市場經濟轉型論文

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市場經濟改革改變了社會管治的基礎。近來許多學者開始重視對地方政府的研究。但多數局限于政府機構的變化，屬狹義的政治學研究，尤其缺乏對政府基層政權的研究。近來隨著對社區的重視，這種狀況有所改變。本文力圖分析改革后管治基礎的演變，以揭示市場經濟改革造成了國家治理的危機，由此國家機器通過“地域化”過程以加強其對社會的管治能力。

1何為“管治”

管治是西方近來興起的概念。通常我們認為西方國家是所謂的“市場經濟”，這種認識忽略了其國家機器的強大管理功能。這種功能是在應對資本主義經濟危機的實踐過程中產生的。這種凱恩斯主義式的上層建筑也是資本主義大工業生產方式的必然產物。全球化和向“后福特主義”轉型引起了國家治理的危機(Jessop,1998)。

國家由此不得不尋求新的方式（如與私營部門合作），以整合其管治能力。即出現了所謂的“由政府向管治的轉變”。

管治概念中國古來有之。《資治通鑒》集成了帝國管治的精華。尋求天下大治，無非是掌握天時地利人和，明察各種關系，以達到整治的目的。整治的方式當然不盡相同。

因此，管治實為一種視野，我們大可不必拘泥于西方的具體管治形式。

2社會主義管治的基礎

資本主義力圖在全球范圍內進行整合，危害了邊緣民族國家的利益。社會主義由此而生，是對這種勢頭的扼止，由此即形成了東西對峙。唯有國家才可承擔此重任。感嘆封建和半殖民的舊中國是“一盤散沙”。這種無組織狀態是實行快速工業化的最大障礙。對資源調動和社會整合的迫切需求必然促使生產資料的公有化和消費方式的集體化。比如，住房的單位分配即為一例。社會主義管治的基礎產生于對無序社會的管治的迫切性，因而造就了強有力的國家機器。其合法性不僅建筑在人民革命勝利的基礎上，而且源泉于民族的危機。

3管治基礎的改變

市場經濟改革轉變了原有的基礎。在國家內部，為了建立激勵機制和轉移中央壓力，實行財政放權。放權形成了計劃外資本循環和地方主義。在地方經濟實力增長的同時，削弱了中央政府的管治能力。這在實行分稅制后有所改變，但出現了復雜的中央與地方的博奕關系。當地方政府對其可控資源的收益有穩定的預期，便有可能形成所謂的“企業式經營政府”的行為(Walder,1995)。在體制外，市場使體制外要素的出現成為可能。傳統上，單位關系是劃分“體制內”和“體制外”的主要標準。但當內外差別弱化時，此區分便失去了意義。

人力資源：隨著城市私有企業出現，私營、外資企業的職員們脫離了他們與國家單位系統的聯系。私有企業的發展壯大產生了單位體系之外的諸多工作。在高收入的吸引下，國有企業的職工們也開始放掉“鐵飯碗”，“下海經商”。通過“一家兩制”，諸多私營企業職員也可保持與單位系統的聯系，也就是說，一個家庭成員繼續在國有單位工作，以享有住房、醫療補貼及工作的穩定等種種待遇，而另一成員在合資公司或私有企業“掙大錢”。盡管如此，對體制外者的管理和控制弱化了。

而且，單位本身的變化也在弱化職工和工作地之間的聯系。隨著單位社會功能的減少，城市從業者開始“走出單位成為社會人”，例如房改的重大影響。除了去私有企業工作，工人在國企重構中也有可能變為剩余勞動力。同時，伴隨大量下崗者，還存在與日俱增的離退休人員。因此，政府意圖切斷住房、就業和再分配之間的聯系，將責任轉嫁給城市社區。

而最大的轉變則是城市中大量的農村移民。這一運動具有自發性，未經規劃，但與家庭紐帶或老鄉關系相關。移民一般難以溶入社區生活，因此他們保有“外來者”的特征。同時，戶口制度仍固執地將他們排斥于城市服務之外。由于民工高度的變動性，對他們的管理成為政府的嚴重挑戰。

生產資料和基礎設施：市場經濟改革通過放松對一定生產資料的控制引入市場化。在1990年代中期，計劃分配的原材料份額大為下降，由此為終結多數工業原材料的計劃分配鋪平了道路(Lardy,1998)。政府最終采用了一種特別的“劃分所有權和使用權”的理論建立了土地租賃體系(YehandWu,1996)。這一新系統的采用最終促成了國家在城市土地管理職能上的放權。而在正規土地利用體系外則還存在不斷膨脹的“黑市”。

城市基礎設施的發展和使用中也引入了市場機制。在過去，計劃經濟時代的基礎設施投資是地方政府的負擔，除了專款支持的大型項目，基礎設施的發展或多或少地與單位相聯系。而在改革時代，在土地租賃系統建立后，基礎設施投資開始發揮出刺激經濟增長、增加政府財政稅收等的巨大作用。

資本：改革開放政策將中國經濟與世界聯系起來。外資的流動性引發了城市之間的競爭。外資的重要性不僅在于其對資本構成的貢獻，更在于它對非國有產業的發展提供了啟動資金。而民營的非國有企業也存在極大之活力，由此亦成為就業的重要資源。

空間：由房地產市場建立而起，內城變化開始加劇。戶口對于市民的控制性作用開始減弱。購得商品房的居民可以重新落戶，或者施行所謂“人戶分離”。另一方面，自發的土地開發也在沖擊單一的單位空間。事實上，土地利用不再由單位的特征所決定。由于對單位的放權，國家對土地利用的控制也弱化了。由此，對土地利用規劃控制的需求增加了。國家通過增強的土地利用規劃和社區發展，加強由單位開發的，但游離于法規控制外的內城空間的“地域化”。而在單位系統無法觸及的城市空間，非正式空間出現了，例如“浙江村”。

總體上，社會復雜性增加了，這減弱了國家的管治能力。迫使國家需要將各種要素聯系以整合為可管理的社會。

4管治的地域化：地方權力得到鞏固

與等級式的單位系統相比，地方政府（市政府，區、縣，街道辦、城鎮、鄉，居委會、村）屬于“地方”組織。隨著單位體系外要素的增加，“地方”組織開始承擔更多的管理功能。例如，對于放棄大學或者研究機構工作，到私營企業去的人員，他們的人事檔案將由市人才交流中心管理，確證其身份。由此看來，國企工作是一種事實上的“身份證明”，包括“單位證明”，居住地則以戶口加以確證。隨著非國有企業的出現，越來越多的人不再從屬于正式的單位，因此地方和社區服務就變得重要起來。

市政府：與中央在經濟發展中的轉變相適應，城市在經濟組織中的作用開始被確認。市政府開始在地方中發揮重要作用。其角色從輔助國家項目轉向更積極的地方發展戰略制訂者。

城區：1960年代曾有過將屬于不同系統的單位整合進同一地方公社的嘗試，但流于失敗。1990年代后，這一嘗試重新出現。上海市政府在1995年提出了一個新的管理結構，謂之“二級政府，三級管理”，其中開始強調區對城市發展的重要作用。

街道辦：嚴格地說，街道辦事處并不是政府層次而是區政府的派出機構。與市政府以前在城市管理上的補充性作用一樣，街道辦扮演著邊緣角色，承擔管理國家單位外人員的作用。

居委會：居委會與街道辦事處的區別在于居委會是一個“群眾自組織”。實際上，居委會已經成為基層政府的左臂右膀，并且經費亦在地方政府預算之內。地方的政府功能在街道辦事處和居民委員會的鞏固形成了諸多新功能。

空間流重組：地方權利的重新組織造成了資本和信息的空間流重組。政府監督部門和下級單位之間的資本流從垂直轉為水平方向。從上至下傳達和從下至上報告的傳播方式改變了。垂直流是改革前的特征，各級政府有自己的公司和，所以單位依據其管理關系劃分等級。當地方政府在地方經濟發展中開始扮演更重要的角色，這種關系就為水平聯系所削弱。

5管治的企業化

管治企業化的出現是政府對內部能力調整的一種應對。例如管理部門直轉變變為公司，房產局接轉為房產公司。

建立地方商業合作：從1990年代開始，街道產業已成為上海第二大地方財政收入。在地方層次上，政府和企業的界限日益模糊。管理者和被管理者的經濟活動在地方尺度上緊密聯系，這為企業化的出現奠定了基礎。

創造地方空間：空間的創造使大量地方性的城市治理成為可能。在明確的地域邊界內，使用更具風險性的手段，政策得以試驗。同時，很多發展區都通過“土地開發公司”進行開發。例如上海市政府在1990年代制訂了一系列法規并建立了一個開發公司專門負責外灘的發展開發，在此政府拉力下，目前外灘已成為上海的中央商務區之一。而且，城市景觀也開始被大力提升。

6從街道辦事處到社區：走向市民社會？

重建城市社區是政府的頭等大事，它關系到社會的長治久安。社區通過國家權力在基層的滲透發展起來。國家權力的下放使街道辦事處獲得了一系列的管理功能。當街道辦事處具有了諸多的此類功能，它就變得更為正式并與一般意義上的“城市社區”區別開來。將國家的權力分解到地方化的可管理的尺度無疑將促成一個更富變化和更具應變力的政府。街道辦事處或多或少成了一種政府實體，因此無論如何，在其框架上建構城市，街道辦事處仍然有異于社區。

因為基層組織的變化主要在從上至下的方向，是否這些努力將促成市民社會的形成仍然是不定的。有學者曾提出“居委會肩負著管理工作的施行。居委會的存在背離了社區自我治理的目標”（劉，2001）。

7結論

中國城市的管治基礎在市場經濟改革后發生了重大變化。而本文的結論著重于正日益變化的城市治理的原因和結果。變化的主要原因是市場經濟改革造成的管治真空。轉型社會的復雜性和轉變速度超出了國家單位系統的能力范圍。對市場轉型和后福特主義轉型而言，治理在它們中的出現存在相似性，盡管這一復雜性在不同角度展開。但社會主義市場經濟條件下的復雜性不僅在于全球化，而且在于市場經濟轉型的問題本身。

規劃控制的放松導致了各種尺度上生產要素的變動性，而且造成了維持社會等級組織的巨大困難。在城市尺度上，區政府相互競爭以成為零售和商業中心。地產的租金驅使他們與開發商簽訂協約(Wu,1999)。通過吸引外資和直接參與，地方政府也積極地參與到本地域中的開發中來(Wu,2000)。

其次，城市管治變化的方向不在于構建新的市民社會。政府管治的真空地帶為政府功能在基層組織的擴張而填棄，而非依靠自組織的地方管治。市場化造成了體制外的諸多自發變化，如人口變動性的增加，資本流，“體制外”要素的增加等等。

我們在本文中看到了國家在調整與動員要素關系上的領導角色。例如處理同私有企業主、下崗工人的關系方面。種種努力的背后是強大的行政指令，為的是在邊緣群體的服務設施供給、下崗工人再就業和鄉村民工潮的巨大壓力下，保有一個可管治的社會。另一角度上，國家和市場的關系發生了變化，盡管市場化造成了有礙于管治的趨勢，它也為國家體制的創新和改革提供了契機，而市場轉型中的管治企業化亦為消除資源短缺提供了所需資本。

最后，需特別指出的是，為了理解中國城市管治的變化，我們應更多地在微觀尺度上進行地域、組織和結構的調查研究。

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