工程建設招標肢解發包問題分析

時間:2022-01-21 08:26:15

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工程建設招標肢解發包問題分析

摘要:建筑市場肢解發包工程現象,主要表現為招標前期對分部分項專業工程單獨發包、對大宗材料由建設單位單獨采購;開工后本應由一個總承包單位簽訂總包合同的項目,卻由建設單位從中分包簽訂分包合同。解決對策是把防止和制止肢解發包作為工程建設領域專項治理的主要突破口。方法是建立招標組織監管機構,完善招標監督機制,工程建設主管部門要把好招標項目審批關,建設單位要依法科學合理劃分工程標段,工程主管部門應建立并落實工程項目管理責任追究制度。

關鍵詞:肢解發包;標段;規避招標;招標監管

我國工程建設領域自從推行招標投標制度以來,建筑市場秩序逐步規范完善,但是近年來肢解發包工程的問題屢有發生,這種現象嚴重違反了工程建設管理規定,擾亂了建筑市場秩序,給工程施工管理帶來了許多難題,也造成了建筑領域腐敗現象的發生。

一、問題表現

肢解發包工程主要表現為對分部分項等多項專業工程單獨發包、對大宗材料由甲方單獨采購等。例如,某單位辦公樓工程,建設單位在招標劃分標段時,有意將基礎土方開挖與支護、土建主體與水電安裝、地下室和屋面防水、外墻干掛石材與玻璃幕墻裝飾、鋁合金門窗制安、防護安全門制安、室內高級裝飾、弱電與辦公智能化、中央空調、電梯、消防等分部分項工程,分別單獨招標發包或與總承包單位一起單獨招標發包、簽訂施工承包合同(總承包單位收取配合管理費);把鋼材、管材、水泥、大理石、地面磚、墻面磚、鋁塑板、密度板、照明燈具、衛生器具等價格相對偏高的建筑材之間條款考慮不周全,各方經濟利益不均衡,造成職責不清,削弱了施工單位的積極性,時常使工程停工、質量問題頻繁出現;因建設單位分包項目較多,合同管理混亂,協調工作難度大,造成竣工資料難收集、工程質量評定難、竣工驗收組織不得力、竣工結算時間長,等等。

二、主要原因

據筆者調查了解,從表面看來,建設單位大量采用甲方供材,對乙方供材設定限定價格,理由是為了節省工程經費,防止施工單位在采購材料時以次充好、偷工減料,以保證原材料質量;建設單位把應當由一個承包單位完成的工程項目,劃分為若干部分發包給幾個承包單位施工,理由是為了發揮專業化施工隊伍的技術力量優勢,保證施工質量,等等。這些只是表面的客觀理由。而實際上,針對當前建筑市場施工企業飽和、施工隊伍“僧多粥少”的現狀,“買方市場”占主導因素是一個不可回避的現實。筆者經過深層次地調查了解得知,建設單位肢解工程發包不能排除個別建料,在擬制發放招標文件時明確由甲方采購供應;把照明電線、電纜、樓梯欄桿、開關、插座等價格相對低廉且利潤較少的建筑材料,明確由甲方限定價格,乙方購買。據有關人員反映,本工程竣工后,包括發生的所有工程項目,結算價為3000元/㎡,其中總承包單位實際施工的項目僅包括土建主體和水電安裝項目,結算價為1500元/㎡左右。這種情況在許多建設單位不同程度地存在。特別是建設單位過多地將專業工程分包、過多地采取甲供材和限定乙供材價格,且把這些“不平等條約”作為霸王條款寫入招標文件,給中標后的工程管理帶來許多問題。對于肢解發包工程,建設單位在施工管理過程中,時常因甲方供應材料不及時、或因提前采購與后期設計變更不配套、原材料送檢不合格等,造成工期延誤,時常與施工單位發生爭執;因“八國聯軍式”的“多國部隊”交叉施工,造成施工現場管理混亂,成品保護不到位,質量責任糾纏不清,時常相互推諉扯皮;因建設單位與各分包單位、總承包單位簽訂的施工合同,相互設單位在主觀上受人之托推薦施工隊伍、推銷建筑材料、處理多方關系,從而分解工程合同價款額度,實行“多餐分羹”,規避上級招標監管的情形,而且這類問題的表現非常突出和普遍。建設單位沒有嚴格執行國家工程建設管理規定、沒有嚴格按照基本建設程序辦事是造成以上問題的主要原因。由此產生的負面影響,令人擔憂。

三、解決對策

招標投標是工程建設管理的龍頭,防止和制止肢解工程招標發包也是工程建設領域專項治理的主要突破口。

(一)建設單位在招標前期,應建立招標組織機構,完善招標監督機制。建設單位組織工程項目招標前,應成立招標工作領導小組或基建領導小組,具體負責招標工作的組織實施。領導小組應由單位分管領導任組長,基建、財務、紀檢、審計等部門人員和群眾代表參加,形成基建工作的每一步驟始終在集體監督下運行的良好機制。小組成員不能因平時各自在原崗位工作而形同虛設,要經常集中起來組織學習,熟悉基本建設程序規定,把國家關于工程建設的政策法規弄懂。在任何一項決策前都要主動聽取群眾的意見和建議,必要的工作必須請技術專家參與調查論證,主管領導不可盲目決策或受外界干擾在執行政策規定方面“打擦邊球”,搞“例外”,個人說了算。

(二)各級工程建設主管部門要把好招標項目審批關。建設單位在辦理招標項目審批前,招標領導小組組長要先行把關,嚴格按照上級批準下達的建筑面積和投資規模上報招標計劃。各級招標管理機構或建設單位上級業務部門要發揮好“二傳手”的監督職能作用,在審核建設單位上報的招標材料時,要嚴格進行二次把關,對于肢解項目內容、過多劃分標段招標的,要把利弊得失和政策規定向建設單位解釋清楚,提出科學合理劃分標段的意見和建議,堅決杜絕“睜一只眼,閉一只眼”、“帶病”提交報批的問題,確保招標報審工作的質量。對按審批權限需報上級工程主管部門審批的,主管人員要嚴查細審,把住最后一道關口,禁止下級將多項專業工程單獨發包或以分包名義變相肢解招標項目。建設單位編制的工程標底,必須經過上級財務或審計部門審核,防止過多采取甲供材和暫定材料價格。

(三)建設單位應依法科學合理劃分招標標段。國家《建設工程質量管理條例》規定:“肢解發包是指建設單位將應當由一個承包單位完成的建設工程,分解成若干部分發包給不同的承包單位的行為。”《建筑法》規定“提倡對建筑工程實行總承包,禁止將建筑工程肢解發包。”《合同法》規定“發包人可以與總承包人訂立建設工程合同,也可以分別與勘察人、設計人、施工人訂立勘察、設計、施工承包合同。發包人不得將應當由一個承包人完成的建設工程,肢解成若干部分發包給幾個承包人。”《招標投標法實施條例》明確規定:“不得利用標段劃分實現非法目的。通過劃分標段,將項目化整為零,使標段合同金額低于必須招標的規模標準而規避招標;或者按照潛在投標人數量劃分標段,使每一潛在投標人均有可能中標,導致招標失去意義。這些規避招標的行為大多數為了實現非法交易,必須嚴格禁止。”因此,建設單位在劃分標段時,既要避免規模過小,固定成本上升,導致大型施工企業失去參與投標的積極性;又要避免規模過大,導致符合條件的低資質施工企業失去競爭機會,以維護法律法規的嚴肅性,實現建筑市場公平競爭。

(四)建立和落實責任追究制度,適時組織開展工程檢查和培訓活動。按照工程建設項目管理責任制的規定,落實建設項目負責人登記簽字制度和終身負責制度,做到依法按程序組織工程項目管理。工程主管部門要結合當前國家住房和城鄉建設部組織的建設工程領域專項治理活動,適時組織在建工程管理大檢查,與紀檢監督部門配合,加大執法查處力度。對發現建設單位肢解工程、投標單位借用資質掛靠、違法分包工程的要堅決予以處罰,施工質量低劣或造成質量事故的,要結合前期的招標工作進行調查處理。對屢查不改,視法律于不顧、違法肢解工程的建設單位,要進行通報批評或依法追究相關責任人的責任。針對基層單位工程技術力量薄弱和業務人員更換頻繁的現狀,工程主管部門應每年組織有基建任務的建設單位參加技術培訓,學會依法組織招標投標,依法管理工程,把工程建設管理提高到一個新水平。

四、結束語

工程建設招標中不斷出現的肢解發包的現象,給建筑市場和招投標領域帶來了混亂,也隨之引發了諸多問題,因此,認識這些問題并且厘清原因并采取相應措施進行改變,不僅十分必要,而且迫在眉睫。建設單位要合理劃分標段,相應的主管部門也要嚴把項目審批關,嚴格執法,落實責任追究制度,合力推動工程建設招標的順利開展。

作者:惠畦國 單位:山東省軍區后勤部基建營房處