剖析韓國主導型經濟發展的政治經濟

導語：剖析韓國主導型經濟發展的政治經濟一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

韓國作為后發國家，在經濟領域所取得的巨大成功，這對于許多在貧困中掙扎、渴望發展的后發國家來說，無疑增強了獲得成功的自信。韓國經濟模式的一個基本特征是強調政府在經濟發展中的作用，通過政府的積極干預推動落后經濟快速發展，實現經濟趕超。

雖然圍繞韓國政府主導型模式存在不同的看法，特別是1997年東南亞金融危機的爆發，韓國政府主導型模式越發受到質疑與攻擊，有人甚至將危機產生的原因之一歸結為政府對經濟的過度干預，但是在經濟趕超過程中政府主導型模式起到了重要作用，這是不爭的事實。

特別是發展中國家在遵從“華盛頓共識”所設計的發展道路，推行現代化進程，普遍沒有獲得預想的發展結果，甚至大部分國家以失敗告終以后，國家、政府在后發展中國家的現代化進程中的作用問題就顯得格外重要。

一、韓國政府主導型經濟發展模式形成的背景

（一）權威主義政體

———政府主導型模式形成的政治基礎一個經濟落后、社會秩序混亂，外部壓力很大的國家實現現代化，必須實現政治穩定。而沒有制度化和缺乏穩定的民主政治框架所帶來的政治競爭會急劇削弱后發國家的能力，不利于經濟的恢復與發展。鑒于很多后發國家在長期殖民歷史中，缺乏民主政治的基礎，加之經濟基礎大部分都極其脆弱，在獨立后的政治實踐中，大部分國家出于維護政治穩定的需要選擇了權威主義政治體制。在韓國，權威主義政治體制成了維護政治穩定的最好手段，依靠強勢的權威主義政權帶來的社會政治的穩定和廣泛的政府干預，實現了經濟的快速發展。

從韓國的經驗來看，戰后持續的權威主義政體在維護政治穩定和經濟發展中確實扮演了重要角色。在毀滅性的內戰和隨后的政治動蕩之后，從1961年起，韓國經歷了長達32年的軍人集權統治，而這一時期也正是韓國政治相對穩定，經濟快速增長的時期。這個時期政策和體制變化的后面存在著一個權威并且高度集權的政府。正是這個政府維持了政治和社會的高度穩定，并把加快經濟的增長作為首要目標。權威主義政府依靠強制力使得提出的目標和政策沒有遇到嚴重的和有組織的反對，能夠比較順利地制定和實施政策，實現了經濟跨越式發展，而這些對民主制的政府來說十分困難，甚至是不可能的事。韓國權威主義政體對政府主導型發展模式的主要作用和影響在于：

1.能提供秩序、紀律和穩定，解決了韓國實現經濟發展的基本前提。沒有穩定，發展無從談起，雖然這種穩定是基于強權高壓控制下的穩定。戰后初期韓國在制度建設上很薄弱，選舉、政治運動和民主的協商會引起混亂和不穩定，要實現發展，就必須有一個強有力的掌權者來總攬大局。

2.為韓國政府主導型發展模式的確立打下了堅實的政治基礎。以政府干預為特征的政府主導型模式，如果離開了強有力的政府，根本無從談起。而從樸正熙軍事政變起形成的長達三十余年的權威主義統治為韓國實施有效又強有力的政府干預提供了可能。

3.能最大限度地動員有限的國家資源，集中力量，依靠政治權力強有力的控制力和對資源的絕對支配能力，比民主政權更快、更好地完成既定目標。

4.政策制定和執行更具靈活性，沒有受到其他政治力量過多的牽制和干預，為實施靈活的實用主義政策帶來保障。

5.在冷戰和南北對峙的背景下，權威主義政治體制很好地控制了左翼力量的發展和壯大，防止、限制了工會造成的混亂和給經濟發展可能帶來的巨大負面影響，維護了經濟發展的良好秩序和環境。

（二）貧窮與落后———經濟背景

戰后韓國經濟發展的基礎非常薄弱，經濟政治環境及其惡劣。商品經濟不發達、生產力低下，1961年人均GNP僅80余美元，屬世界上最貧窮國家之列。市場機制不健全，同時又面臨著發達國家實力雄厚的壟斷資本的競爭，在國內外市場經濟競爭中處于力量對比懸殊的不利地位。

這樣的條件決定了韓國經濟發展不可能走放任自流、自然發展的常規發展路徑。如果沒有創新，選擇一條適合自身國情的獨特發展路徑，只能永遠處于落后地位，無法實現經濟的趕超。為擺脫這些困境，由國家制定和推動戰略性導向的發展計劃，改革內部社會關系和經濟條件以及調整外部國際關系成為必然。

申克龍對歐洲近現代工業化的經典性研究說明，實現工業化和現代化對那些后來者來說，更加困難而且更加需要政府的干預和支持。例如，單從資本的積累來看，當英國開始工業化的時候，工業化進程僅處于以紡織業為主的輕工業階段，其對原始資本積累的資金數目要求不高且相對容易實現。當德國開始工業化的時候正處于以化工為主的重工業階段，其對資本積累的資金數目要求要高得多而非單個和少數投資人所能承擔。

因此，對于處在戰后經濟恢復期且面臨更激烈競爭的韓國經濟發展來說，政府的干預和支持顯得更為需要。他們選擇的是政府主導型發展模式，依靠強有力的政府去培育、扶植和發展市場，彌補市場自我調節所產生的弊端，推進經濟發展。同時它又與社會主義計劃經濟有著本質區別，政府的調節、干預必須符合市場經濟規律，在干預過程中，形成了政府和市場的合力，創造了政府和市場二元機制組合的新機制。這種合力和新機制正是韓國模式的基本特征之一，也是韓國取得成功的關鍵因素。正是利用了這樣的機制創新和政府與市場的合力，韓國實現了令世界矚目的經濟發展，創造了“漢江奇跡”。

（三）特殊的地緣政治環境

韓國所處的地緣政治環境是一個不可忽視的方面。在世界政治體系中，韓國所處的地位十分特殊，一直處在世界大國相互對抗最激烈、最具危險性的地方。經濟方面，基礎薄弱、資源匱乏，這些決定了韓國政治經濟具有很強的對外依附性。作為世界體系中的外圍國家，對中心國家（尤其對美國）的依附是明顯的。政治上不能脫離美國對軍人政權的支持和認可；經濟方面，在1965年以前韓國是僅次于越南、以色列的第三大受援國，其后又從美國大舉外債，成為第四大債務國，出口導向的經濟也嚴重依賴對美貿易。這種狀態促使韓國的政治精英意識到自己的國家安全十分脆弱，因而大力發展經濟，從獲得經濟上的富足來謀得生存與發展；面對來自北方的軍事壓力，建立強大的國防力量以維護國家安全，甚至實現國家統一；確立國際交往中與西方強國的平等地位等政治動機在推動韓國經濟發展過程中發揮了重要作用。戰后韓國所面臨的國際政治經濟環境足以使韓國陷入“依附困境”，但韓國卻出乎“依附論”者們預料，在探求走向現代化道路的過程中，沒有完全遵循“世界體系———依附論”的觀點，而是在“依附”的基礎上強調內源性發展，依靠國內的制度創新和全面動員有利于發展的所有內外因素，依靠自身努力成功擺脫了大多數處于“外圍”的后發國家容易陷入的“依附困境”。特殊的國際政治經濟環境促使民族主義強烈的韓國政治精英們意識到，完全依附外部實現經濟發展、特別是自身安全，對于韓國來說是不可行的。處于冷戰對峙最激烈的前沿地帶，身處美、蘇（俄）、中、日四大國的夾縫，抵御日益強烈的來自北方的軍事威脅、繼而實現南北統一等特殊背景決定了韓國不僅要依附強國，更應該依靠自身的力量。

在韓國政府主導型發展戰略實施過程中很多重大的戰略選擇，大都是出于這樣的考慮。比如從上世紀70年代開始，韓國政府積極推進并主導的重化工業發展戰略，改善本土基礎工業、調整產業結構、加強產業競爭力等發展經濟的動機固然明顯，但維護國家安全、提高自身軍事實力、減少對美防衛依賴、提高自身自主防御能力的動機同樣重要。

二、韓國政府主導型經濟發展模式的成功要因

（一）“經濟發展第一”的指導原則

韓國政府樹立“經濟發展第一”的指導原則是從樸正熙開始的，其后歷屆總統上任后均未放棄這一原則，始終把推動經濟高速增長作為第一要務，確保了經濟的持續高速增長。

樸正熙的觀點是：“革命的首要目標是實現民族復興，因此革命也設想進行政治、社會和文化改革。而我主要關心的是經濟革命”?！?〕在當政者看來，韓國的所有問題、包括政治民主、國家安全、國家福祉等問題，解決的根本方法在于經濟發展。樸正熙指出“為了改善亞洲人民的生活水平，甚至不民主的方法亦可能不得不加以利用……今天，亞洲人民對饑餓和貧困的擔心，甚于對極權主義施于他們的壓迫的擔心……亞洲人民首先要求獲得經濟平等，然后，再建立一個更平等的政治體制”?！皩τ谙耥n國這樣貧窮的人來說，他們是在生死的邊緣掙扎，在他們的日常生活中，經濟問題高于政治問題，強調民主是沒有意義的”?！?〕把強有力的政府、甚至政治強權，同發展經濟聯系在一起，不惜以壓抑國內日益高漲的民主化要求為代價求得發展，這是韓國政府主導型發展模式的一個顯著特點。此外，韓國統治者強烈的發展經濟的戰略思想，也可以解釋為是為體現和確立權威主義政權的合法性而采取的一種戰略手段。在“經濟發展第一”原則指導下，韓國圍繞發展經濟靈活、務實地制定經濟發展戰略和各項決策，并根據客觀環境和自身條件的變化，不斷調整政策和計劃，動員所有力量推進經濟發展，從而實現了政府主導下的國民經濟的快速增長。可以說，權威主義政體與“經濟發展第一”主義的指導原則的結合是韓國政府主導型經濟發展模式取得成功的關鍵。

（二）“指導資本主義”的經濟政策

韓國政府在經濟發展過程中將競爭性市場機制與宏觀調控性的國家引導兩者巧妙結合，進行了有選擇的、以競爭為基礎的政府干預，即在戰略實施中一直貫穿“指導資本主義”原則。政府主導型發展模式的突出特點是政府干預。這主要表現在政府以集中的宏觀經濟決策規定產業、企業的發展方向和目標；通過指示性（而非指導性）的計劃、控制經濟參數的方式、甚至在許多情況下采用行政手段強行推行政府的主要經濟決策?！绊n國的經濟發展走的是一條在政府領導下實現資本主義工業化的道路，其主要特征是在實行私有制財產制度的前提下，國家力量與市場力量高度融合，政府憑借國家的力量制定經濟計劃，確定發展目標和發展方向，并有效利用各種資源，從而推動經濟走向高速增長”?！?〕樸正熙曾經明確提出“自由企業的原則是明顯的，但是政府將直接參與或間接指導各種基礎工業和其他領域”。〔4〕韓國政府促進經濟發展最重要的一項職能是模擬一個“自由的市場”以彌補后進國家和地區市場發育不全的缺陷。“韓國的例子關鍵在于政府的積極干預一直旨在應用一種十分接近與自由市場的產品與要素的相對價格的中度刺激———好像政府在模擬一個自由市場”?！?〕韓國的政府主導型模式繼承了自由市場經濟中的市場競爭制度、有效需求管理經濟（凱恩斯主義）中的政府宏觀調控職能和計劃經濟中的政府計劃指導機制，是綜合運用了各種經濟理論當中適合自身實際特點的理論、觀點，拋開無謂的主義、學派之爭，一切從實用主義出發，以經濟發展為終極目標，為我所用。正如有人所說韓國政府的經濟政策“既非純自由市場政策，也非純政府干預政策，而是各種政策的大雜燴”，但又是最符合自身實際的政策。

（三）“強政府”———政府主導型模式賴以成功的保障很多學者在研究日本和東亞新興工業化國家和地區的經濟發展時，最深刻的印象之一就是其政治精英超強的經濟運營能力和業務素質。在這些國家和地區權威主義政治體制所帶來的政治穩定僅僅是為經濟發展提供了一個先決條件，但它并不是構成經濟發展動力的必然因素。也就是說，權威主義并不自然地產生追求經濟發展的動機和動力，更無法保障經濟發展能夠獲得成功。

顯然在韓國居于權力運營中心的官僚機構及政治精英有強烈的、持久的發展動機，相應的政治以及經濟干預能力。以高效率、高素質為特征的凌駕于各種權力之上的“強政府”是政府主導型模式成功的重要保障。一般來說政府干預經濟有它不可缺少的制度前提，即國家立足于自由經濟機制的社會根基，國家能夠自覺尊重社會公共利益，保持高尚的理性道德身份，擁有高于個人的理性與能力，或能夠接受法律對自身的約束，使其能以社會公共利益作為行為約束底線，事實上成為社會的開明的理性領導者?！?〕

特別是權威主義政權往往由于缺乏穩固的制衡，表現出低能和沒有效率。劉易斯早就指出“如果沒有一個明智的政府積極推動，任何國家都不可能有經濟進步”。而對于后發國家來說其主要障礙在于“不發達國家的管理人員傾向于腐敗而低效率”?！?〕

在韓國，政府通過垂直的層級制結構運用直接的行政命令和行政裁決權來推動政策的執行。政府經濟技術官員相對地獨立于社會和政治的影響，他們的工作和職權能夠得到保護和支持。

高層的意圖和決定以行政命令的方式傳達到基層行政機關，官員很難違抗上級的指令，從而提高了效率。比如韓國的經濟企劃院是由樸正熙親自組建，不但親自任命該機構的主要官員，而且還給予該機構幾乎所有的政治經濟方面的權力。這種行政主導政治權力運作的特殊體制雖不能保證民主優先，但實行效率優先，發揮了政府的高效率，有力地保證了經濟目標的實現，給韓國帶來了經濟成功。

政策制定和執行的高效性和執政者的高素質相結合保證了政府干預的有效性。作為韓國經濟高速發展奠基人的樸正熙總統自不必說，在他執政期間組建了一個高效、高素質的官員隊伍。據1971年統計，全國176名道以上的高級官員，其中大學畢業生為100人，研究生畢業為72人，其他學歷為4人，70%以上的官員年齡在40—50歲之間。至于中下級官員，95%以上均有大學以上的文憑。據1978年對全國三級、甲以上的官員的調查，企劃院90人當中，58人是學士，28人是碩士，4人是博士。財務部71人中，57人是學士，11人是碩士，1人是博士，其他部門也都如此。這樣推行行政隊伍的高知識化，自然保證了決策與執行的理性化與科學化。

三、韓國政府主導型經濟發展模式的變化

（一）民主化與權威主義政體的瓦解

權威主義政治在市場經濟發展順利的國家不可能擺脫過渡性性質，它向民主政治演進是必然趨勢。

隨著經濟發展、收入水平的提高，人們的抱負和期望也隨之發生變化，參與政治的興趣日益濃厚，民主意識大大增強，參與政治的階層更為廣泛，過去自上而下的以權威主義為特點的決策方式遇到越來越多的牽制與阻力。要求政府提高透明度與可信度，以各界廣泛共識為基礎，遵循民主、平等、自由原則進行決策的呼聲日益高漲。

同時，越來越多的利益集團試圖通過參與政治決策來實現、維護自身利益，對韓國權威主義政治體制提出了變革的要求進而形成聲勢浩大的民主化運動，動搖了韓國權威主義政治體制的根基。

面臨民主化的高潮，以盧泰愚于1987年6月29日發表的八點民主化宣言為起點，開啟了韓國政治轉型的大門。1992年12月金泳三被選為總統，這標志著新韓國政治的開始。金泳三執政后大膽采取措施清算權威主義、實行軍隊改革、擴大政治參與等，提出要建設一個更加自由、成熟、民主的新韓國。正如韓國政治學家金浩鎮所說“如果說盧泰愚政權的五年是擺脫軍事權威的過渡期的話，那么金泳三政權的五年就應該是完成民主化的過渡期?！薄?〕

權威主義向民主化的轉型可以說是韓國市場經濟發展的必然趨勢。權威主義政治體制的動搖與瓦解使政府主導型發展模式喪失了其繼續存在的政治前提，自然隨之產生變化。而民主政體的確立與市場經濟的結合使韓國政府主導型經濟發展模式逐漸向市場主導模式過渡。

（二）經濟自由化的沖擊

政府主導型體制對韓國經濟發展曾起過重大作用，但在新的國內外環境下，這一體制轉變的滯后阻礙了經濟的市場化進程。隨著對外開放度的不斷提高和信息化時代的到來，政府主導型體制越來越不能適應經濟全球化發展的需要，其弊端也逐漸顯現出來。如抑制了市場機制作用的發揮，妨礙了市場對資源的配置；破壞了市場競爭機制，使市場信號對經濟運行的反饋不明顯，無法對國際經濟形勢應付自如等。

在韓國內部，一些受到西方自由主義思潮影響的政客和學者，在遭受金融危機后，把韓國經濟所面臨問題的根源指向了政府對于經濟的過度干預，再加上外部（西方學者）對韓國政府主導模式的批評和指責，使得韓國國內主張改變政府指導模式進而采取自由市場經濟模式的人，在“政府主導還是新自由主義”的爭論占據了優勢。

（三）外部壓力

全球化趨勢的加速發展及韓國經濟國際化程度的提高，使得以政府干預為特征的保護主義經濟發展戰略日益受到來自外部的壓力與沖擊。過度的政府干預所帶來的價格扭曲、保護貿易、人為的低匯率政策、金融扶植、壓制競爭等措施，在主導全球貿易的西方大國、尤其是美國看來是違背自由經濟和自由貿易原則的，對韓國施加了巨大壓力。20世紀90年代，克林頓政府竭力向全世界尤其是東亞倡導“自由民主秩序”，同時開始實行新的外交政策計劃。

這一計劃的目標是迫使亞洲資本主義國家不得不削弱政府對經濟發展的支持、向商品和資本流動開放邊界并服從世貿組織、國際貨幣基金組織和世界銀行制定的游戲規則，進而使亞洲國家將美國的經濟體制作為資本主義模式最完美的典范。

受一系列因素的影響，韓國政府主導型模式逐漸發生動搖，特別是1997年金融危機之后，IMF主導下進行的（迫于外部壓力進行的）改革，一開始就把目標定在“改變韓國特有經濟發展模式”轉而追求英美式自由經濟模式。特別是金大中、盧武鉉兩任出身總統執政期間，以自由主義理論為指導對經濟發展模式進行了大刀闊斧的改革，逐步減少了政府對經濟的干預，更多地遵循自由市場經濟原則，政府主導型發展模式在韓國似乎已完成其歷史使命。但是在韓國第17屆總統選舉中，代表右翼保守勢力的在野黨韓國大國家黨候選人李明博以壓倒性的優勢戰勝代表左翼勢力的大統合民主新黨的鄭東泳。獲勝的關鍵因素就是利用在執政期間領導經濟不力，導致韓國經濟的不景氣的情況，而大打經濟牌。李明博甚至提出政權執政十年對韓國經濟來說是“失去的十年”，要對此前十年政權的經濟政策進行全面的審判。從李明博執政一年多時間里的政治運營和經濟政策來看，有明顯加強政府經濟職能的傾向，似乎讓人依稀又看到以往保守政權重視府干預的影子。如積極推進的四大河流改造項目，媒體關聯相關法案的強勢通過，積極推進和歐盟、印度等國雙邊自由貿易協定等措施，雖然打著實用主義經濟的旗幟，不免讓人聯想到以往的政府主導型發展模式。

但不管怎樣，完全回到以往的政府主導型經濟發展模式顯然不太可能，因為現今的韓國政治、經濟基礎都已發生了根本的變化?？梢哉f圍繞韓國經濟發展模式正經歷著一次激烈的爭論和新的探索，未來走向值得我們關注。

四、經驗與啟示

我國的社會主義市場經濟體制中政府對經濟發展干預與作用，與韓國政府主導型模式有著很大的相似性，脫胎于計劃經濟的中國有著最強大的政府以及強烈的政府干預偏好。因此認真總結韓國政府主導型經濟發展模式的形成、變化及成功要素，對我國具有重要意義。第一，面對經濟基礎薄弱、民主意識缺乏、競爭激烈的外部環境，“經濟建設中心”絕不能動搖，必須作為現階段黨和政府的全部工作的中心，傾全力實現國家的經濟現代化。這才是解決當前我國在現階段所有政治、經濟、社會問題的根本出路，也是充分體現我國社會主義市場經濟體制的制度優勢，使其持續發揮巨大作用，并為我們最終走向民主化構筑堅實的基礎。

第二，堅定推進行政體制改革，提高行政效率，建設高素質的行政隊伍是現有體制下經濟社會發展的重要保障。韓國的經驗告訴我們，權威主義政體雖然權力集中，甚至推行強權統治，但依靠高效率、高素質的官僚隊伍所組成的“強政府”，保證了政府主導型發展模式的成功。第三，隨著市場經濟的快速發展，權威主義退出歷史舞臺，由民主主義取而代之是歷史必然，以權威主義為政治前提而存在的政府主導模式必然要面臨轉型，韓國在這一轉型過程中付出了極大的代價和極高的成本。

這提示我們，必須未雨綢繆，要從內部理順機制、加速改革，果斷清除阻礙發展的各種因素，實現平穩、順利的轉型。

一旦沒有做好充分準備，被動消極對待甚至人為阻撓轉型，內部消極因素積累爆發，加之外部重壓，像中國這樣具有特殊國情的大國可能面臨的轉型成本會更高，后果可能更嚴重。