地方政府執行中央政策研究論文

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[摘要]地方政府有效執行中央政策是中央政府治理國家的關鍵和地方政府職能的重要體現，也是實現地方社會經濟發展的根本保障。當前存在的問題主要有：忽視政策宣傳，導致政策對象的消極參與；注重本位利益，影響政策執行的公平公正；喜歡相互攀比，政策執行存在盲目的仿效性；法制意識不強，政策執行存在明顯的隨意性。因此，必須從以下幾個方面進行改進：加強政策認知，引導政策對象積極參與；規范執行程序，明確政策執行機構的權力邊界；認真運籌謀劃，提高政策執行計劃的質量水平；健全監控機制，強化政策執行過程的有效監控。

[關鍵詞]地方政府；中央政策；有效執行

政策是國家、政黨為實現一定歷史時期的任務和目標而規定的行動準則和行動方向。任何一個國家的發展，均離不開政策的指導和調控，離不開政策的有效執行。黨和國家的方針政策能否發揮作用、實現預期目標，關鍵在于是否在實踐中得到了切實的貫徹執行，在于地方政府能否把中央政策千方百計地落到實處。認真研究這個問題，對提高地方政府的政策水平，有效執行中央政策，構建社會主義和諧社會均具有重要的理論和現實意義。

一、地方政府有效執行中央政策的重要性

所謂政策執行，就是指政策方案被采納以后，政策執行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，經解釋、實施、服務和宣傳等行動方式將政策觀念形式的內容轉化為現實效果，從而使既定的政策目標得以實現的過程。地方政府有效執行中央政策的重要性主要體現在以下幾個方面：

第一，地方政府有效執行中央政策是中央政府治理國家的關鍵。中國是一個地域遼闊、人口眾多、民族構成復雜、社會經濟發展不平衡的社會主義國家。由于其獨特的特點，中央政府不可能對全國各地大小事務都進行親力親為的治理。所以就需要各級地方政府來協助和分擔中央政府管理國家的職責，發揮地方政府在社會政治經濟生活中的積極作用。地方政府不但要采取措施把中央政策在自己的管轄區域內貫徹執行好，而且還要及時把政策的實施效果、存在問題反饋給中央政府或上級政府，從而使它們及時地了解政策在各地實施的實際情況，以便中央政府或上級政府全面衡量政策的科學性、正確性，從而促進各地區社會經濟的協調發展。地方政府能否忠實、有效地執行中央政策，是中央政府治理國家、管理社會的一個關鍵。

第二，地方政府有效執行中央政策是地方政府職能的重要體現。由于地方政府權力來源及其職能的雙重性，這就要求地方政府不僅要不折不扣地執行中央和上級政府制定的政策，而且更要結合當地的實際情況，在執行中央和上級政策時，將政策創造性地靈活運用，服務于地方社會經濟發展的需要和當地人民群眾的利益。首先，地方政府要對上級政府盡職。中國作為一個單一制的國家，地方政府必須對中央政府盡職，忠實地執行中央和上級政府的政策，這是維護中央權威、實現政策目標的一種重要手段。其次，地方政府要為所轄區域負責。地方政府權力的另一個來源是所轄區域的民眾，為此地方政府必須對本地區的百姓負責，這也是地方政府職能的一個重要體現。因此，地方政府肩負著雙重職能，在貫徹執行政策時必須處理好國家與地方等各種利益關系，有效地將中央和上級的政策落到實處。

第三，地方政府有效執行中央政策是實現地方社會經濟發展的根本保障。政策作為黨和國家為實現一定歷史時期的任務而制定的行動準財，對一個國家社會經濟的發展起著重要的作用。古今中外的歷史都證明，地方政府的作為與不作為，地方政府能否把中央的意圖和政策理解透徹進而堅決地創造性地貫徹執行，對一個地方社會經濟發展具有重要影響。例如改革開放以來廣東省的發展就是一個典型。改革開放之前，廣東在全國的地位并不顯眼，可是改革開放之后，廣東一躍跨進全國發展的先進行列。關鍵就在于廣東省委省政府抓住了發展的機遇，密切結合當地的區域優勢，將中央的改革開放政策創造性地貫徹執行，從而使本地區的發展能在全國同類地區中處于領先地位。

二、當前地方政府執行中央政策存在的問題

第二，忽視政策宣傳，導致政策對象的消極參與。公共政策總要表現為對一部分個人、群體或組織的利益進行分配或調整，表現為對一部分個人、群體或組織行為的指導、制約或改變。這些個體、群體或組織就是公共政策的對象。政策的執行能否達到預期的效果，很大程度上取決于政策對象的態度。如果政策對象對政策有足夠的了解，并認同政策，那么政策的執行就會得到公民的支持，取得預期的效果。反之，該項政策執行的難度就會增加，風險就會增大，成功的可能性就會大為減小。例如，加強社區建設、安排下崗職工再就業是中央的一項重要政策。廣州市黃埔區轉制社區建設的一項重要工作就是幫助所在社區的居民進行再就業，可是居民對此卻反應冷談，對該項政策的執行漠不關心，此項工作在一開始就受到了冷遇。原因就在于政府對該項政策宣傳不夠，居民對該項政策的認知不足，從而嚴重影響了該項政策的貫徹執行。

第二，注重本位利益，影響政策執行的公平公正。地方政府是國家行政權力在地方上的載體，是國家方針政策在地方上的執行者。但是由于地方政府出于自身利益的考慮，在政策執行過程中往往難以做到公平公正。例如廣東省的一些地市政府在執行中央或上級政府的相關政策、指示時，往往把執行政策的重心放在地方行政中心所屬的區域，而忽視下面所屬的鄉鎮。鄉鎮部門在執行上級相關政策、指示時往往也是這樣，重點關注經濟發展較好、政策收益較大的地區，而對那些自然條件較差、經濟狀況落后的貧困地區有時是不理不問。第三，喜歡相互攀比，政策執行存在盲目的仿效性。雖然地方政府的主要職能是執行中央或上級政府的命令和政策，但這種執行應該是結合當地的實際情況，從實際出發來執行的。可是我們在現實中卻常常看到，一些地方政府在執行中央政策時要么不動，要么蜂擁而上，執行政策存在嚴重的效仿性。例如，廣東省政府為了貫徹執行中央大力發展教育事業的政策，決定在“十五”期間建設100所國家級示范性普通高中、200所省一級重點高中，簡稱“1512”工程，擴大優質普通高中規模，全面提升普通高中水平。這本來是一項好政策，但問題是號角吹，四方響應，盲目跟風，隨后引起各地爭建教育城的風潮。

第四，法制意識不強，政策執行存在明顯的隨意性。地方政府職能的雙重性要求它不但要維護國家利益，也要維護所轄區域的地方利益。也正是由于這樣，它在執行政策時常常由于地方利益的驅使而忽視法律的規定，做出一些明顯不合乎法律的規定和行動。例如，在廣東省信宜市高中教育改革政策的執行中就曾出現過這種奇怪的現象。2005年秋季，由于學校師資和其他方面的原因，相當一部分成績優秀的中考學生不愿意到市教育局分配的學校就讀，而自主選擇到對他們有優惠政策的鄉鎮高中就讀，從而導致某些學校生源流失。鑒于這一情況，市有關部門卻背離中央的教育公平政策，突發命令，要求這些鄉鎮高中不得繼續以優惠政策招收優秀中考學生。然而，在考生及其家長和鄉鎮高中的聯合反對之下，幾天過后，該項政策又不了了之。顯然，該項政策的出臺和執行均缺乏應有的嚴肅性。

三、地方政府有效執行中央政策的對策建議

第一，加強政策認知，引導政策對象積極參與。中國實行的是單一制的政府體制，這一體制決定了各級地方政府必須堅決貫徹執行中央政策。在這一過程中，加強對中央政策的宣傳和認知尤為重要。認知中央政策，是地方政府有效執行中央政策的基本前提，也是地方政府有效履行職責的基本前提。“只有認知中央政策，地方政府才能實現執行中央政策的堅定性；只有認知中央政策，地方政府才能實現執行中央政策的創造性；只有認知中央政策，地方政府才能在執行中央政策過程中實現堅定性與創造性相結合，進而有效地執行中央政策。”有效執行政策不僅是地方政府的行為，更是廣大人民群眾的活動。因此，地方政府僅自身認知政策還不行，還要大張旗鼓地宣傳政策，讓人民群眾了解政策，不斷擴大公民的參與度，增強公民的知情權，引導政策對象理解中央政策，認知中央政策，在實踐中積極執行中央政策，從而推動政策的有效執行。

第二，規范執行程序，明確政策執行機構的權力邊界。規范地方政府執行中央政策的程序就是要實現政策執行程序的公開化、法制化。“公開、公平、公正”是人們一直要求的民主權利，而“公開”則是人們實現民主權利的首要前提。人們不僅要求公開結果，而且要求公開過程，即對實現結果的每個程序都需要有所了解。程序公開化是對公民權利的一種維護和尊重。政策執行程序的公開更有利于公民了解政策，參與政策的制定，促使政策的有效執行。程序法制化是指地方政府執行政策時必須牢固樹立法律至上的觀念，嚴格依法依規進行。要求政策執行機關和執行人員必須在法律和政策的范圍內行事，并且執行政策的整個過程和各個環節都應該符合正當、合法的程序。另外，現代地方政府責任的一個趨勢就是從無限政府向有限政府轉化，地方政府不可能承擔地方全部社會公共事務的管理和服務，而只能對其中的一部分提供管理和服務。因此，為了讓地方政府執行政策更有效、更集中，就必須對其執行機構的權力邊界進行界定，明確地方政府在何種范圍、何種程度以及通過何種程序來行使行政權力，從而建立一個高效的政府，以確保中央政策的有效執行。

第三，認真運籌謀劃，提高政策執行計劃的質量水平。制定完善的執行計劃是地方政府有效執行中央政策的重要環節，執行計劃的周密與否，執行計劃的質量高低，直接關系到執行活動的成敗。所以，地方政府在執行政策之前，一定要認真運籌謀劃，根據當地的實際情況，制定科學合理、切實可行的執行計劃。具體而言，地方政府在考慮政策執行計劃時要注意以下幾點：(1)執行計劃既要符合中央政策、國家利益，又要符合本地區的長期發展、本地區人民的根本利益。(2)執行計劃要客觀務實，要符合本地區的經濟實力和發展水平。(3)執行計劃要保持相對的穩定，如果一項政策的執行計劃經常變動，那么它的權威性就會減少，就將得不到公眾的認同，從而不能得到有效的執行。(4)執行計劃要公平公正。一般來說，一項執行計劃如果能使政策對象感到公平公正，則它就容易被接受、被執行；反之，如果一項政策執行計劃被政策對象認為是不公平的，或者被視為是對自己利益的相對剝奪，則接受這項政策就比較困難，這樣就將妨礙該項政策的貫徹執行。

第四，健全監控機制，強化政策執行過程的有效監控。政策執行過程是資源重新配置和利益再分配的過程，各種利益主體“都會以這樣或那樣的方式對政策執行活動施加影響，企圖左右政策執行的方向。這樣，就需要對政策執行過程進行強有力的監控”。地方政府有效執行中央政策的監控機制包括控制機制和監督機制兩類。控制機制重點在于執行之中，而監督機制重點則在于預防和整治。首先是控制機制，其主要功能在于確保地方政府按照中央政策的要求來貫徹執行政策，防止政策執行過程中的變形、走樣。其次是監督機制。為了確保監督的效果，一要保證監督機構的獨立性；二要鼓勵正確的輿論監督，地方政府應該鼓勵新聞媒體對地方政府執行中央政策的過程、深度、廣度等一系列問題進行報道，對不執行中央政策或變相執行中央政策的事件進行暴光；三要保證順暢的社會監督，它包括人民群眾和各種組織等多方面的監督。總之，只有在全社會形成一種多層次、多渠道的監控機制，把政策執行活動置于全社會的監控之下，地方政府執行中央政策存在的各種問題才能得到徹底的解決，中央政策才能在地方得到全面的執行。