中國壟斷現象的特殊性及特殊對策

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一、參照類：經濟發達國家反壟斷的理論與實踐

壟斷是市場經濟發展到一定高度以后必然產生的、與競爭相對立的經濟現象，是發源自市場競爭，又反過來否定、限制、阻止市場競爭的一種“異化”力量，因而是對公平競爭市場秩序的極大威脅。簡要而言，壟斷是指在市場交易中，少數當事人或經濟組織（極端而言可以只有一個經濟主體），憑借自身的經濟優勢或超經濟勢利，對商品生產、商品價格、商品數量及市場供求狀態實行排他性控制（直至實行排他性獨占），以牟取長期穩定超額利潤的經濟行為。壟斷的形式多種多樣，例如資本壟斷、技術壟斷、勞動力壟斷和信息壟斷等生產要素的壟斷，更普遍的則直接表現為價格壟斷和與此相關的市場交易份額的排他性控制。法律關注的是經濟行為規范與否，從法律角度考察壟斷，重在行為判定，例如鎖定、操縱價格，劃分市場，價格歧視，操縱投標，獨家經營，聯手抵制，非法兼并等各種濫用市場優勢的行為。

壟斷現象和反壟斷實踐的復雜性在于：第一，資源自然分布不均衡會造成資本進入困難，形成難以避免的自然壟斷，例如煤炭、石油等能源的開發領域以及少數稀有產品的供給；第二，反壟斷、維護公平競爭政策同適度發展規模經濟政策之間的矛盾，常常使對具體的壟斷現象的界定遇到困難，陷入兩難選擇；第三，一般性經濟壟斷，也可以由一時技術的或投資起點的原因所引起，例如對各種知識產權范疇的技術專利，就需要加以保護，而某些領域由技術原因導致的過高的投資門坎，也很難加以拆除；第四，在復雜的競爭活動中，往往由于不同利益群體主觀意志的分歧，對于同一經濟現象或經濟行為是否構成市場壟斷，在理論觀點、政策主張和法律界定等諸多方面相去甚遠，以至陷入曠日持久的爭辯和訴訟之中；第五，行政執法部門在反壟斷問題上能否不受外界干擾，一以貫之，“把水端平”，保持公正、效率、廉潔和權威，歷來也是公眾關注、監督的焦點，從而常常是引發懷疑、爭論和不滿的誘因。這些情況常常給反壟斷的立法、司法機構和行政主管機關，帶來極大的困難和麻煩。

壟斷的巨大危害就在于，通過種種排他性控制，阻止競爭對手（含潛在對手）的進入，限制公平競爭，損害消費者權益，阻礙技術進步，降低經濟效率，導致經濟停滯。其中，壟斷行為的最典型之處是，人為控制產品生產和供給數量，制造有利于自己的“賣方市場”狀態，維持大大高于競爭性市場的產品壟斷價格，以攫取壟斷利潤。可以說，壟斷之手是在向“所有的人行竊”，損害的是“全社會”的利益，因而壟斷勢利歷來被視為是市場經濟社會的頭號公敵。

在經濟一體化、競爭國際化的新時期，近年來正出現以飛機制造、汽車制造、信息通訊、金融保險業為代表的新一輪大公司兼并潮，從而推動了壟斷格局進一步升級。為增強本國在國際市場的競爭地位，發達國家理論界、法律界和政府界爭相放寬對市場結構、市場份額和企業兼并的原有解釋和限制，美國明確提出了“放松管制”以鼓勵國際化兼并的政策。這是各國基于反壟斷的競爭政策的一次重大調整，必將對各國的以及國際的經濟集中度、市場份額、市場結構變化，產生深遠的影響。針對這種經濟集中度在國際范圍內加速提高的新動向，有經濟學家發出警告：“過去大規模的合并不普遍，真正全球性交易甚至比較稀少。但是今天，大公司在數十個國家經營，并在每個國家占有很大的市場份額，而合并能輕而易舉地在單個國家的市場建立優勢地位”，因而呼吁盡快建立國際性的反壟斷法，以阻止壟斷行為國際化和大規模貿易戰的進一步蔓延，認為“制定全球競爭法規必將成為世界貿易組織下一輪談判的一個重要組成部分”（［美］布賴恩．拉賽爾：《需要全球反托拉斯法規》，美國1997年7月31日《商業日報》）。

二、中國經濟體制轉軌時期壟斷現象的特殊性

在一系列深層矛盾依然存在的背景下，中國連續幾年實現了經濟運行和市場狀態的相對穩定，這或許顯示，中國經濟正在步入相對平穩發展的成熟階段，從而已經有能力在某種常態中解決深層次矛盾，有能力避免以往反復出現過的大起大落、忽冷忽熱的劇烈波動。即使是1998年特大洪水過后，商品市場的基本供求狀況也沒有發生逆向變化。根據這種長時間、大面積、多品種“買方跡象”，似有理由認定，中國買方市場已經初步形成相對穩定的“常態”，市場機制及其競爭機制已經順其自然地開始發揮基礎性的調節作用，傳統經濟體制的那種國家壟斷各個經濟領域的局面已經基本改觀。

這一歷史性變化具有重大意義，也提出了關注新情況、解決新問題的政策需求。主要表現是，市場競爭逐步加劇，不公平競爭現象日益突出，低水平無序競爭、惡性競爭、商業欺詐行為急劇增加；不公平競爭中的行政性壟斷、行業性壟斷已對市場發育構成明顯威脅，一般意義上的經濟性壟斷現象也開始顯現；多種現象同時并存、交織，使創建和維護有效公平競爭的市場秩序，遇到了從未有過的復雜情況和巨大困難。對于這些頗具中國特色的市場現象，特別是行政壟斷、行業壟斷，如果任其發展蔓延，定將對市場秩序法制化、規范化建設，構成極大威脅，并阻礙市場成熟化的進程，直至發生“市場變異”，導致社會主義市場經濟發展過程中不應有的曲折和傷害。

反壟斷，作為規范市場秩序的第一主題，以及基于反壟斷的競爭政策立法，在發達國家的爭論、調整、修改和完善從未停止過。在以往的東西方經濟學中，壟斷被不約而同地解釋為資本主義專有的制度現象。根據后來各國的經濟實踐，有理由確認，壟斷作為競爭的伴生物，實屬于一般市場經濟的共同現象，與市場和市場經濟同屬一個經濟范疇。當然，在中國，由于經濟體制處在行政化、高度集中計劃體制向市場經濟體制轉變的歷史階段，情況更為復雜，除了一般意義上的壟斷現象以外，又有明顯的特殊表現。因此，針對中國市場狀態變化和經濟體制轉軌過程中壟斷現象的特殊性，需要研究、制定特殊的對策思路，至于低水平無序競爭、惡性競爭、商業欺詐和經濟性壟斷，雖然也很重要，但是同反行政化壟斷相比，畢竟是第二位的。

中國壟斷現象的特殊性及其由來。中國原有的經濟體制屬于排斥市場機制、高度集中的計劃經濟體制，經濟運行和資源配置高度依賴政府機構和行政力量，因此天然帶有國有化趨勢和國家壟斷的強烈沖動。當中國決心改革這種僵化體制之后，隨著市場化程度的逐步提高，一方面市場競爭開始獲得了生存空間，與市場競爭相伴的經濟壟斷隨即得到萌生；但更主要的是另一方面，即原有體制中頗具根基、盤根錯節的行政化、官本位權力機制，也開始尋找新的環境土壤，原有的行政化壟斷勢力依托逐步成長、極不健全的市場機制、競爭機制，盡可能地、不失時機地為自己營造出了可觀的生存和發展機會。

中國特有的壟斷現象，存在著一個極其鮮明的共同點，即都是在經濟學意義上的經濟規模集中度非常低下的情況下發生的，尚缺乏從公平競爭自然衍生壟斷的普遍基礎。在經濟規模集中度普遍不高的場合，能夠導致壟斷的，只有行政權力這個唯一合理的解釋。或者說，中國的壟斷主要不是憑借生產集中度，而是憑借行政權力。傳統經濟體制的種種特征也可歸結為國家壟斷，即憑借國家政權的力量直接控制所有的經濟領域。這種全面國有化和國家壟斷趨勢，固然存在種種弊端，但由此帶來的壟斷利潤是“封著口”的或“全封閉”的，即歸國家所有，由國家支配。“肉爛在鍋里”，泄漏的機會不多。當時國家所有、分級管理、大一統的經濟體制，以及各項配套政策、社會輿論、價值取向等等可以保障這一點，故染指壟斷利潤、化公為私、化國有為部門地區機關所有的可能性極小。

改革開放，實行放權讓利以后，行政權力格局發生了重大變化，國家壟斷及其全封閉管理體系已經基本解體，公平競爭的市場體系尚不健全，加之放權讓利多被各個主管部門和地方機關截留，并沒到位。于是，在部門、地區權力和自身利益有了經濟市場化這個大舞臺作為依托之后，分享行政化壟斷種種“好處”的機會大大增加了。換句話說，壟斷利潤所能夠誘惑的，還主要不是真正意義上的企業，而是行政管理機關及其人格化的表現——各級各類政府官員。因此，現在所能看到的，大多明顯表現為由條條塊塊權力格局所造就和維護的行政化壟斷，也即超經濟壟斷或排斥他人進入的超經濟獨占。

中國壟斷現象的特殊表現。行政化壟斷通常發生在權力的集中點，雙重體制的交叉點，監督環節的薄弱點，法律政策的滯后點以及某些資源的稀缺點。而擾亂市場秩序、限制公平競爭的行政化壟斷具體表現則多種多樣。一是部門和地方的行政主管機關，強化獨占地位，熱衷于“唯成份論”（國有經濟）和“唯（本）系統論”，制造進入障礙和市場歧視，保護落后，阻止公平競爭；二是濫用權力，走私販私。沖擊市場；三是違規評比，欺騙輿論，制造混亂；四是政企虛假脫鉤，牢牢控制人事權力，保持雙重身份，維持“官商一體”，熱衷權錢交易，破壞競爭秩序；五是公開“設租”，控制信息，從中漁利，排斥公平競爭；六是巧立名目，亂收費用，增加經營成本和市場交易成本，造成了“費大于稅”的混亂、失控局面；七是通過參與立法設計的機會“給自己授權”，將部門利益合法化（針對立法過程中的“行政壟斷”和包辦，社會各界多有異議）；八是行政化壟斷善于自我修復、不斷擴張，在已經被弱化的領域卷土重來，同時向以往不曾覆蓋的領域“進軍”；九是運用行政壟斷控制資源、人為制造短缺，制造省區際的貿易摩擦。

綜上所述，中國特有的行政化壟斷名目繁多，危害極大，而剔除行政化壟斷的難度更不可低估。日本一家報紙就此載文指出：“這種艱巨性體現在各利益集團的抵抗，而官僚集團是最大的利益集團。其對改革的抵抗性也就更大。至今為止，中國的改革一直無法通過官僚機構這一大‘關’。”（日本《時報》1998年1月20日）。從反壟斷的角度理解，改革的阻力來自條塊式利益集團的抵抗。而行政性壟斷是對市場秩序的最大威脅，依它特有的“來頭”和“背景”，足以擊敗市場上的任何對手。由于行政化壟斷勢力的侵入，在很大程度上使中國的市場狀態發生了變異，即市場交易中被不斷營造、復制和異化出某種非市場因素，從形式上看似乎很象普通的商品交易，但骨子里人不是按照效率、公開、公正、公平的市場原則行事。于是，市場本應具有的資源高效配置功能和公平競爭環境受到損害和削弱，有限資源不再按照效率原則，而是按壟斷市場的“權力網”來配置。故此，行政化壟斷限制了中國規模經濟的健康成長，阻礙了競爭力的普遍提高，因而反行政性壟斷是中國的當務之急，是從根本上規范市場秩序的首要環節。這不僅是深化改革、培育國內市場的需要，也是中國與國際接軌，盡快加入世界貿易組織的客觀要求。行政化壟斷極大地增加了市場“游戲規則”的主觀隨意性，降低了市場競爭的透明度，因而與市場經濟慣例是格格不入的。國際市場經濟大環境不會長期同一個充滿行政化壟斷的國家打交道，長此以往，只會繼續增加中國進入WTO的難度。

三、中國反壟斷需要采取特殊對策

迄今為止，中國反壟斷問題特別是本報告的主題——反行政化壟斷的重要性和緊迫性問題，不僅遠沒有受到應有的重視，而且由于受到“反壟斷超前論”、“行政壟斷淡化論”和“壟斷有理論”等觀點的影響，反壟斷的決心明顯不足，態度不夠堅決，行動更是遲緩、軟弱。“反壟斷超前論”認為，中國市場體系發育水平和經濟集中度太低，當前的主題是反欺詐、阻止惡性競爭，至于反壟斷只能是以后的事。“行政壟斷淡化論”認為，談反壟斷是必要的，但不必過于突出強調反行政化壟斷，否則會使現階段的政府行為受到過多的約束，妨礙自上而下由政府推動的改革進程，使政府在今后的改革中處于尷尬境地。“壟斷有理論”認為，中國不能籠統提反壟斷，因為當前突出的問題不是壟斷過度，而是壟斷不足，只有進一步扶持壟斷勢力，才會推動中國規模經濟的快速成長。對這些似是而非觀點和主張的影響不可小覷。中國的《反壟斷法》醞釀多年，遲遲不能出臺，雖幾易其稿，均對反行政化壟斷問題輕描淡寫，多有保留，惟恐給今后的政府行為帶來“不便”。根據目前這種狀況，有必要更具針對性地提出反壟斷、反行政化壟斷的特殊對策。中國反壟斷對策的基本思路是：行政化壟斷要剔除，經濟壟斷要限制，規模經濟要培育。實現這一基本目標，需要緊緊抓住三大主題：一是解決反壟斷與規模經濟的矛盾。解決的關鍵是成功地把握“度”，例如在產業——產品結構調整過程中，要實行適度集中政策，鼓勵按照市場原則，促進企業的規模經濟成長；對經濟性壟斷的限制實行適度容忍政策，即講求容忍度，避免簡單化地在反壟斷過程中損害規模經濟成長。為了實現既能有效限制壟斷，又能加快促進規模經濟的雙重目標，建議反壟斷要采取“盯住行為，放寬結構”的靈活政策，即按照產業組織理論的思路，判定是否發生壟斷的標準不是看企業擁有了多大的市場份額，而是看其是否存在操縱市場的共謀行為，只要沒有“行為嫌疑”，對企業規模及其擁有的產品市場占有率就應盡可能“放寬政策”、予以鼓勵。同時，注意研究界定行業組織自律和行業壟斷的區別，行業組織協議定價和操縱價格的區別，制止重復建設和阻止企業正當準入的區別。二是將反壟斷的最主要注意力放在消除行政化壟斷上。要緊密結合中央和地方政府機構改革、職能轉變和反腐敗，堅決剔除行政性壟斷；要改變立法過于依賴行政機關的狀況，同時歸并執法部門和政府機構。值得特別指出的是，反壟斷法應當及早出臺，反壟斷法不僅不應回避行政化壟斷，而且要將此作為立法的主要調整對象，并在條文內容上作出詳細的、不致產生歧義的明確規定，以法律手段切實保障中國的經濟增長、經濟活力、技術進步和競爭能力。要同時調整各級政府機關的審批權限，清理審批項目，割斷部門、行業和地方的機構、人員膨脹與行政化壟斷得以強化之間存在著的互為因果的內在聯系。三是加快發展名副其實的、非官方的民間協會、商會等社團組織。在機構改革和經濟行政化趨勢減弱的同時，為避免出現運行機制“真空”，要同時大力發展城市和鄉村的民間經濟組織，不失時機地全面提高市場經濟的組織化程度。正是由于行政化力量的無處不在和過于強大，中國民間性質的經濟組織幾乎沒有機會得到象樣的發育和生存空間，這一點應是今后反壟斷、促競爭、建秩序過程中著力解決的重大問題。