門審核后，報本級人民政府審查批準”。另外對于有關高速公路路政管理問題，公安部門也介入其中。多家管制機構同時并存，一方面使得高速公路產業管制政策難以協調，另一方面也會出現管制機構互相扯皮、推委現象的產生。

（2）管制機構職能的多重定位。

在高速公路產業中，除了一部分社會性管制措施是由專業化的獨立的政府職能部門承擔外，其余管制措施主要由交通主管部門實施。在現行的政府管理體制中，交通主管部門普遍承擔四重職能，扮演四種角色。即：①行業管制者。其職責無疑是根據有關法律法規或行業性條例對業內企業或事業單位的相關行為實施管制；②行業發展的指導者、重大計劃的制定者和執行者；③行業的國有資產所有者代表；④收費還貸公路的實際經營者。

1.2高速公路產業政府管制客體存在的問題

（1）高速公路經營主體存在“雙軌制”，即事業性質的收費還貸經營主體和企業性質的收費經營主體同時并存。根據《中華人民共和國公路法》對收費公路類型的有關規定，目前理論界普遍將收費公路分為兩類：收費還貸公路和收費經營公路。這兩類公路建成投入運營以后，都表現為設立收費站收取通行費，車輛交費之后就可以通行，從表面上是看不到兩者有什么區別。但是政府部門無論是建章立制，還是在實際工作中，都將兩者截然區分開來，幾乎按完全不同的方式操作。收費還貸公路與收費經營公路相比，帶有明顯的行政色彩，是一種“政企合一”的經濟組織。

（2）高速公路經營企業在經營管理中存在諸多問題，集中表現在以下方面：

①粗放經營、分散低效，目前高速公路經營大部分都是“一路一公司”或“一路一局”式個別運作，管理機構、人員和設備重復設置嚴重，造成資源浪費、成本增加、效率低下，并且由于分散經營、各自為政，使得整條高速公路乃至區域網絡高速公路被人為割鋸，造成技術升級困難，高速公路整體效益優勢難以發揮；②由于分散經營，沒有形成規模經濟，經營風險大，融資成本高，融資規模受到限制，融資能力，再發展能力低，難以實現滾動發展；③收費標準和行為規范不統一，自成體系，約束和管理困難；④企業規模小，發展空間有限，無力形成技術創新機制，制約了技術進步，高速公路技術水平和服務水平升級困難，影響高速公路經營效益和社會效益的有效發揮。

（3）高速公路產業政府管制依據存在的問題。

為了促進我國收費道路的規范、健康、穩定發展，交通部及相關部門先后頒布了《中華人民共和國公路法》、《關于轉讓公路經營權有關問題的通知》、《關于公路股份有限公司國有股權管理有關規定的通知》及《公路經營權有償轉讓管理辦法》《收費公路管理條例》等法律、法規，為包括高速公路在內的收費公路的融資、建設、特許經營、資產管理等提供了法律依據，成為我國收費公路實踐探索和發展的法律基礎。

但是現有政策及法規體系一是不配套、不完善，二是基本上泛泛針對各類收費公路，沒有專門適合高速公路這種國家全局性、戰略性公共結構工程的規劃、建設、管理、運營及發展的政策及法律、法規體系，只有各省、自治區、直轄市依據本地情況制定的地方性政策和法規。體制及法律建設相對落后，是我國高速公路發展過程中出現的許多問題的重要根源之一。

2高速公路產業政府管制體制改革的基本思路

2.1設置集中、統一的高速公路產業政府管制機構

高速公路產業目前在我國還處于初級發展階段，從國家的長遠規劃來看，高速公路產業將有很大的發展潛力。因此為了進一步提高產業的運營效率和政府管制效率，必須結合高速公路自身特點，設置一個符合高速公路產業化發展要求的、集中統一的政府管制機構。設置政府管制機構應注意以下幾點：（1）要將政府對高速公路產業的管制職能集中到一個機構，避免管制機構職能過度分散導致管制責任無法落實，影響管制效率。（2）管制機構必須通過有關管制法律的授權，依法行使管制職能。（3）管制機構在實施管制政策時應與政府的其它相關機構相對獨立，使政府與管制機構之間的職責分開。（4）管制機構應包括技術、產業、經濟、法律等四個方面的專家，管制機構應有一批真正掌握現代經濟理論和管制理論的財務、審計、經濟、法律等方面的專業人才，這樣才能滿足現代管制政策性、專業性、時效性強的基本要求。2.2建立健全高速公路產業化發展所需的法律法規

市場經濟是法治經濟，政府對高速公路產業的管制必須適應法治經濟的要求。根據發達國家在政府管制法律制度方面的可資借鑒的經驗，我國應該建立政府管制體制的法律框架，作為政府管制的基礎。從我國實踐情況來看，高速公路的法制建設滯后于高速公路的產業化發展，有關高速公路產業管理的法律尚未制定。現有的《公路法》和《收費公路管理條例》中的一些規定對高速公路過于原則，缺乏可操作性。

高速公路管理法規滯后，已經成為影響我國高速公路產業健康、持續、快速發展的一個重要因素，因此應該盡快制定出臺有關《高速公路管理辦法》、《公路路政管理規定》、《高速公路養護質量評定標準》等行政規章和技術法規，改變高速公路管理法規、技術規定缺乏的現狀。

2.3建立規范的高速公路經營企業，逐步擴大市場機制作用的范圍（1）實現高速公路經營企業政企分離。

高速公路產業作為具有自然壟斷屬性的網絡型基礎產業，和我國大多數自然壟斷產業一樣，現行的政府管制體制的基本特征仍然是政企合一，所以要實現高速公路產業的良性發展、建立規范的政府管制體系，其前提就是實行政企分離。只有在政企分離的管制體制下，企業才能形成作為市場主體所必須的經營機制；政府則由高速公路產業的壟斷經營者轉變為競爭性經營的組織者和管理者，從而提高政府管制的效率。

（2）建立符合現代企業制度的高速公路經營企業。

高速公路經營企業作為高速公路產業的主體，應該適應社會化大生產和市場經濟發展的要求，建立現代企業制度。建立現代企業制度是高速公路產業政府管制體制改革的重要內容之一，高速公路企業在建立現代企業制度方面應該注意以下幾個方面：①建立符合現代企業制度的、規范的公路經營公司；②企業的規模應當符合經濟原則。

（3）建立公路經營權二級轉讓市場。

目前，我國的公路經營權交易市場仍主要限制在一級市場即政府與公路經營企業之間，而公路經營企業之間的公路經營權轉讓是不允許的。《公路經營權有償轉讓管理辦法》中規定：“公路經營權轉讓之后，轉讓方在轉讓期內不得收回公路經營權，受讓方不得以任何理由再將公路經營權轉讓給第三方”。這就使得公路經營企業之間難以通過公路經營權轉讓實現公路公司之間的優化重組，不利于企業的資本運作。也不利于提高公路經營公司的經營管理水平。隨著我國高速公路產業化的不斷發展，應該開辟公路經營權二級市場，使市場機制在高速公路的建設運營中發揮更大的作用。

2.4建立和完善對管制機構的社會參與和監督機制

從現代經濟理論分析可知，由于受政府管制機構“有限理性”所決定，因此要制定和實施科學的管制政策，就需要各方面的社會公眾向管制機構提供信息，參與管制政策的制定和實施過程。同時由于管制機構是由具體的管制人員組成，這些人也是“經濟人”，也具有私利的特性，因而存在管制者被受管制者“俘虜”的潛在可能性，為了避免這種潛在可能性變為現實可能性，就要求社會公眾、司法機構和其他政府機構對高速公路產業管制機構進行監督，以形成制衡關系。因此，建立和不斷完善社會參與和監督機構，是政府管制機構公平、公開、公正地制定和執行管制政策的制度保證。

參考文獻

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