小議日本對華ODA的連年減少與新改變

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內容提要：世紀之交，因日本ODA（政府開發援助）大幅度減少和日本國內“中國威脅論”抬頭等原因，對華oda也連年下降了。與此同時，日本對華ODA的政策和方針也進行了重要的調整，援助重點和援助地區都發生了新的變化，出現了新動向、新特點。

關鍵詞：日本，對華，政府開發援助，ODA

一、對華ODA的連年減少及其原因

（一）對華ODA的連年減少

自1979年日本前首相大平訪華承諾ODA以來，日本一直是中國最大的ODA提供國，援助額占中國所接受援助總額的一半以上。1993－1998年，中國還曾是日本最大的ODA對象國（1996年除外）。其中，1994年對華ODA達到了創紀錄的14.79億美元，超過了對印度尼西亞ODA的8.86億美元，占日本ODA總額的15.3%。到2000年度為止，日本對華ODA總額已達3萬億日元左右，其中有償資金援助26507億日元，無償資金援助1233億日元，技術援助1244億日元。日本對華ODA主要是日元貸款，主要用于沿海地區基礎設施建設；無償資金援助和技術援助主要是醫療保健等生活基礎設施建設以及環境保護等。日本對華ODA與貿易和投資一起，促進了中國經濟增長，對此，中國方面已多次給予高度評價并表示了感謝。

然而，自1999年度對印度尼西亞ODA為16.07億美元、超過了對華ODA的12.26億美元以來，對華ODA卻出現了連年大幅度下降的局面。2000年度，對華ODA減少為7.69億美元，比上年減少了37.3%，不僅低于對印度尼西亞ODA的9.70億美元，而且還低于對越南ODA的9.24億美元。2001年度，對華ODA雖回升到第二位，但援助額只為6.86億美元，同比又下降了10.8%，只相當于1994年度的46.4%。2002年度，對華日元貸款為1225億日元，無償資金援助為57億日元，又分別比上年度減少了25%和12%。

（二）對華ODA連年減少的原因

1.日本ODA連年減少。1989－2000年度，日本一直是世界第一ODA大國。然而，由于長期經濟停滯和財政困難，90年代以來日本ODA不僅一直徘徊不前，而且自1998年度開始大幅度削減以來，還出現了明顯減少的局面。1998年度，日本政府的ODA預算為17321億日元，比上年度的20147億日元減少了14.0%。1999年度ODA預算雖一時恢復到了18864億日元，但2000年度后又出現了連年下降的局面，其中2001、2002和2003年度分別下降了3.5%、8.9%和5.9%。結果，2003年度預算下降為15598億日元，只相當于1997年度的77.4%，是上世紀90年代以來的最低水平。由于90年代以來日本ODA按日元計算并沒有增加，因此，其部分年度的增加就主要是日元升值所致。這樣，每當日元貶值，日本ODA都大幅度減少了。2001年度，日本ODA按美元計算為98.47億美元，比1999年的153.23億美元減少了35.7%，再次低于美國，退居到了世界第二位。

2.日本國內“中國威脅論”抬頭。在亞洲金融危機前后，日本國內曾流行中國“崩潰論”，一些人認為中國面臨國有企業改革困難、下崗人員和失業人數增加、收入分配不公、地區差距擴大、銀行不良債權嚴重以及社會腐敗等經濟社會問題的壓力，今后將難以繼續保持快速的經濟增長，經濟增長率將下跌到5%以下。當時，日本輿論看重了中國經濟的黑暗面，低估了中國經濟持續發展的巨大潛力和光明前景。然而，短短幾年過去，由于中國經濟繼續保持了持續、穩定、快速發展的態勢。因此，自2001年6月日本《通商白皮書》提出“中國世界工廠”的說法以后，日本輿論對中國經濟的評價為之一變，中國“威脅論”也驟然抬頭了。從“人民幣貶值大合唱”到“人民幣升值期待論”，從“誰養活中國”所象征的中國“糧食危機論”，到中國農產品出口威脅了日本農業的中國農業“競爭優勢論”，一些人對中國的談論一下子大轉彎，就連IT革命，過去日本說中國掉進了數碼鴻溝，現在則推測中國的飛躍將一舉超過日本而躍居世界前列。特別是面臨“中國世界工廠”說，一些人擔心在日本高新技術產業和信息化已落后于美國的情況下，如果制造業中心再被中國奪去，日本經濟就可能進一步衰退。總之，以中國經濟快速發展、正在走向經濟大國為背景，日本輿論對中國經濟的評價從過低評價一下子轉變為了過高評價。

3.日本國內對對華ODA的不滿情緒。在中國威脅論抬頭的同時，日本國內對對華ODA不滿的情緒明顯增強了。早在1995年，日本政府就曾因中國核試驗而凍結了對華無償資金援助，中斷了日元貸款。近年來，對于中國加強國防建設以及武器出口和擴大對外援助，日本一些人也甚為擔憂和不滿。什么在申奧中“日本幫助北京打敗了大阪”啦，“高速公路打起仗來就可以跑坦克”啦，都成了一些人反對日本政府擴大對華ODA和提供日元貸款的說詞。為此，日本政府通過多種渠道，利用各種機會向中國表達日本國內的擔憂，反復要求中國提高軍費開支和對外援助的透明度。2002年9月，川口外相訪問中國與錢琪琛副總理會談，在談及對華經濟協力時，就要求中國詳細說明國防開支情況。

4.中日關系冷卻。2002年是中日邦交正常化30周年。作為“中日友好年”，兩國舉行了一系列大型紀念活動。然而，由于歷史教科書、參拜靖國神社等問題的影響，以小泉首相借口推遲訪華為標志，中日政治關系卻進入了由熱到冷的階段。從領導層方面看，中國已進入了第四代領導集體，日本為中日邦交正常化盡力的領導人也先后離開了政壇。兩國社會的核心都轉向了戰后成長起來一代。日本右翼勢力雖然人數不多，但政界仍大有人在，一旦他們當政，就會對中日關系產生很壞的影響。例如，自石原慎太郎1999年任東京都知事以來，北京和東京的友好城市關系一直相當冷淡。令人焦慮的是，從兩國民眾相互理解的情況看，與上世紀七、八十年代比，中日關系也增加了對立和摩擦的因素。根據日本內閣府2002年10月進行的外交輿論調查，回答“對中國沒有親近感”的人占49.1%，超過了回答“對中國有親近感”的45.6%①。中國社會科學院2002年12月進行的民意測驗，也有同樣的結果：中國民眾對日本感到“非常親近”和“親近”者只占5.9%，而感到“不親近”和“非常不親近”者則多達43.3%，感覺“一般”者占47.6%，回答“不清楚”者占3.2%②。

二、對華ODA政策和方針的變化

（一）修改對華ODA的背景和動向

1992年，日本政府制定了ODA大綱，詳細規定了日本ODA的目的、意義、基本理念和援助方針等。世紀之交，在日本經濟、財政面臨嚴峻形勢的情況下，為繼續保持ODA大國的形象，發揮ODA對日本的重要作用，日本政府在充分研究的基礎上，以“國民參與”、“確保透明性”、“提高效率性”為中心，全面推進了ODA改革，采取了一些新的舉措。1999年，日本政府制定了ODA中期政策，確定了今后5年內的援助方針。2002年以來，日本政府又著手修改ODA大綱，今年6月末已確定了初步方案，8月將正式審議通過。

關于對華ODA，國際協力事業團1989年建立了以大來佐五郎為會長的《第一次中國國別援助研究會》，1991年提出了最終研究報告，提出了以支持中國的改革開放、實現經濟穩定和消除通貨膨脹為目標，以基礎設施和消除經濟發展瓶頸為重點的援助方針。1997年，國際協力事業團1997年又建立了以渡邊利夫為會長的《第二次中國國別援助研究會》，1999年提出了最終研究報告，提出了以中國經濟迅速發展所產生的問題為中心進行援助的方針，并以內陸地區援助主，把消除貧困和地區差距、環境保護、農業開發和糧食供給、促進市場經濟的制度化建設作為四個重點援助的領域。進入新世紀以后，面臨新環境，特別是針對日本國內的批評和不滿，日本外務省為廣泛征求各方面的意見，2000年7月設立了《21世紀對華經濟協力懇談會》，自民黨對外經濟協力特別委員會也專門討論了對華經濟協力問題，提出了《對中國進行經濟援助和協力的總結與指針》。

（二）對中國經濟協力計劃

2001年10月，日本政府制定了《對中國經濟協力計劃》，提出了新的對華ODA政策和援助方針，其主要內容如下：

1.對華ODA的意義。為實現日本的安全和繁榮，需要確保和平的國際環境，特別是需要確保亞洲的穩定和繁榮。為此，必須與所有的國家特別是中國建立友好合作關系。中國更開放、更穩定并在國際社會中充分發揮作用，這對日本是至關重要的。日本在積極促進中國參與國際社會的同時，還需要援助中國為此所做出的努力。從這一基本立場出發，與中國在政治、經濟、文化等各個領域建立廣泛而全面的友好合作關系，增進兩國間相互理解、相互信賴，乃是非常重要的。為此，在民間貿易和投資的基礎上，通過ODA支持中國的改革開放，就有很大的意義。

2.對華ODA的新政策。（1）根據中國經濟的發展情況，中國自己能夠辦到的事情由中國自己去做，日本不再援助。消除貧困和地區差距等問題，也要以促進中國自主努力為主，日本只援助其中不足的部分。（2）根據ODA大綱的原則，除協商援助的場合外，要利用兩國間關系的各種途徑，敦促中國認識軍費支出和人權方面的問題。（3）對于中國多樣而龐大的援助需求，日本不可能全部滿足，只能對特定地區、特定項目進行建立樣板式的援助，并努力提高有限資金的援助效果和援助效率。（4）為使日本ODA在中國家喻戶曉，除要求中國進一步加強廣告宣傳外，日本自己也要加強廣告活動，并通過人與人的交流和充分利用日本的訣竅、技術，進行看得見日本形象的援助。（5）對對華ODA進行及時恰當的評價，評價結果要迅速體現到其后的援助中，并向日本國民提供充分的情報，爭取國民的理解和支持。

3.今后5年經濟協力的方向。（1）根據中國新的開發需求，在日本國民的理解和支持下，根據日本的國家利益，精確審查援助項目，就重點領域和重點項目，進行有效率的援助。（2）中國自己能辦的事由中國自己去辦，民間資金流動應發揮更大的作用。（3）不僅是ODA，其他公共資金和民間資金都要密切配合，實現更為有效的援助。（4）為促進中國進一步融入國際社會，使中國作為國際社會的一員，在政治、經濟等方面都充分發揮其作用，要進一步促進中國市場經濟化的發展；（5）根據ODA大綱，對華ODA避免與加強中國的軍事力量相聯系。

4.援助方式和重點領域。關于日元貸款，從以往跨年度承諾貸款額的方式，改為單年度“按項目計算貸款額的方式”。今后，包括無償資金援助、技術援助和日元貸款在內，所有ODA都不以以前的援助額為基礎，而是根據日本的意向和中國新的援助要求，按日本經濟、財政的具體情況來實施，援助要有利于促進日中兩國的相互理解。援助重點從以沿海地區的基礎設施為中心，轉向以內陸地區的環境保護和生態建設為中心，重點實施環境保護、消除貧困、支援改革開放、促進相互理解、為日資企業創造有利的投資環境和促進多邊合作等方面的援助。

5.經濟合作的注意事項。（1）根據ODA大綱的原則，繼續堅持日本援助不與中國國防現代化相聯系，要有助于促進民主化和人權方面的進步。以協商援助為首，包括各種高層次會談，要敦促中國削減軍費開支，提高國防預算的透明度，要求中國加強民主化、法制化建設，確保人權。（2）進行看得見的經濟合作，使日本援助在中國廣為人知。其中，生活基礎設施方面的無償資金援助，每個項目的援助額雖然很小，但由于其直接與居民生活的提高相聯系，地方政府和居民都很歡迎，因此，將進一步加強援助。（3）進一步充分而靈活地進行技術援助。在技術援助中除傳統技術的轉移和人才培養以外，要重視政策和制度方面的援助。（4）共同確定援助項目。在援助項目的確定方面，原來的做法是中國先提出一個項目清單，由日本提供援助。今后，日本要積極參與援助項目的確定過程，提高透明度，與中方共同確定援助項目。

6.其他。（1）推進樣板項目。在特定地區或特定領域選定樣板進行援助，援助成果不能停留在援助地區，要普及到其他有類似問題的地區。（2）加強與其他政府資金以及民間資金的合作。無論ODA，還是無附加條件的融資，都要在日本政府有關機構的適度參與下進行，在實施時都要根據對華外交的需要，從全局考慮增進日本的國家利益。除公共資金外，還要積極地利用民間資金和技術，促進對華援助。（3）加強與國際機構等主要援助機構的合作。在消除貧困和落后地區開發方面，世界銀行和亞洲開發銀行也向中國提供援助，并積累了豐富的經驗，有大量的人才和信息資源，日本應該與之加強合作。對于中國防止結核病的建設項目，也應從地區分工和機能分工的角度，與有關國際機構加強協調。對于貸款規模小、在實施過程中需要很多人力支援的項目，要加強與UNDP的合作。（4）推進IT合作。以中國為首，在亞太地區普及信息化，這對日本信息化的發展大為有益，對日本經濟充滿活力的發展也至關重要。因此，應該通過ODA，在制定有關IT標準和制度等軟環境方面以及IT人才培養方面，支援中國信息化的發展。（5）加強評價體系，積極推進對對華ODA的評價。不僅是個別項目，對整個ODA也要及時進行綜合性評價。為此，要建立評價委員會，吸收民間有識之士參加，在充分考慮中方評價的基礎上，進行共同評價。（6）提高透明度。為使日本國民加深對對華援助的理解和支持，從對華ODA的宗旨、到ODA項目的選擇和立項，實施過程、實施結果以及評價，都要利用互聯網等途徑，進一步實行信息公開。

（三）對華ODA與日本的國家利益

ODA是日本外交的重要一環，也是日本在國際社會中實現其政治目的和經濟目的的重要工具。因此，在ODA改革中，日本政府特別強調ODA必須符合日本的國家利益。根據新修改的ODA大綱，作為ODA的基本理念，除人道主義等“普遍價值觀”外，還新增了“要考慮日本的安全與繁榮”。為此，日本政府從2003年4月開始，已分別與印度尼西亞、中國、印度、越南、菲律賓等國協商了新的協議方式。新的協議方式改變了以往根據對象國要求決定援助內容的“要求主義”的原則，在受援國提出要求之前先轉達日本的意向。其中，向中國轉達了把對日本有影響的黃沙等環境保護問題和人才培養作為援助的重點的意向。根據新協議方式，包括中國在內，如受援國不按日本的意向提出援助要求，除要求其修改援助要求外，如對方存在不公正貿易慣例還敦促其抓緊改善，在援助事業與環境保護的關系方面，也要求受援國采取相應的政策措施。

三、對華ODA的新動向、新特點

（一）日元貸款

1.貸款額大幅度減少。1996－2001年度，對華日元貸款的增減情況如表1所示。根據表1的統計，第四次日元貸款（1996－2000年度）總額為9869億日元，年均為1974億日元。其中，1999年度為1926億日元，比上年減少了6.8%；2000年度為2144億日元，比上年增加了11.3%；2001年度為1613億日元，比上年減少了24.7%，是1996年度以來的最低水平。2002年度為1211億日元，又比上年減少了24.9%，只相當于2000年度的一半多一點。

2.貸款條件提高。日元貸款的條件分為最落后發展中國家、貧困發展中國家（人均收入745美元以下）、低收入發展中國家（人均收入746－1435美元）、中等收入發展中國家（人均收入1436－2975美元）和中進國（人均收入2976－5185美元）。由于2002年我國人均GDP已達911美元，已從貧困發展中國家進入了低收入發展中國家的行列，因此，與90年代以前相比，對華日元貸款的條件就相應提高了（參見表2）

3.側重環境援助。根據《第二次中國國別援助研究會》的研究報告，在第四次日元貸款的后2年度，對華援助的重點就已轉向了環境保護。在2001年3月確定的23個日元貸款項目中，環境保護方面的項目為20件，貸款額占86%。根據《對中國經濟協力計劃》，日本對華ODA的重點仍側重于環境保護。例如，在2002年3月確定的15項日元貸款中，環境保護方面的貸款為7項，貸款額占54%；在2003年3月確定的8項日元貸款中，環境保

表11996－2001年度日本對華日元貸款的推移情況

（單位：億日元、%）

第四次日元貸款

一攬子提供方式單年度

提供方式

年度199619971998199920002001

貸款額1705.112029.062065.831926.372143.99*1613.44

增減率20.619.01.8-6.811.3-24.7

注：*2000年度包括特別日元貸款170.2億日元，若不包括則為1971.97億日元。

資料來源：〖日〗外務省：《2001年度對華日元貸款》，2002.3。

表2日元貸款條件一覽表

貸款條件基準/選擇貸款利率償還期間寬限期籌措條件

貧困發展中國家

人均收入745美元以下一般條件

優先條件

利用日本技術基準

基準

基準1.30%

0.75%

0.75%30年

40年

40年10年

10年

12年不附條件

不附條件

不附條件

低收入發展中國家

人均收入746－1435美元一般條件

優先條件

利用日本技術基準

選擇

基準

選擇

基準1.5%

0.9%

0.75%

0.75%

0.75%30年

20年

40年

20年

40年10年

6年

10年

6年

12年不附條件

不附條件

不附條件

不附條件

附加條件

資料來源：〖日〗外務省經濟協力局編：《2002年度ODA白皮書》，國際協力推進會2003.4月。

護方面的項目6項，貸款額占71%。對華環境援助的重點是防止大氣污染、水資源保護和沙漠化治理，主要項目有“日中環境開發模范城市構想”和黃河中游地區植樹造林援助等。其中，“日中環境開發模范城市構想”，是根據雙方專家委員會的建議，指定大連、重慶和貴陽為模范城市，以防治大氣污染為中心提供日元貸款，并且派遣專家，提高三城市的環境管理水平。

4.側重內陸地區援助。在日元貸款的重點轉向環境保護援助以后，隨著中國西部大開發戰略的實施，對西部地區的貸款項目也同時增加了。在2001年3月確定的23個日元貸款項目中，內陸地區15項，貸款額占77%；在2002年3月確定的15項日元貸款中，內陸地區為13項，貸款額占83%。2003年3月確定的8個日元貸款項目，全都是對內陸地區的援助。

5.增加人才培養援助。以往，對華ODA在人才培養方面的援助，主要是通過無償資金援助的方式來進行的。近年來，有償資金援助中的人才培養援助也明顯增加了。例如，在2002年3月確定的15項日元貸款中，就有6項是人才培養方面的貸款（包括山西省人才培養計劃、甘肅省人才培養計劃、四川省人才培養計劃、重慶市人才培養計劃、云南省人才培養計劃和湖南省人才培養計劃），貸款合計為307億日元，占貸款總額的16%；在2003年3月確定的8項日元貸款中，人才培養方面的貸款1項（內陸地區人才培養計劃），貸款額為275億日元，占貸款總額的23%

6.減少沿海地區基礎設施援助。多年來，日元貸款基本上是以援助沿海地區的基礎設施建設為中心而進行的。然而，從1999年度起，基礎設施方面的貸款特別是對沿海地區基礎設施方面的貸款已明顯減少了。1999年度，基礎設施方面的4項貸款都是對內陸地區的貸款（包括海南高速公路擴建事業、梁平－長壽高速公路建設事業、河南新鄉－鄭州高速公路建設事業和哈爾濱電網擴建事業），貸款額合計為588億日元，占貸款總額的31%。2000年度，基礎設施方面的貸款為2項（西安咸陽機場擴建事業和北京地鐵建設事業），內陸地區和沿海地區各1項，貸款合計為172億日元，只占貸款總額的8%。2001年度，3項基礎設施方面的貸款（包括甘肅省地方道路建設計劃和湖南省地方道路建設計劃、山西省西龍池提水發電站建設計劃）都是對內陸地區的貸款，貸款合計為663億日元，占貸款總額的41%。2002年度，沒有進行基礎設施方面的貸款。

（二）無償援助

1.無償資金援助。對華無償資金援助是以農業、醫療、環境保護和人才培養為中心而展開的，上世紀八、九十年代較大的援助項目有中日友好醫院建設、中日青年交流中心建設和中日友好環境保護中心建設等，其援助額各為160億日元、101.1億日元和102.56億日元。2000年以后，對華無償資金援助的項目和規模都明顯下降了。2001和2002年，對華無償資金援助的主要項目各為8項和11項，援助額各為65.14億日元和58.24億日元。其中，2001年主要的援助項目有山西省人民醫院醫療器械整備計劃和第二次環境信息網絡建設計劃，其援助額各為13.68億日元和10.51億日元；2002年主要援助項目有重慶婦嬰保健器材整備計劃、中等專業學校教學器材援助計劃和長春日中友好凈水廠控制設備改善計劃，其援助額各為11.48億日元、13.68億日元和9.99億日元。2003年1－5月，對華無償資金援助主要項目共為5項，其中第二次中等專業學校教學器材援助計劃援助額為12.68億日元。5月，為支持中國抗擊非典，日本政府提供了總額為15億日元的緊急無償資金援助，并向北京和上海提供了2700萬日元的小額援助。在此之前，4月曾提供了口罩、防護服等約為2.05億日元的援助。如果加上派遣醫療隊等，則共提供了17.6億日元的援助。

2.技術援助。對華技術援助主要是通過項目技術合作來進行的，其他援助形式還有在農業、工業、經營管理和醫療保健等廣泛的領域接受研修人員和派遣專家以及進行開發調查等。項目技術合作有很多是與日元貸款項目和無償資金援助項目結合進行的，例如，在“日中環境開發模范城市構想”中，日本就對被指定為模范城市的大連、重慶和貴陽提供了各方面的技術援助。另外，2000年以來，還在部分樣板城市開始了中小企業振興計劃方面的調查，并舉辦中小企業經營管理講座，培育中小企業人才。2000年度，對華技術援助為81億日元，是援助較多的一年。2001年度以后，對華技術援助也明顯減少了。

注：

①〖日〗內閣府大臣官房：《外交輿論調查》，2002.11。

②蔣立峰著：《中國民眾對日本很少親近感－第一次中日輿論調查結果分析》，載《日本學刊》2002年6期。

主要參考文獻：

〖日〗外務省經濟協力局編：《2002年度ODA白皮書》，國際協力推進會2003.4月。

〖日〗外務省經濟協力局編：《2001年度ODA白皮書》，國際協力推進會2002.4月

〖日〗外務省：《對中國經濟協力計劃》，2001.10。

〖日〗外務省：《2002年度對華日元貸款》，2003.3。

〖日〗外務省：《2001年度對華日元貸款》，2002.3。

〖日〗外務省：《2000年度對華日元貸款》，2001.3。

〖日〗渡邊利夫：《關于對華ODA的思考》，《環太平洋經營情報》2001.10。