物業管理業主自治管理制度研究論文

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[摘要]在商品住宅的物業管理中，實行業主自治管理是市場經濟發展的必然選擇。目前，我國新興物業管理制度下應運而生的業主大會和業主委員會所發揮的自治作用并不理想，其原因是多方面的。但學界爭論最大的是：業主委員會的法律地位問題；業主對公共物業自治管理的團體性問題。筆者不贊成一些學者關于引入“業主團體”概念的觀點，并建議：第一，確立業主大會為獨立的民事主體，以其名義對外進行民事活動；第二，在現有業主自治管理機構的基礎上增設業主監督委員會；第三，進一步明確業主委員會的法律地位，建立對業主委員會履行職權的法律保障制度。

[關鍵詞]業主委員會；業主大會；業主監督委員會；自治管理制度

一、我國物業管理業主自治機構制度設計的缺陷

在現代都市社會生活中，多人共居在同一公寓大廈里，形成一種物權關系——由專有權、共有權和成員權組成的建筑物區分所有關系。因此，必須在物權制度、物業管理制度上重新建構一套合理有效的公共物業自治管理的規范體系。我國《物權法》(全國人民代表大會，1997年)、《城市異產毗連房屋管理規定》(建設部，1989年)等法律法規關于建筑物區分所有人單獨所有權、共有、相鄰關系的規定，可以有效地解決產權的歸屬問題，但并不能很好地解決各區分所有人(業主)有效管理其財產，尤其是其共有財產管理的問題。《物業管理條例》(國務院，2003年)、《業主大會規程》(建設部，2003年)等行政法規規章是以解決各區分所有人(業主)有效管理共有財產，重新構建我國物業自治管理制度為目的。實踐證明，這些法律制度在規范物業管理活動方面起到了積極效果，但也顯露其存在的缺陷。

(一)業主委員會法律地位之質疑

業主委員會法律地位的問題，是指業主委員會作為業主大會的“執行機構”，其對內管理權、對外代表權的問題。主要包括：在物業管理中，業主委員會能否具有獨立的民事主體資格或法人資格，能否為業主的公共利益而成為訴訟主體?它以何種身份“執行”公共物業管理事務?與物業管理公司簽訂民事合同?最終責任如何落實?

1．業主委員會可否具有法人資格，成為獨立的民事主體。到底我國業主委員會應具有怎樣的法律地位?對此，學界主要有“社團法人”、“非法人組織”、“其他組織”三種觀點。筆者認為，這三種觀點都有失偏頗。業主委員會既非“法人團體”，也不是“其他組織”，它既無獨立訴訟主體資格，也無民事主體資格。一方面，我國現行物業管理制度設計之下的業主委員會，僅是業主大會的“執行機構”，根本沒有自己獨立的財產，不可能成為“法人團體”。值得注意是，在1994年《深圳經濟特區住宅區物業管理條例》(以下簡稱《物業管理條例》)中，曾將業主委員會登記為社團法人，但1999年進行了修改：“取消業主委員會的社團法人登記制度，業主委員會不再登記為社團法人?！绷硪环矫妫瑯I主委員會作為物業管理區域內代表全體業主對物業實施自治管理的組織，其權利基礎是業主大會的授權，而業主大會授權的基礎又源于業主對物業的所有權。業主委員會只有在取得業主大會的授權后，才能代表全體業主從事物業管理范圍內的行為。為此，《物業管理條例》第十九條明確規定：“業主大會、業主委員會應當依法履行職責，不得作出與物業管理無關的決定，不得從事與物業管理無關的活動?！痹谖覈飿I管理制度設計之下的業主委員會，只是物業管理區域內全體業主的自治性組織。它像公司的董事會一樣，只有對內能力而沒有對外的資格。

2．業主委員會可否為業主的公共利益而成為訴訟主體。如果業主的合法權益被侵犯，作為一個“執行機構”，能否代表全體業主參與訴訟(以原告或者被告的身份)?如果可以，所帶來的訴訟風險由誰來承擔?在實務中，各地法院做法不一，故引起多多異議。一般來說，業主的訴訟可以分為三種情況：業主個人訴訟，部分業主訴訟，全體業主訴訟。業主個人訴訟以業主個人名義進行即可；部分業主訴訟可以采取推薦代表的集團訴訟。對此，我國《民事訴訟法》有相關規定：“當事人一方人數眾多的共同訴訟，可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，進行和解，必須經被代表的當事人同意?！薄霸V訟標的是同一種類、當事人一方人數眾多在起訴時人數尚未確定的，人民法院可以發出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權利人在一定期間向人民法院登記?！钡珜τ谌w業主的訴訟，是否也適用這種推薦代表的集團訴訟呢?對此，《民事訴訟法》并未明定。當然，我國一些地方法院通過司法解釋的方式進行了有益的探索。如，北京市高級人民法院、上海市高級人民法院規定：凡涉及全體業主公共利益的事項，業主委員會有權作為原告提起訴訟。與北京、上海法院不同的是，重慶市高級人民法院不僅明確了業主委員會的原告身份，還明確規定了業主委員的“被告”身份及訴訟風險承擔的情形。重慶市高級人民法院《關于確認業主委員會在物業管理糾紛案件中訴訟主體資格的指導意見》(下稱《意見》)指出：“依法成立的業主委員會可當原、被告，訴訟風險由全體業主共同承擔?！鼻疫€特別強調，業主委員會在提起訴訟或作為被告參加訴訟時，須召開業主大會或業主代表大會。涉及提起訴訟的，還要向法院提交表決同意的書面材料。這是司法上的一大突破。2007年3月剛通過的《物權法》，僅規定了業主個人訴訟可以以業主個人名義進行，而對業主委員會是否可以為業主的公共利益而成為訴訟主體并未涉及。

(二)業主大會是一種組織團體，還是僅為一種議事形式

有學者認為，我國業主大會僅是一種議事形式，所以建議引入“業主團體”的概念。以筆者的分析，我國“業主大會”不僅是指一種議事形式，也是指一種組織團體。根據《物業管理條例》規定：“物業管理區域內全體業主組成業主大會。業主大會應當代表和維護物業管理區域內全體業主在物業管理活動中的合法權益?！薄耙粋€物業管理區域成立一個業主大會?！薄巴粋€物業管理區域內的業主，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門的指導下成立業主大會，并選舉產生業主委員會。”與《條例》相配套的政府規章《業主大會規程》(建設部，2003年)也規定：“一個物業管理區域只能成立一個業主大會。業主大會由物業管理區域內的全體業主組成。業主大會應當設立業主委員會作為執行機構。業主大會自首次業主大會會議召開之日起成立?！庇纱丝梢?，業主大會首先是一個物業管理區域內全體業主組成的團體(或社團)，然后才是這種團體的議事形式——業主大會會議。那么，長期以來，人們為什么僅把業主大會作為議事形式，而不把它當作一個團體(社團)呢?原因是我們在法律程序設置上出現了偏差：第一，業主大會沒有常設機關，只以會議的形式出現，使其作為最高決策機關的性質以及會議形成決策后的履行監督無法體現。第二，由于我國物業自治管理的實踐時間不長，業主的民主自治意識不強，出現了業主大會難以召開、不能正常召開或流于形式的現象，使業主大會的作用不能正常發揮。第三，在登記備案管理上出現了倒位：作為意思決策機關的業主大會不需要經過備案，而作為“執行機構”的業主委員會卻需要經過建設部門的備案。這就很容易讓人產生誤解：業主委員會是必要的，而業主大會是可有可無的。

(三)對業主委員會的監督主體缺位

業主委員會是業主大會的執行機關，對業主大會負責。但誰對業主委員會的工作及其成員進行監督呢?我國物業管理的法律制度中，并沒有設置“監督機關”來專門監督。盡管《物權法》《物業管理條例》《業主大會規程》以及地方性法規都賦予業主、業主大會、政府房地產行政主管部門對業主委員會有監督權，但現實效果并不理想，表現在：第一，業主對業主委員會的監督落實難。在物業管理活動中，雖然廣大業主對業主委員會都有監督權，但搭便車的心理，使得沒有哪個業主愿意為此付出成本(代價)。并且，監督的職權并沒有具體落實到誰的頭上。第二，業主大會是業主的議事機關，并非常設機構，對業主委員會的日常工作無法監督。而業主通過業主大會更換不稱職的業主委員會委員更是困難重重。第三，政府房地產行政主管部門要糾正業主委員會作出的違法決定也難以到位。第四，業主委員會侵犯了業主的利益，業主要維權也很困難。正因為如此，現實中出現了業主委員會的委員不但不維護業主的利益，反而與某些利益團體惡意串通來損害小區業主利益的現象，使業主與業主委員會的矛盾激化。二、物業管理業主自治管理機構制度之完善

完善物業管理的業主自治機構的制度設計，必須解決好以下幾個方面的問題：第一，必須保障全體業主能夠參與物業管理事項的民主決策，保障業主成員權的行使。第二，準確劃分業主大會與業主委員會之間的權限。第三，有效地監督自治管理機構的運行。所以，筆者以為，應從以下幾個方面來完善我國物業自治管理機構制度。

(一)增設業主自治管理的監察機關——業主監督委員會

筆者同意一些學者的建議，在現有業主自治管理機構——業主大會和業主委員會的基礎上，增設業主監督委員會。業主監督委員會應當是業主委員會的上位機關，是業主大會會議閉會期間的常設工作機關。其成員由業主大會從業主中選舉產生，所設職務可以包括：業主大會執行主席、監督委員會主任(可由業主大會執行主席兼任)、副主任、委員若干。另外，有關行政管理部門可派員進行督導。

業主監督委員會應當是對小區公共物業民主管理情況進行監察的必要的常設性合議制機關。其監察內容應當既包括小區公共會計監督，又包括物業管理監察；既包括合法性監察，又包括妥當性監察；既包括事前監察，又包括事后監察。業主監督委員會的職權應當包括：有權直接調查小區的物業管理業務和財產狀況；有權對業主委員會提出的財務會計文件進行調查，并將其認為存有違反法律、章程或顯然不當的事項向業主大會報告；對業主委員會主任、副主任及其他成員的行為開展合法性和妥當性監督；有權決定向違反義務、侵害業主共同利益的業主委員會主任、副主任或其成員提起訴訟，可以成為小區業主的訴訟代表人等等。筆者認為，在立法思路上，目前可通過修訂現行的《物業管理條例》《業主大會規程》以及地方性法規的方法來實現。在這方面，2007年1月1日起施行的《福建省物業管理條例》邁出了可喜的一步。

(二)確立業主大會為獨立的民事主體，激活并完善業主大會的議事制度

筆者認為，在現有物業自治管理制度的創制中，賦予業主大會(團體)獨立民事主體資格并不是不可能的，也是成本最低的。因為：第一，它有自己的名稱，可以以物業小區的名稱作為業主大會的名稱。第二，它有嚴密的組織機構：決策機關(業主大會會議)和執行機關(業主委員會)。第三，它有團體章程——業主公約。第四，它有獨立的財產，并能承擔獨立的財產責任。業主大會的資金來源主要是業主交納的維修基金以及共有物使用過程中產生的收益，如房頂移動通訊天線設置產生的收益、房頂或外墻廣告物設置產生的收益、停車場、會所使用收益等。第五，業主大會是依法成立的組織，并能以自己的名義進行民事活動，以自己的名義起訴應訴。在對外關系中，業主委員會代表業主大會與他人簽約，其權利、義務歸屬于業主大會。當然，為了確保業主大會職能的履行，有必要在程序上作出保障：其一，業主大會應當設立常設機關——業主監督委員會，包括業主大會執行主席(其結構關系如前所述)，以在業主大會會議閉會期間，履行業主大會的職責。其二，對業主大會實行登記備案管理，取消原對業主委員會的備案規定。

激活業主大會會議制度，完善業主大會的議事規則。具體建議有三：第一，應當確保首次業主大會的及時召集召開。一方面必須進一步明確首次業主大會應由誰召集，幾時召開；另一方面須加強區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處(鄉鎮人民政府)對業主大會籌備組以及籌備工作的監督和指導。第二，應當保證業主大會定期會議尤其是臨時會議的及時召開。我國《業主大會規程》規定了應當召開臨時業主大會的三種法定情形——_20％以上業主提議的；發生重大事故或者緊急事件需要及時處理的；業主大會議事規則或者業主公約規定的其他情況。但還應增加兩點措施：一是業主在請求業主委員會召集臨時業主大會未果時，有權向法院起訴，法院有權責令業主委員會限期召集臨時業主大會；二是增設業主有業主大會會議自行召集權。第三，應當確保有表決權的業主能夠享有按照自己的內心真意行使表決權的機會。建議：業主大會應當采用“集體討論”的形式，取消“書面征求意見”的形式。以防止業主委員會委員暗箱操作，損害廣大業主利益。應當賦予業主提案權、建議權與質詢權，并明確其行使條件和程序。增設業主委員會及其成員的說明義務等等。

(三)完善業主委員會制度

如前所述，我國的業主委員會并沒有獨立的民事主體資格，不能承擔民事責任。但在現實中，業主委員會卻代表小區業主對外簽訂物業服務合同、起訴或應訴等，由此引發許多紛爭。筆者建議：第一，明確業主大會的團體性，規定業主委員會只能以業主大會的名義，在授權范圍內行使職權。只有這樣，才能最終理順物業管理外部的法律關系，使得真正有財產者(業主)獲得民事法律活動的權利并以其財產承擔民事法律義務。第二，加強對業主委員會工作及其成員的監督，明確其法律責任。同時，應當設立業主大會的常設機關——業主監督委員(見前所述)且通過業主公約或業主委員會管理約定，對業主委員會的職權進行嚴格限制。第三，確立業主委員會委員的服務有償性，建立對業主委員會履行職權的法律保障制度。業主委員會委員是由業主以多數票選舉出來的，他們對全體業主承擔著民事信用責任。因此，業主委員應當取得一定的工作報酬。至于報酬的來源、多寡則由小區業主共同決定。