房地產調控政策研究論文

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［摘要］近兩年，中國的樓市一直處在政府的宏觀調控中，房地產市場的活躍度雖有下降，但價格卻沒有明顯的回落，各大城市房價依然一路高走，宏觀調控要何時奏效？對宏觀調控的政策和措施本身進行反思尤為重要。

［關鍵詞］宏觀調控；房地產調控政策；政策的可行性論證

一、問題的提出

2006年初以來，中國的樓市再掀調控之風，但從全國來看，房地產市場的活躍度雖有下降，價格卻沒有明顯的回落趨勢。7月份，國家統計局公布了兩組數據：今年上半年，全國完成房地產開發投資7694.59億元，同比增長24.2%；70個大中城市房屋銷售價格同比上漲5.6個百分點，漲幅回落3.3個百分點。雖然上半年的房地產開發投資增幅明顯低于31.1%的同期城鎮固定資產投資增幅，但房地產開發投資依然繼續保持著增長的態勢；雖然商品房價格的漲幅總體趨緩，但部分城市房價依然在漲，2006年6月，全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲5.8%，環比上漲0.7%，同比和環比漲幅均與上月持平。部分城市房價上漲仍然較快，8個城市新建商品住房價格同比漲幅超過10%，19個城市月環比漲幅超過1%，廣州等城市被國家發改委列為房價漲幅較大的七個城市之一。從國務院九部委聯合“國十五條”至今，已經有將近兩個月的時間了，宏觀調控也進行了將近兩年，各地房地產市場的價格走勢已經成為判斷這一輪宏觀調控成效的關鍵因素。但從目前地方和國家的統計數據來看，各大城市新建商品房和二手房價格依然一路走高。在宏觀調控進行了兩年后，房價仍不斷上漲？我們不得不對調控的政策和措施本身進行反思，有一些問題值得我們深入思考。筆者主要針對房地產經濟政策實施的可行性分析及評價問題，結合現行政策進行一些初步的探討。

任何一個單位或個人，面對一個項目，無論大小，均離不開大量的市場調研和實證分析論證、實施中的實時監控和事后的評價。如果將房地產經濟政策作為一個項目來考慮，作為政策的制定者，面對比單個項目更重要更宏觀更復雜的市場，則更需要進行系統和準確的實證性分析、可行性論證及政策效果的分析和評估。這中間需要精確的統計數據的支撐，定量化的分析手段和測算工具，相關專家及智囊團的科學分析論證。只有這樣才可能使宏觀調控政策更為科學合理，以適時適度地發揮調控經濟的作用。

二、房地產市場的調控目標與效應

（一）供求均衡：房地產調控的目標

政府調控的目標到底是什么？是降低房價還是控制房價的上漲速度；是抑制需求還是擴大供給、改善供給結構；還是在不均衡的市場均衡中發現深層次的問題，建立健全城市住房供給體制。

無論在發達國家或地區還是發展中國家或地區，對住房市場進行調控是其解決居民住房問題不可缺少的措施。而住房價格是住房市場的核心，是住房市場健康的晴雨表。在正常情況下，房地產價格取決于供求，如果供求不均衡，則市場價格機制會自行調節供求。由于一般商品有較強的流動性和較短的生產周期，能夠根據價格信號迅速做出反應，自動調節供需狀況。而住房市場由于承載其土地位置的固定性和住房生產周期較長等特質，對價格信號的反映相對比較遲緩，自我調節能力本身也就比較薄弱。房價的不斷上漲，應是市場供求不均衡的必然表現。從近幾年影響中國房地產市場價格的內部因素即供求方面進行分析，不難看出，房地產商提供的產品結構趨于高檔化造成了近兩年房地產價格統計指數的不斷上漲，從地價、建材到各項開發成本的不斷走高也造成了房價的不斷提高；需求市場上的投機風氣盛行，外資的涌入，經濟的迅速發展致使資金市場的流動性增強，投資渠道不暢均是導致供求失衡的直接內部因素。另外，一些外部因素也加劇了供求的失衡，比如城市建設用地供給的有限性是房價上漲的重要前提，政府對土地市場的壟斷和對土地收益的追逐及依賴，信息的不對稱，相關利益集團的博弈等等原因。市場機制并非萬能機制，市場機制在某些時候可能會失靈，這就給政府的宏觀調控提供了理論上的支持。

當政府對住房市場進行政策調控時，如果調控目標不明確或不一致，則調控的效果將可能大打折扣。綜上分析，政府調控決定了現有房價變動的供求關系。宏觀調控是政府對經濟總量即總供給與總需求的調整和控制，通過深入分析造成總供求失衡的原因，進而從深層次上通過總量控制穩定整個社會經濟周期中的房價上下波動。

（二）調控目標：需求差異與調控政策

這里筆者僅結合房地產市場的需求與宏觀調控政策間的關系進行有關分析。不同類型和層次的房地產需求，對調控政策的反應程度是不同的，調控效應及結果也因需求而異。所以應針對房地產市場的需求差異，制定相應的調控政策，把握好調控力度。

如果按照需求動機進行市場分割，則市場需求與調控政策的關系可進行如下分析。

1.源于自身住房的消費需求。以廣州為例，從1997~2002年，居民私房擁有率平均每年大約以5%速度穩步提高，購房者中自主性買家占比例很高，這種剛性需求很難被打壓。有關調控政策在短期內會延緩這一部分需求，形成短期的觀望和對未來的價格預期，但從長期來分析，則影響不大。

2.源于個人及企業的長期投資需求。土地資源的稀缺導致房地產價值在不斷平穩增值，投資房地產確實是不錯的長期投資選擇。此外投資房地產還可以以小搏大，個人和企業可以充分利用財務杠桿及區域利率差異，在較為寬松的貸款環境和條件下進行操作。這部分投資與一個國家的、區域及地區的發展、地區區域條件、對未來價格的預期、銀行房產貸款政策的寬松與否等因素密切相關，因為相當一部分資金源于借貸，因而特別對于金融政策的變化比較敏感。

3.個人及企業的短期投機需求。當市場價格有強勁的上升趨勢、心理預期未來市場價格將繼續上升的時候，在市場的示范效應下，個人及企業都有強烈的投機沖動，這部分需求屬于短期炒作。房地產的投資與投機兩種需求有可能在一定的市場環境下互相轉換，短期內在一定的市場環境下很難作出明確的區分。在中國，由于投資渠道的狹窄，住宅的投資（含投機）需求在中國房價走向中占的比重已經越來越大。一份統計調查數據顯示，2004年北京的商品住宅投資性購房比例為17%，在全部投資性購房中近三成短期轉手，逾兩成投入租賃市場，近五成空置等待升值。2005年初，一份詳細的某樓盤訪談式調查結果顯示，17%用于包括出租在內的投資用途(其中8%屬于只追求買賣價差的投資)。2006年初，深圳市2005年新房購房者的全樣本分析結果顯示：同一購買者購兩套及以上房子的總套數占新房銷售總套數16.07%。這類住宅的市場需求對房屋價格，銀行金融及稅收政策的投資收益非常敏感。在現有的住房供應體系中，其行為對房屋的市場價格和租金價格會產生較大的影響。

此外，房地產需求尚有長期需求和短期需求之分，本地需求與外地、國內國外需求，國內各個不同地區需求之差異等等。特別是地區需求差異，由于各區域經濟發展定位及國家在國際社會中的影響，房價存在相當大的差別。宏觀調控政策要充分發揮作用，必須對房地產市場進行分割，掌握各分割市場的需求特點并長期跟蹤調研，進行統計數據分析，掌握其對政策的反應程度，準確測算政策的效應值，并在此基礎上，制定相應的調控政策。

三、關于調控政策的特點與效應

政府的宏觀調控是對市場失靈問題的補充和輔助，宏觀經濟政策有各自的優勢和特點，把握它們，就可以使其充分發揮作用。

（一）關于宏觀調控效果的滯延性與兩面性

由于政策作用時滯的存在，一般情況下，宏觀調控效果的全面反映，必然要在調控手段實施后的一段時間甚至以年計算的較長時期才能完全顯現，財政政策時滯相對于貨幣政策要長一些。由于滯延的客觀存在，往往導致調控措施在經濟形勢已發生變化甚至轉折、在不需要的情況下才發生最猛烈的作用。同時，經濟政策是一把雙刃劍，應用起來應該慎而又慎。正因為如此，調控政策的出臺需要特別強調“適時適度”，出臺調控措施要多，調整差別幅度要小，調整間隔時間要短。

貨幣金融政策相對靈活，可以針對經濟形勢的變化適時調控，所以也是各國常用的經濟調控政策。但金融政策何時產生效果不確定，多數歷時1年~2年時間才能顯現效果，效果能有多大也很難確定。在美國，有學者認為自20世紀80年代以來，由金融自由化引發的政策或環境變動對貨幣政策的影響無疑是巨大的，大范圍的金融自由化，使得較自由的抵押貸款銀行和抵押貸款程序在市場上占統治地位，利率與房地產之間的聯系被明顯弱化了。緊縮的貨幣政策需要通過對貸款定價、交易費用和對房地產價格等的一系列復雜影響，傳導過程變得較長。中國也有學者著文指出，加入WTO之后中國金融業的新開放及其所推動的國內金融深化,已經使貨幣政策調控作用的接受主體發生了很大的變化,這種變化改變了以往單純的金融調控格局和順暢的調控作用機制,從而使現行金融宏觀調控方式的調控能力減弱。據有關計算，在中國儲蓄利率水平需要上調2%，貸款利率水平需要上調3%，利率水平才會回到中性水平，只有到這一步，央行每加一次息才會在經濟活動中得到反映，所以中國的貨幣金融政策的實施效果歷時較長，也更難確定和把握。一般情況下，各國政府在面臨房價上漲時都比較謹慎，多采取比較緩慢的、逐漸遞進的及比較精準的漸進方法。

（二）關于宏觀調控政策的相互協調與配合

針對市場失靈的宏觀調控政策有很多種，包括我們常提及的財政政策、貨幣金融政策、外匯政策、產業政策，以及各政策內部的細化政策等等，各政策出自不同的政府部門，其著眼點、側重點和考慮問題的角度必然有差異，政府各決策主體出臺的政策必須互相配合，IS-LM理論就詳細闡述了各經濟政策互相配合的必要性。目前調控房地產行業的經濟政策眾多，政策之間的協調和配合必然決定和影響執行結果。

如房地產調控政策之貨幣金融政策，在匯率改革沒有出現大動作的前提條件下，如果連續加息，則不僅使國際游資坐享其利，而且還可能誘使更多的國際資金進入中國，導致流動性更加過剩。而如果不加息，則無法抑制投資過熱和房價猛漲的局面，進而引發通貨膨脹。這就需要在匯率政策和貨幣政策之間尋找一個平衡點。再如關于規范房地產市場外資準入和管理的有關政策出臺后，未來必然會有相關更細的政策出臺，可能會從交易環節、外資退出限制、稅費等方面逐步完善對外資購房的管理。最終出臺的執行細則還需要更深層的銀行、外匯、稅務等領域的專業知識，政策制定者必須全面協調，使各政策間相互配合，才能保證政策的作用的充分發揮。

四、關于分析的手段和方法

目前的政策較多的是以有關部門為主的定性分析，缺乏較詳細的深入的數據的分析測算作支撐及定量的政策可行性研究分析和全面論證，對執行的結果如何也缺乏實證分析。

（一）目前的調控政策具有點狀與短期性的特點，缺乏系統性的分析

1.我們來分析一下近期出臺的涉及商品房二手交易的稅費政策問題。應該說，健全和完善的房地產稅收制度可以在經濟波動初期充分發揮財政政策的自動穩定機制，在經濟出現大幅波動時在行業上有區別地出臺相應的政策，是可以對經濟的影響進行平衡的。國外經驗表明：一個結構完備、運行良好的房地產市場離不開一個能同市場經濟相吻合，并將國家的宏觀經濟政策及其意圖滲透于市場的完善、高效的房地產稅收制度。其有效運行，不僅可以增加財政收入，而且可以調整土地等資源的配置，通過對房地產市場的干預，調節城市經濟運行及收入分配。當房價快速上漲是由于投機熾熱造成時，完善住房轉讓環節的稅收政策，其效果是明顯的。但實際上，2005年國家出臺的一系列房產新政，已在一定程度上抑制了投機，當政府再次面對房價的非理性上漲時，對以往政策的實施結果就需要進行驗證和數據分析，對執行政策后的市場需求進行詳細的測算。如果房價上漲的原因主要是需求增加，盡管很大程度上是“提前透支”的需求，再增加交易環節的稅收對抑制住房需求未必很有用，容易轉化為交易的成本，進一步推升房價。由于只考慮到對賣方市場的限制，希望通過調整二手房交易營業稅來限制購房者的投機行為，卻忽略了買房市場的購買力，制約了二手房的合理流動，從而可能加劇市場房價的上漲。

2.調控涉及到的有關土地政策所引起的一系列連鎖反應是我們必須全面考慮的。從土地供應方面來看，土地供應結構和土地儲備結構都會發生變化，這不是一個簡單的住房供應結構的改變，而是市場運行規則的重大改變。因為要供應更多的中低價位房和經濟適用房必然要求提供更多的低價土地。這樣，要么降低城區土地的價格，但城市土地價格是城市綜合價值的體現，降低地價不是明智的決策，也不是對社會資源的有效利用和合理配置；要么增加郊區土地供應量，如果沒有足夠的郊區土地儲備，就必須大量征用集體土地，但這與政府實行最嚴格的土地管理政策又是矛盾的。土地作為一種非常重要的生產要素，在中國相對稀缺，在城市地區尤甚，其使用效率和價值通過市場機制能夠體現的更充分。大量供應中低價位的經濟適用房是一種行政干預配置資源的行為，也會降低資源配置效率。此類商品房供應過多等于放低了購房門檻，如果不考慮購買力的動態性，而以當前的購買力為基準放低消費市場的進入門檻，會進一步放大社會購買力，加劇資源約束與購買力的矛盾。同時,如果大量供應郊區土地，勢必加快城市郊區化進程，全國許多城市的城市規劃和城市發展的重點都必須調整。

（二）一些調控政策的出臺，缺乏科學系統的測算，對政策的結果效用基本上沒有量化的分析或目標指向

負責市場調控的主體—政府及其有關部門，面對市場失靈的復雜市場，應該把調控政策作為一個大的項目，針對經濟政策的特點，從統計調查搜集數據、建立模型進行分析，到市場分割、確定政策的執行目標、執行環境、執行主體、執行機制及政策傳導機制、可操作性，執行效應，反饋評價及至調控可能涉及到的各個層面的反應及其測算等等方面，進行詳細的定性和量化實證分析，通過實驗室實驗、小范圍區域的操作對政策的出臺、運用及實施中可能出現的問題進行全面的分析和可行性論證。這其中，數據的分析是進行政策是否可行論證的重要依據。但目前房地產領域各種房地產數據的來源和統計口徑不統一、信息不完整及對外不完全公開給研究帶來了一定的混亂。進行房地產相關數據統計及其分析，需要花大時間，投入巨額資金，還需各個政府部門全力配合，才可能有令人信服的數據分析和正確的政策出臺。因此，要提高政府決策的科學性、合理性和行政行為的正當性，證據的收集、整理、分析和公布是非常關鍵的。

比如關于規范房地產市場外資準入和管理的有關政策。政策的出臺是否有事實依據并經過了充分的推理和論證。對政策的效力非常重要。政府的決策應該首先是慎重的，要在充分之調查研究基礎上，政府再行公布決策并實施。而從目前各個部門公布的數據和信息來看，恐拍還很難清晰判斷出外國投資者到底對房價高漲要承擔多大的責任，同時即便是僅僅針對房地產這一領域，如果處理手段不當，也會給國際社會形成不遵守WTO市場開放承諾的負面印象。對于貨幣政策的研究我們也僅僅停留在分析政策對房地產市場的宏觀層面影響，比較籠統，沒有相關的數量實證研究，也沒有對中央銀行貨幣政策在各市場主體、各地區、各利益集團、各傳導機制的有效性變化的相關量化及實證性研究。如對于增加購房首付后，會對哪些分類市場需求有影響，會使購買力下降多少個百分點、樓價下降幾個百分點的政策效用與預期；假定實施此項政策，到底提高首付到多少最合理則沒有相關的模型和系統的分析；此政策的作用效應到底在哪些方面，對相關各方的影響如何，有多大，有什么負面影響，又如何化解，亦缺乏詳細的分析和論證。

五、相關方的利益博弈與協調

從博弈論的角度看，在房地產市場上，中央政府、制定政策的各個部門、地方政府、房地產開發商、商業銀行、住房消費者有不同的利益需求，也渴望達到某種程度的多方共贏，但如果僅以消費者希望的房價作為簡單評估標準的話，共贏的可能性就不大。平衡各方輿論，卻不可能平衡各方利益。而平衡輿論回避利益沖突的結果，是未來的房價還會繼續上升。從歷次調控的結果看，房價往往沒有明顯下降，房屋成交量卻明顯萎縮。顯然，立足于消費者一方，單純的壓制房價，并不符合各方參與者的根本利益。

調控政策執行力大打折扣，問題出在利益博弈上。地方政府基于自身利益而與中央政府利益不協調一致，政府各部門基于自身的利益目標不同而動作不協調，銀行基于利潤而樂于提供低風險的抵押貸款，房產商融資渠道的多元化，購房者的動機各異。在市場經濟中，各方面的博弈是自然、正當和合法的。但如果在政策制定時，充分考慮到各方的利益和可能的博弈結果，也就是一個政策的出臺要建立在利益主體充分博弈的基礎上，就能最大程度地減少政策實施的阻力，因為政策本身已經包含了相關利益主體的利益訴求。所以在制定政策時，把利益博弈前移，即把基于利益和矛盾的博弈前移到政策制訂中，各相關利益主體在政策出臺前進行充分的博弈，制定事關多方利益主體的公共政策時，應以“抵制者假設”為邏輯起點：即假設各方都會抵制政策，要通過利益博弈才能使他們認同并服從政策，而不能以“服從者假設”為起點，即假設各方都會服從上級安排。只有使各項政策有機地協調與配合，避免沖突與矛盾，只有博弈前移，利益各方形成共識后再出臺政策，政策執行起來才會沒有阻力。

綜上所述，從中國房地產經濟發展至今，針對房地產行業的宏觀調控政策就從未停止過，房地產宏觀調控作為國家宏觀調控政策的重要組成部分，要使其更為有效地發揮作用，在政策的制定過程中，就必須進行政策的可行性分析和效果的綜合評價和論證，從而使其更為科學合理。

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