二級治理能力對大學戰略控制和執行

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【摘要】大學戰略管理水平是大學治理能力和現代大學制度建設的重要標志，戰略目標實現和規劃效能體現依賴于大學目標治理能力。本研究以S校為案例，開展學校和學院間的縱向比較，以及不同二級學院間的橫向比較。通過量化指標分析，以及對二級學院負責人訪談，發現學科門類、傳統優勢、師生規模等均不是決定規劃效能的決定性因素。激發學院內生動力的根本在于校院間的激勵相容，增強目標治理的有效途徑是強化戰略控制，清晰界定校院兩級權責利關系是完善大學內部治理結構、提升治理效能的基礎。

【關鍵詞】校院二級治理;目標治理;戰略控制;大學戰略規劃

大學戰略管理水平是高等教育治理能力現代化的重要標志之一。我國高校戰略規劃的發展歷程經歷了從外部主導到內部主導的轉變，即自上而下的計劃管理體系逐漸弱化、內部發展動力主導的規劃認同逐漸增強。［1］然而，大學戰略規劃目標脫離實際、制定與實施脫節等問題依舊存在。［2］“雙一流”建設啟動后，《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》強調要“規范高校內部治理體系，推進管理重心下移”。權力結構“重心下移”和校院之間的權力邊界調整，事關高校創新生態環境和創新活力。［3］如何推動戰略目標實現？傳統的制定規劃、分解目標、配置資源的目標管理方式效能有限，需要“有意識地運用整體知識，以推動目標實現的公共事務治理方式”，即轉向目標治理的方式。［4］

一、大學戰略目標研究演化路徑

（一）從戰略目標到目標戰略。戰略管理研究紛繁復雜，定位學派、認識學派、學習學派等不同理論體系并存。［5］無論哪個學派的學者，定義戰略管理組成要素時，都離不開“目標”（goals或objectives）。如普爾（Poole）將戰略管理過程定義為“使命陳述、設定目標、開發實施方案、實施計劃、檢測進度、正式評估”等6個環節［6］；克里滕登（Crittenden）將戰略管理過程定義為“設定目標、分析形勢、提供選擇、實施和評估”等5個環節。［7］我國高校戰略規劃工作已實現從教育部直屬高校到地方院校、從綜合型大學到行業特色院校的全覆蓋。［8］翻開任一份高校戰略規劃文本，幾乎都可看到“發展目標”“主要目標”或“具體目標”等字樣。戰略目標設定方面，甚至出現同質化趨勢。以S市60余所高校“十三五”戰略規劃文本為例，8所教育部部屬高校全部在總體目標中提出邁向“世界一流”或“國際一流”，30所市屬本科高校中，有12所高校在目標中提出“國內一流”或“全國領先”等。周光禮從經濟學視角分析了經費配置模式對大學戰略選擇有重要影響，如公辦大學傾向于采用趕超戰略，以迎合政府的期待和價值觀，一般將目標定為“建設一流大學”或“建設高水平大學”等；民辦大學傾向于采用比較優勢戰略，以迎合市場需求和客戶期待，一般將目標定為“對學生負責的大學”或“特色鮮明的大學”等。［9］從政策文本流變視角來看［10］，國家和省市“國民經濟和社會發展第十三個五年規劃”、國家和省市“中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）”等上一層級、更長周期的“規劃”，以及一些重大工程、行動計劃、專項改革、行業意見等，均對高校“十三五”規劃目標的設定產生重要影響。如國務院2015年10月《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》直接導致S市4所大學入選“雙一流”一流高校建設院校，將“世界一流大學”的建設目標寫入規劃，9所入選“雙一流”一流學科建設的院校中，有8所院校將“世界一流學科”建設目標寫入規劃。此外，S市《高等教育布局結構與發展規劃（2015—2030年）》將全市高校按一定分類標準分為四類，20所高校將“應用研究型”“應用技術型”“應用技能型”等目標和定位寫入其“十三五”規劃。戰略目標不等于目標戰略。脫離實施，戰略目標是無效的，甚至淪為一句口號。別敦榮將“目標戰略”定義為“基于大學發展需要所提出來的一整套未來發展設計，即學校未來發展藍圖”［11］，可理解為與戰略目標配套的實施方案和行動計劃。戰略實施是將戰略規劃轉化為現實績效的過程。很多戰略或戰略規劃的定義是從實施角度出發的。如惠廷頓（Whittington）認為戰略就是“行為”，且“戰略是人的行為，可看作社會的行為”。［12］米桑科娃（Misankova）等認為將戰略實施置于核心位置才是成功的戰略管理，戰略實施的中心任務是成為制定決策的途徑。［13］因此，戰略實施和戰略目標實現，是從戰略目標轉向目標戰略的核心內容。實際上，即使有了藍圖，戰略實施過程中，執行效果與規劃目標存在偏差，規劃執行過程隨意性和變動性強等現象屢見不鮮，甚至出現規劃與發展“兩張皮”［14］，這些現象與目標管理自身不足有關。（二）從目標管理到目標治理。“目標管理”（ManagementbyObjective，MBO）是彼得•德魯克（PeterDrucker）1954年在《管理的實踐》中首次提出的。［15］我國教育政策執行模式主要有目標管理和委托兩種。目標管理常用方式是目標分解和目標考核。兩者相互依賴，分解的目的是便于考核，考核依據是分解后的目標。為強化規劃執行力度，高校管理層常將指標執行情況與資源分配、干部考核、獎懲制度等進行強關聯。［16］以S市S校為例。S校以戰略規劃為依據，將目標管理作為推進戰略規劃實施和管理的重要方式。S校“十三五”規劃由學校整體發展規劃綱要、部處專項規劃（17個）、院系規劃（31個）共同構成，形成1＋17＋31結構，其中專項規劃和院系規劃互有交錯，呈“棋盤”結構。將S校“十三五”規劃指標的學校總體目標值與各二級學院目標值之和進行對比。以學校總體目標值為1，各二級學院目標之和與學校總目標值的比如圖1所示。除校院之間無對應的指標外，其余25項發展目標中，有14項院系目標之和超過學校總目標，占比56％，超過半數，即大部分校級規劃目標在二級學院層面實際被“放大”。指標的數量和目標值一定程度反映了學校或學院的發展策略。從規劃指標類別看，科研類指標無論是學校層面還是學院層面，都是數量最多的。學校層面科研指標數量占比32％，在二級學院層面，所有人文社科類學院科研指標數量進一步超過學校層面。結合S校傳統以工科、理科見長、文科為后起之秀的發展特征，可以看出，人文社科類學院普遍具有通過提升科研水平，提升自身校內、全國競爭地位的強烈動機。師資類指標數量在工科、理科、生命學科版塊的學院普遍升高，可以看出，工科、理科、生命學科學院具有延續發展思路、保持優勢慣性的傾向。教學類指標數量在二級學院也普遍提高，與學校近年不斷強化本科生教育，形成“以本為本”的工作理念有關。［17］基于目標分解的目標考核往往具有自上而下的行政指令特征。然而，學院根據自身發展特色，在學校發展目標基礎上調整目標值，且自定義多個特色指標，同步推進校級指標與特色指標，反映了學院發展的自主性。目標治理是基于整體知識的公共事務治理體制。［4］從“知識整體性”看，在國民經濟社會治理視域下，由于中央政府難以了解地方發展的細微差別，很多信息無法用統計數字反映，因而應把決策權交給“現場的人”。［18］鄢一龍等基于對中國五年規劃的研究，認為自發治理在知識運用上是一種“盲目的平均數”，因此應依靠國家的整體知識。在大學治理視域，同樣存在知識與決策權問題。完全由學校控制的模式下，學校管理層難以深入了解基層學術組織需求，過于依賴行政手段導致資源和權力的馬太效應；分權模式易導致“各自為政”的分散效應，不利于提升學校整體競爭力。此外，分權模式過于市場化的特征，不利于學術體系下學科結構的協同發展。因此，劉向兵等將集權模式和分權模式稱作權力譜系的兩端。［19］權力譜系兩端間仍有廣泛探索空間。從目標管理轉向目標治理，需進一步增加治理過程的研究，在“目標”和“實現”之間增加戰略控制過程要素。

二、壓力傳導與發展基礎對目標治理的影響有限

在大學戰略管理視角下，目標治理的結果體現為規劃實施效能。規劃效能指依據一定效能準則，判斷戰略規劃是否發生了相應作用。［20］參考“中國五年規劃績效定量評估框架”［4］，從目標完成度和偏移度兩個角度，對量化指標進行分析。在量化分析基礎上，選取完成度和偏移度有代表性的學院，對學院負責人開展訪談，分析影響大學目標治理能力的因素。（一）“層層加碼”難以提升目標完成度。從學校層面看，超過一半的指標在院系層面被“放大”。實際上，校院二級目標分解方式又在學院內部復制或模仿。大部分學院都把學院規劃目標和指標分解到團隊或課題組，對團隊、課題組和教師都有一套完整考核體系，作為促進戰略目標實現的手段。［21］從指標內容看，二級學院明顯“放大”的指標，是學校當前階段發展相對滯后的項目，也是重點要發展的內容。然而，并不是將指標壓力下移就能實現超額完成的愿望。以院系目標和與學校比例為橫軸，以學校指標完成率為縱軸，S校規劃指標分布情況如圖2所示。從所有觀測指標整體分布來看，除位于第一象限的聲譽3．1和聲譽3．3呈離群值分布以外，大部分指標分布在圖中灰色虛線附近，呈反比例趨勢，即二級學院被放大得越多的指標，實際完成比例反而越低。高等教育改革中，同樣存在層層放大目標導致層層衰減的動力現象。［22］目標越放大，成效越衰減，這種悖論反映了目標治理的深層矛盾。不恰當的目標傳導會導致不恰當的激勵機制，如石軍偉等通過對科研合作網絡與大學聲譽之間的關系研究發現，不恰當的激勵機制反而阻礙教授間圖2指標對應率與完成率的關聯分析的合作和重大學術成果產出。［23］（二）發展基礎與規劃效能“弱相關”。從二級學院層面看，同一學校不同二級學院之間，具有相似外部環境因素，以及統一的學校層級發展目標。因此，本研究選取S校19個實體運行院系為分析對象，分析學院規劃目標完成度和偏移度。根據所屬學科類別（理科、工科、人文社科、生命學科）對案例學院進行編碼，分別為理科－1～理科－3，工科－1～工科－7，文科－1～文科－6，生科－1～生科－3，用SPSS軟件對案例學院完成率、基本完成率、完成百分數均值、預期準確率、相對差異系數5個指標進行聚類分析，即對案例進行Q型聚類。聚類分析前對各指標進行標準化處理，取Z分數。聚類方法選擇“瓦爾德法”，測量區間采用平方歐氏距離［24］，分析結果譜系圖如圖3。表1從規劃完成度和規劃偏移度兩個維度，分別劃分高、中、低三段，共9個區間，形成“九宮格”。根據聚類分析結果，將19個學院劃分到四個類型區間，規劃完成度高、偏移度低的區間有五個學院，完成度低、偏移度高的區間只有生科－3一個學院，其余大部分學院的規劃偏移度居中。四個類型主要分布在“九宮格”從右上方到左下方對角線上，從學院數量分布看，規劃完成度高、偏移度低的“頂端”學院和規劃完成度低、偏移度高的“末端”學院總量較少，大部分學院居中“九宮格”中部區間。全校二級學院規劃完成和偏移情況呈兩頭尖、中間粗的“橄欖型”，是績效研究視角下較為合理的分布。聚類結果的學科門類聚集性不明顯。除左下方僅有一個學院“末端”區間以外，工科、理科、人文社科學院在其余三個區間均有分布。說明S校在“十三五”規劃目標制定過程中，沒有偏向于某一學科門類，較綜合體現了工科、理科、生命學科及人文社科不同學科特征的發展需求。聚類結果的規模特征聚集性也不明顯。工科－3學院具有全校最多的專任教師數和研究生數，位于完成度高、偏移度低的“頂端”區間，同樣位于該區間人文社科版塊的學院是文科－6學院，該學院專任教師數僅為工科－3學院的1／8，本科生數僅為工科－3學院的1／20，即使在人文社科版塊也屬于規模較小的學院，人文社科門類規模最大的文科－1學院卻處于完成度低、偏移度中等的區間。類似地，聚類結果的發展基礎聚集性也不明顯。從在建學科進入一級學科評估A類數量看，位于最“頂端”區間的學院全部有A類學科，但位于最“末端”區間生科－3學院同樣具有A類學科。沒有A類學科的學院，既有位于“九宮格”正中間的工科－7學院，也有位于“九宮格”中間偏下方的生科－2、文科－4和文科－5等學院。上述分析表明，學院既有發展基礎并不是影響規劃實施效能的直接原因。傳統優勢、規模較大、在建優質學科等因素，與規劃目標完成情況有一定正相關關系，但綜合考慮規劃完成度和偏移度，更全面分析學院目標治理能力，發現既有基礎并不能保障學院發展過程中獲得更高完成度和更低偏移度。

三、提升目標治理能力的路徑分析

（一）激勵相容，激發學院自主發展動力。有效的目標治理必須首先解決激勵相容問題，即個人目標與決策者要達成的整體目標是一致的。國家治理體系中，有“郡縣治則天下安”的傳統說法，即基層發展動力是整體發展的源泉。學校和學院間的傳統治理模式是學校以資源、權力為指揮棒，“學院圍著學校轉”。［25］激活基層學術組織的活力是高等教育治理現代化的目的和歸宿。［26］校院二級管理視域下，二級學院發展目標與學校整體目標一致，才能實現目標治理的初衷。大學治理有自身邏輯，不能簡單套用經濟學或政府治理理論。經濟學視域下，激勵相容指每個理性經濟人在追求個人利益最大化時，恰好能實現決策者期望達到的目標；校院目標治理視域下，通過“院為實體”建設，二級學院在戰略管理過程中，既有主動謀劃、創造性發展的動力，也有資源調配、責權改革的實力，成為兼具經濟屬性和學術屬性的自治組織，每個二級學院的發展目標與學校是否一致，是影響規劃效能的重要因素。以文科－1學院為例，該學院無論從師生規模、在建優質學科、學術聲譽和影響力等角度來看，都是校內優質學院，然而，該學院規劃完成率偏低。根據對該學院負責人的訪談，校院簽訂的“十三五”建設協議書中列了37個發展目標，但學院日常管理和考核過程中只關注其中10個目標，占比僅27％，反映出學校與學院目標偏離，處于激勵不相容狀態。（二）戰略控制，增強目標治理過程控制。大學戰略規劃從“目標管理”到“過程指導”，從“前期謀劃”到“全程跟進”轉變，是戰略規劃發揮作用、促進組織發生變化的關鍵一步。二級學院規劃效能的分析表明，學科門類、傳統優勢、師生規模等均不是決定規劃效能的決定性因素。傳統目標分解和目標考核方式，經過多年實際運行已逐漸制度化，但依舊存在許多問題，如考核主體單一、考核指標失衡、考核結果與問責機制之間缺乏銜接等。［27］戰略控制指戰略規劃實施過程中，檢查組織為達到目標所進行的各項活動進展情況，評價實施戰略后的組織績效，尋找差距，分析原因，糾正偏差等。［28］S校工科－5學院目標完成度最高，且偏移度最小。然而，該學院規模較小，僅有一個在建學科，發展基礎并不理想。與工科－5學院負責人的訪談過程中，“執行力”是被反復強調的重點內容。該學院每個學期都根據規劃內容，制定“重點工作任務推進表”，把目標和任務進行分解，“細化再細化”，且制定了有效“督辦”流程，由專人負責檢查進度和提醒下一環節。與戰略實施不同，戰略控制是在實施過程中開展持續監測，開通反饋渠道，實施調整手段，因而是過程控制，是不斷促進戰略目標實現的有效手段。（三）責權匹配，解決目標導向的“非規則化”問題。目標治理是目標導向的治理方式，而不是規則導向的治理方式。目標治理體制需要動員各方資源推動目標實現，隨著目標變化，資源配置方向也發生變化，表現形式是“政策搖擺”。［29］省域“雙一流”建設政策文本的分析表明，地方政府的“注意力”集中在人才培養和科學研究方面，對文化傳承和社會服務關注度不夠。［30］類似地，S校各二級學院規劃文本分析可以看出，學院“注意力”配置有明顯偏移。以師資隊伍建設目標為例，S校總體戰略規劃中“推進同軌運行，打造世界一流的師資隊伍”是8大建設重點之一，具體建設方案既有高層次人才和中青年人才的培育和引進，也有人才分類管理、多元評價的制度安排，還有科研支撐隊伍的建設等內容。然而，由于高水平師資是最“亮眼”指標，很大程度決定了學科整體建設和在各類評估中的表現，形成“暈輪效應”［31］，因而二級學院出現“引進”重于“培育”明顯失衡的狀態。二級學院的規劃文本中，10個學院提到“更加精準地引進高層次人才”，只有1個學院提出“更有針對性地對高層次人才的培育和服務”規劃內容。類似的，科研領域的“注意力”失衡則可能導致重數量、輕質量等偏移發生。激發學院內生動力的根本，在于清晰界定校院兩級權責利關系，完善學院治理結構。［32］校院兩級責權匹配是大學有效管理的基礎。二級學院作為自治組織，其“注意力”配置直接影響戰略規劃管理過程是否發生偏移。S校“十三五”期間開展了“協議授權”，以校院共同簽署《協議書》形式，明確從學校下放到二級學院的責權，包括實現目標任務的責任以及自主管理的權力。［25］《授權協議清單》體現了資源配置與事權的協同，形成對目標治理的重要保障。

作者:呂薇 楊頡 單位:1.上海交通大學規劃發展處 2.上海交通大學安泰經濟與管理學院