導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益維護探討論文

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[摘要]我國導(dǎo)游員隊伍建設(shè)出現(xiàn)的矛盾和問題歸根結(jié)底在于導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益的長期缺位,現(xiàn)實表現(xiàn)在三個方面:一是旅行社企業(yè)內(nèi)、外部及境外同行都存在隨意侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨占權(quán);二是導(dǎo)游人員勞動報酬權(quán)、社會保障權(quán)難以保障;三是導(dǎo)游人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)難以維護。導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益維護重在措施落實到位,更在于建立健全導(dǎo)游人員利益表達機制。具體措施主要有加強導(dǎo)游總量控制、旅行社企業(yè)等級標(biāo)準(zhǔn)與擁有導(dǎo)游隊伍情況密切掛鉤、旅游者(團)接待檔次與陪同導(dǎo)游等級水平相匹配等;拓寬導(dǎo)游人員利益表達渠道則主要靠政府及其部門、導(dǎo)游群體代言人、工會組織、社會輿論監(jiān)督、旅行社企業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)認證和民間團體等社會各個方面共同發(fā)揮作用。

[關(guān)鍵詞]導(dǎo)游人員;職業(yè)權(quán)益;利益表達;旅行社

由于歷史、體制和自身等原因,我國導(dǎo)游員隊伍建設(shè)出現(xiàn)許多與蓬勃發(fā)展的旅游業(yè)格格不入的矛盾和問題,許多專家和學(xué)者對此進行了有益的研究和探索。南開大學(xué)旅游學(xué)系本科生科研創(chuàng)新小組對建立合理的導(dǎo)游人員職業(yè)機制問題進行了研究[1];肖佑興等從經(jīng)濟學(xué)角度分析導(dǎo)游人員違規(guī)行為屢禁不止在于旅游產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)界定困難、制度創(chuàng)新成本高、信譽低和追求短期利益、違規(guī)行為的風(fēng)險有限、激勵機制不當(dāng)?shù)萚2];范玉翔等在導(dǎo)游收授回扣問題上引進“博弈論”,分析監(jiān)管對導(dǎo)游收授回扣的失效原因”,4);李云霞就旅游線路產(chǎn)品低價格現(xiàn)象背后導(dǎo)游與旅行社的矛盾進行了分析[5];梁智等認為導(dǎo)游人員的道德危險是近年困擾著旅行社業(yè)的一個嚴重問題[6];姜彩芬等分析了旅行社在導(dǎo)游管理中不公平可能帶來的不良后果[7]等等。這些探索研究提出了許多提高導(dǎo)游人員綜合素質(zhì)的建議和主張,對深入認識和理解當(dāng)前導(dǎo)游市場大有幫助。但綜合治理當(dāng)前導(dǎo)游市場痼疾是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須深度挖掘矛盾和問題的根源,力求正本清源。雖然造成導(dǎo)游隊伍建設(shè)的矛盾和問題出現(xiàn)、發(fā)展和蔓延的原因很多,但歸根結(jié)底在于導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益的長期缺位,在于該職業(yè)利益表達方式嚴重缺失、維護權(quán)益渠道障礙不暢,致使導(dǎo)游人員許多合法利益無法真正得到維護和保證。

1導(dǎo)游人員崗位職業(yè)權(quán)益的基本內(nèi)涵

許多相關(guān)法律條例對導(dǎo)游職業(yè)的權(quán)利和義務(wù)進行了系統(tǒng)而詳盡的規(guī)定,我們可以從中歸納概括導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益的基本內(nèi)涵。

1.1導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨占權(quán)

《導(dǎo)游人員管理條例》第三條規(guī)定,“國家實行全國統(tǒng)一的導(dǎo)游人員資格考試制度。具有高級中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校或者以上學(xué)歷,身體健康,具有適應(yīng)導(dǎo)游需要的基本知識和語言表達能力的中華人民共和國公民,可以參加導(dǎo)游人員資格考試;經(jīng)考試合格的,由國務(wù)院旅游行政部門或者國務(wù)院旅游行政部門委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門頒發(fā)導(dǎo)游人員資格證書。”第四條規(guī)定,“在中華人民共和國境內(nèi)從事導(dǎo)游活動,必須取得導(dǎo)游證。取得導(dǎo)游人員資格證書的,經(jīng)與旅行社訂立勞動合同或者在導(dǎo)游服務(wù)公司登記,方可持所訂立的勞動合同或者登記證明材料,向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政管理部門申請領(lǐng)取導(dǎo)游證。具有特定語種語言能力的人員,雖未取得導(dǎo)游人員資格證書,旅行社需要聘請臨時從事導(dǎo)游活動的,由旅行社向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政管理部門申請領(lǐng)取臨時導(dǎo)游證。”第八條規(guī)定,“導(dǎo)游人員進行導(dǎo)游活動時,應(yīng)當(dāng)佩戴導(dǎo)游證。臨時導(dǎo)游證的有效期限最長不超過3個月,并不得展期。”第十八條規(guī)定,“無導(dǎo)游證進行導(dǎo)游活動的,由旅游行政管理部門責(zé)令改正并予以公告,處以1000元以上3萬元以下的罰款;有違法所得的,并處沒收違法所得。”《旅行社管理條例》第三章第二十四條規(guī)定,“旅行社為接待旅游者聘用的導(dǎo)游和為組織旅游者出境旅游聘用的領(lǐng)隊,應(yīng)當(dāng)持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政部門頒發(fā)的資格證書。”《中國公民出國旅游管理辦法》第十條規(guī)定,“組團社應(yīng)當(dāng)為旅游團隊安排專職領(lǐng)隊。領(lǐng)隊?wèi)?yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市旅游行政部門考核合格,取得領(lǐng)隊證。領(lǐng)隊在帶團時,應(yīng)當(dāng)佩戴領(lǐng)隊證,并遵守本辦法及國務(wù)院旅游行政部門的有關(guān)規(guī)定。”第二十七條規(guī)定,“組團社違反本辦法第十條的規(guī)定,不為旅游團隊安排專職領(lǐng)隊的,由旅游行政部門責(zé)令改正,并處5000元以上2萬元以下的罰款,可以暫停其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格;多次不安排專職領(lǐng)隊的,并取消其出國旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營資格。”從這些規(guī)定中可以看出我國導(dǎo)游人員(包括境外領(lǐng)隊)崗位職業(yè)實行政府行政許可制,這表明該崗位依法享有行政許可獨占權(quán)。

1.2依法公平享有勞動報酬和社會保障權(quán)

《中華人民共和國勞動法》第一章第三條規(guī)定,“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動報酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會保險和福利的權(quán)利、提請勞動爭議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動權(quán)利。”第五章從第四十六條至第五十一條對勞動者的工資進行了系列的規(guī)定。《旅行社管理條例實施細則》第七章第四十七條(九)規(guī)定,“未建立合法、公開的導(dǎo)游報酬機制,致使導(dǎo)游人員私拿回扣,造成惡劣影響的”旅行社“不予通過業(yè)務(wù)年檢,由年檢主管部門依照法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予行政處罰,并可注銷或建議注銷其許可證。”作為社會勞動大軍中的一部分,導(dǎo)游人員依法公平享有勞動報酬權(quán)和社會保障權(quán)。

1.3接受技術(shù)技能水平等級學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)

《導(dǎo)游人員管理實施辦法》第二十五條規(guī)定,“導(dǎo)游人員必須參加所在地旅游行政管理部門舉辦的年審培訓(xùn),培訓(xùn)時間應(yīng)根據(jù)導(dǎo)游業(yè)務(wù)需要靈活安排。每年累計培訓(xùn)時間不得少于56小時。”第二十六條規(guī)定,“旅行社或?qū)в喂芾矸?wù)機構(gòu)應(yīng)為注冊的導(dǎo)游人員建立檔案,對導(dǎo)游人員進行工作培訓(xùn)和指導(dǎo),建立對導(dǎo)游人員工作情況的檢查、考核和獎懲的內(nèi)部管理機制。”《旅行社管理條例實施細則》第七章第四十六條(五)規(guī)定“未按規(guī)定組織管理人員及導(dǎo)游、領(lǐng)隊等從業(yè)人員教育培訓(xùn)或集中培訓(xùn)時數(shù)不夠規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)理資格證未達到要求的”旅行社“暫緩?fù)ㄟ^業(yè)務(wù)年檢,并由年檢主管部門依照法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予警告、限期改正等處罰。”第四十七條(六)規(guī)定,“連續(xù)兩年未按規(guī)定組織管理人員及導(dǎo)游、領(lǐng)隊等從業(yè)人員教育培訓(xùn)或集中培訓(xùn)時數(shù)不夠規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)理資格證未達到要求的”旅行社“不予通過業(yè)務(wù)年檢,由年檢主管部門依照法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予行政處罰,并可注銷或建議注銷其許可證。”這些規(guī)定表明導(dǎo)游人員在勞動合同內(nèi)依法享有接受技術(shù)技能學(xué)習(xí)培訓(xùn)的權(quán)利。

2導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益長期缺位的主要現(xiàn)實表現(xiàn)

2.1導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨占權(quán)屢遭侵害

2.1.1旅行社企業(yè)內(nèi)部肆意侵害導(dǎo)游人員工作崗位許可獨占權(quán)

《旅行社管理條例》、《旅行社管理條例實施細則》、《中國公民出國旅游管理辦法》、《導(dǎo)游人員管理條例》、《導(dǎo)游人員管理實施辦法》等多部法律條例都明文規(guī)定,只有導(dǎo)游人員(含境外領(lǐng)隊)才有資格進行導(dǎo)游服務(wù)工作,而在旅行社企業(yè)的實際經(jīng)營管理中,出現(xiàn)其他人員隨意侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨占權(quán)。外聯(lián)人員因外聯(lián)旅游業(yè)務(wù)與旅游消費者進行旅游產(chǎn)品咨詢、業(yè)務(wù)洽談和簽訂旅游合同等一系列的面對面服務(wù),成為旅游消費者最熟悉、最信任的對象,往往被旅游消費者看成較為理想的陪同人員,旅行社企業(yè)也常常以陪同旅游團出行觀光游覽來獎勵外聯(lián)人員;計調(diào)等內(nèi)勤人員常常以到旅游目的地考察接待設(shè)施設(shè)備情況、交流溝通合作意向、簽訂業(yè)務(wù)合作協(xié)議等為借口陪同旅游團旅游;旅行社管理人員也常常被旅游目的地地接社、旅游景區(qū)(點)和其他旅游接待單位的盛情邀請,旅游消費者也更相信管理者能及時解決問題等原因而拋下緊張的日常工作被動陪同旅游;實習(xí)生和旅游車司機也成為侵占導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨占權(quán)的重要因素,因為他們陪同旅游團隊使旅行社企業(yè)可以不給予或少給予導(dǎo)游帶團津貼,可以節(jié)約旅游成本開支,這在微利時代的今天深受部分中小旅行社企業(yè)的歡迎。由此可見,在旅行社企業(yè)內(nèi)部存在較為嚴重的侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨占權(quán)現(xiàn)象。

2.1.2旅行社外部侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨占權(quán)現(xiàn)象隨處可見

導(dǎo)游是一項引人入勝的特殊行業(yè),導(dǎo)游服務(wù)是需要高智力、強體力、豐富經(jīng)驗作支撐的崗位,在部分景區(qū)(點)出現(xiàn)了志愿者、行業(yè)專家兼職導(dǎo)游強行搶占導(dǎo)游人員飯碗現(xiàn)象,旅游高等院校的在讀學(xué)生和有意向報考導(dǎo)游人員資格證書的社會人員為積累導(dǎo)游工作經(jīng)驗,往往采取到當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)(點)當(dāng)志愿者為旅游者免費進行導(dǎo)游服務(wù)工作,不經(jīng)意地侵害導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨占權(quán);旅游景區(qū)(點)和旅行社企業(yè)為了擴大自身社會影響,隨意采取聘請專家、教授和學(xué)者為兼職導(dǎo)游員,但又不顧《導(dǎo)游人員管理條例》的規(guī)定,不向當(dāng)?shù)芈糜涡姓芾聿块T申請領(lǐng)取臨時導(dǎo)游證,還不注意時間的有效性,這在一定程度上也侵害了導(dǎo)游人員工作崗位行政許可獨占權(quán);導(dǎo)游是一項能見多識廣的新興職業(yè),導(dǎo)游工作可以享受“白領(lǐng)待遇”(導(dǎo)游人員在帶團工作中可以“白游、白吃、白住、白玩”),這引起一部分人的高度關(guān)注,成為他們發(fā)財致富的好手段,在旅游現(xiàn)實中主要表現(xiàn)為兩類。一是景區(qū)野導(dǎo),景區(qū)(點)當(dāng)?shù)鼐用?以農(nóng)民居多)和旅游接待單位的工作人員歪用“靠山吃山,靠水吃水”觀念,充分發(fā)揮自己的地緣優(yōu)勢,通過低導(dǎo)游服務(wù)費、繞過門票站等違法手段為旅游消費者提供向?qū)Х?wù),低層次的旅游消費者往往比較滿意,導(dǎo)游人員和景區(qū)(點)成為受害者;二是社會黑導(dǎo),景區(qū)(點)周圍的“靚男俊女”以“色情”為武器,盜用男女公關(guān)、伴游陪游、游泳教練等名義進行“導(dǎo)游”工作,嚴重影響導(dǎo)游人員社會形象。

2.1.3境外同行強占鵲巢成為導(dǎo)游人員維護崗位行政許可獨占權(quán)的新威脅

中國境內(nèi)旅行社企業(yè)出現(xiàn)高薪聘請境外導(dǎo)游、領(lǐng)隊的涉嫌違規(guī)行為,旅游行政管理部門的表態(tài)有助長之勢。廣東某旅行社企業(yè)以中國導(dǎo)游及工作人員語言以及生活習(xí)慣的不同、溝通不足、旅行社提供的服務(wù)不能獲得認可、想投訴卻困難重重等理由為借口,在2003年11月率先在廣東旅游市場推出新業(yè)務(wù),成立了由外國人和外籍華人等組成的“ForeignTeam"(外國團隊),專為出入廣州的外籍商旅人士以及外商投資機構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)的旅游產(chǎn)品和服務(wù)。這涉嫌違反《導(dǎo)游人員管理條例》第三條導(dǎo)游員是中華人民共和國公民的規(guī)定。對該旅行社企業(yè)涉嫌違規(guī)推出的新服務(wù),旅游行政管理部門的態(tài)度(“這是旅行社的一個創(chuàng)新服務(wù),極為可喜。”)難免引起爭議,無疑將進一步助長中國旅行社企業(yè)競相聘用外籍公民為導(dǎo)游、領(lǐng)隊,這已經(jīng)成為導(dǎo)游人員維護崗位行政許可獨占權(quán)的新威脅。

2.2導(dǎo)游人員勞動報酬權(quán)、社會保障權(quán)難以保證

《旅行社管理條例實施細則》第三十六條中規(guī)定,旅行社企業(yè)不得采取“以承包、掛靠或變相承包、掛靠方式非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)或部分經(jīng)營權(quán)”。但部分旅行社企業(yè)卻違規(guī)經(jīng)營,產(chǎn)生了惡性價格競爭、唯低成本艱難運行。導(dǎo)游人員成為最突出的受害者,在當(dāng)前零團費盛行的旅游業(yè)中,旅行社企業(yè)對導(dǎo)游人員實行低工資乃至零工資、接待單位簽單、導(dǎo)游人員上繳人頭費競價買團和墊付旅游團款等一系列轉(zhuǎn)嫁虧損給導(dǎo)游人員的做法,已經(jīng)成為旅行社獲得繼續(xù)經(jīng)營的潛規(guī)則。作為旅行社企業(yè)的弱勢群體,導(dǎo)游人員合法享有的勞動報酬權(quán)被無情地剝奪,并被默認甚至慫恿購物拿回扣來填補旅行社企業(yè)的經(jīng)營虧損和維持自己的生存需要。以中部某省一家經(jīng)營一日游散客見長的某旅行社企業(yè)為例,該社每天發(fā)送一日游散客旅游團隊1—2個,最多可達5—6個。帶團導(dǎo)游人員每天清晨5點左右到火車站攬客,沿途到各旅行社企業(yè)、酒店賓館等單位接迎散客后開始進行導(dǎo)游服務(wù)工作,下午5點半至6點、偶爾深夜才返回,每天如此,他們的工作強度和辛苦程度不難估量。旅行社企業(yè)支付給他們的勞動報酬為300元/月,沒有帶團津貼,還必須完成招攬散客中去其他線路旅游的業(yè)務(wù),任務(wù)為每月5—6人,每少一人扣工資50元,許多導(dǎo)游人員連低于當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低工資也拿不到。由此可見,導(dǎo)游人員勞動報酬權(quán)和社會保障難以維護,導(dǎo)游職業(yè)也逐漸邊緣化。大多數(shù)導(dǎo)游人員屬于“三無人員”:無基本工資、無基本福利保障、無明確勞動報酬。

2.3導(dǎo)游人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)難以切實維護

學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)是導(dǎo)游人員用以提高自身綜合素質(zhì)、增強對客服務(wù)能力的必要手段,也是旅行社企業(yè)不斷提高核心競爭力、改善經(jīng)營和增強盈利能力的重要措施。但在現(xiàn)實生活中,導(dǎo)游人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)經(jīng)常被剝奪。旅游行業(yè)淡旺季差異明顯,旅游旺季導(dǎo)游人員帶團任務(wù)多、工作壓力大,常人所需的必要休息都難以保證,不太可能擠出學(xué)習(xí)培訓(xùn)的時間。旅游淡季絕大多數(shù)旅行社企業(yè)效益十分低下,經(jīng)營利潤非常薄弱,即使組織導(dǎo)游人員進行培訓(xùn),也往往因資金等方面的原因培訓(xùn)效果不如人意。甚至有部分旅行社企業(yè)為了最大限度節(jié)省費用開支,維持繼續(xù)經(jīng)營,打發(fā)導(dǎo)游無薪休假,導(dǎo)游人員面臨著新的生存危機,沒有心思進行學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。為了千方百計降低營運成本,許多旅行社企業(yè)只配備少量專職導(dǎo)游人員,往往采取在旺季時大批聘用兼職導(dǎo)游員的做法,又不注重監(jiān)控導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量,使之處于放任自流的狀態(tài)。大多數(shù)旅行社企業(yè)將工作重點僅放在外聯(lián)業(yè)務(wù)上,不重視導(dǎo)游人力資源的開發(fā)管理。大部分導(dǎo)游人員的日常管理缺乏依托單位,影響了導(dǎo)游隊伍的穩(wěn)定和整體素質(zhì)的不斷提高。處于半失業(yè)狀態(tài)的導(dǎo)游人員既失去了外界對其服務(wù)水平的有效監(jiān)

督,也失去了競爭的壓力和提高自身素質(zhì)的動力。

3導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益維護及其利益表達

身處一線的導(dǎo)游人員是旅游勞動大軍中的大多數(shù),《2004年度全國旅行社業(yè)務(wù)年檢情況通報》的統(tǒng)計資料顯示,2004年旅行社直接從業(yè)人員為24.62萬人,其中導(dǎo)游人員10.04萬人、領(lǐng)隊人員1.84萬人,導(dǎo)游人員占旅行社從業(yè)人員近一半。而絕大多數(shù)導(dǎo)游人員主要是通過對所在旅行社企業(yè)的工資福利和社會保障來感受社會制度的優(yōu)劣。這部分群體利益不得到保護,和諧旅游不可能長久繁榮[8]。近年來,珠三角、閩東南、浙東南地區(qū)制造業(yè)出現(xiàn)“技工荒”甚至“民工荒”就是對企業(yè)實行人力資源掠奪性開發(fā)的“報復(fù)”。海南旅游界發(fā)生的惡性群體事件(近500名當(dāng)?shù)貙?dǎo)游、旅游車司機發(fā)起持續(xù)多天的罷工示威活動,并與警方爆發(fā)激烈沖突,導(dǎo)致多人受傷、20多人被捕)充分表明導(dǎo)游人員與旅行社、旅游管理部門等企事業(yè)單位還存在較多的矛盾和問題,旅游要實現(xiàn)和諧發(fā)展還任重道遠。維護導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益成為旅游業(yè)和諧發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急,職業(yè)權(quán)益的維護重在各項具體措施落實到位,更在于建立健全和諧處理圍繞導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益的種種矛盾和問題的利益表達機制。

3.1切實落實導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益維護各項具體措施的現(xiàn)實思考

3.1.1加強從業(yè)導(dǎo)游人員總量控制,實現(xiàn)導(dǎo)游服務(wù)市場多層次供求平衡

由于我國勞動力資源總體上供大于求,雇主常常以“你不愿干,有的是人干”相要挾,逼迫勞動者做出讓步[8]。導(dǎo)游服務(wù)供給資源供過于求表現(xiàn)為導(dǎo)游人員與旅行社企業(yè)討價還價能力日益低下,表現(xiàn)為從業(yè)導(dǎo)游社會地位愈來愈“邊緣化”。加強從業(yè)導(dǎo)游人員總量控制越來越必要,實現(xiàn)導(dǎo)游服務(wù)市場多層次供求平衡也勢在必行。實施導(dǎo)游服務(wù)市場供給總量控制,能夠避免過度競爭,有利于提高導(dǎo)游人員討價還價能力,有利于維護自身合法權(quán)益;實現(xiàn)多層次供求平衡,能夠推進導(dǎo)游隊伍梯隊建設(shè),有利于調(diào)動導(dǎo)游人員積極主動性,有利于最大限度滿足社會導(dǎo)游服務(wù)需求。通過系統(tǒng)研究本地區(qū)和景區(qū)(點)旅游接待規(guī)模及其構(gòu)成、旅行社企業(yè)整體經(jīng)營情況、導(dǎo)游服務(wù)工作性質(zhì)、旅游淡旺季特點等方面內(nèi)容,從總量上適度控制導(dǎo)游服務(wù)供給的過快增長;通過認真調(diào)研旅游團(者)消費特點、關(guān)注行業(yè)焦點、社會熱點和發(fā)展趨勢,大力發(fā)展專項導(dǎo)游業(yè)務(wù),強化特色導(dǎo)游服務(wù),建設(shè)符合本地區(qū)和景區(qū)(點)旅游發(fā)展需要的導(dǎo)游隊伍建設(shè);通過給予導(dǎo)游人員人文關(guān)懷、因材施教、搭建平臺、優(yōu)勝劣汰,營造中、高、特級導(dǎo)游人員涌現(xiàn)的良好社會氛圍,實現(xiàn)導(dǎo)游服務(wù)市場多層次供求的動態(tài)平衡。

3.1.2強制實施旅行社企業(yè)等級標(biāo)準(zhǔn)與擁有導(dǎo)游隊伍情況掛鉤制度

《旅行社管理條例》第二章第六條對旅行社企業(yè)設(shè)立的條件進行了規(guī)定,但沒有提及導(dǎo)游人員隊伍建設(shè)。第十五條規(guī)定旅行社企業(yè)設(shè)立不具法人資格的分社的相關(guān)條件,也沒有規(guī)定需配備導(dǎo)游人員的相關(guān)情況。《旅行社管理條例實施細則》第二章第十條、第十一條對設(shè)立國際旅行社和國內(nèi)旅行社應(yīng)具有的經(jīng)營管理者作了硬性規(guī)定,而對在實際旅游接待服務(wù)的第一線往往比經(jīng)營管理人員更為重要的導(dǎo)游工作人員卻未作任何要求。這些法規(guī)和政策缺陷不利于導(dǎo)游人員隊伍建設(shè),也不利于維護導(dǎo)游人員的正當(dāng)權(quán)益。筆者建議,政府旅游行政管理部門在批準(zhǔn)設(shè)立各類旅行社企業(yè)、旅行社分社和進行年度審查資格時設(shè)置導(dǎo)游隊伍建設(shè)門檻,從制度上要求旅行社企業(yè)逐步建立并完善專職導(dǎo)游隊伍建設(shè),以適應(yīng)開展旅游業(yè)務(wù)的市場需求。旅游行政管理部門、行業(yè)協(xié)會等單位評定旅行社企業(yè)百強等評強評優(yōu)活動,也應(yīng)該適度考慮該社導(dǎo)游隊伍建設(shè)情況。

3.1.3大力推行旅游者(團)接待檔次與陪同導(dǎo)游等級水平相匹配旅游接待工作

旅行社企業(yè)經(jīng)營接待的旅游業(yè)務(wù)通常按住宿、餐飲、旅游交通工具、景點門票等要素劃分為豪華等、標(biāo)準(zhǔn)等、普通等和經(jīng)濟等旅游包價產(chǎn)品類別,對不同類別的旅游業(yè)務(wù)實行不同的價格,但沒有對陪同旅游團(者)的導(dǎo)游人員從服務(wù)水平等級上作具體要求。而導(dǎo)游服務(wù)水平卻是構(gòu)成旅游者滿意度的最重要因素,其他要素也必須在陪同導(dǎo)游人員全程監(jiān)控下和不斷彌補中才能真正發(fā)揮作用。因此,筆者建議,大力執(zhí)行旅行社企業(yè)旅游業(yè)務(wù)接待等級與陪同導(dǎo)游人員等級水平緊密掛鉤。豪華旅游團隊必須由高級導(dǎo)游員及以上陪同,執(zhí)行導(dǎo)游服務(wù)工作任務(wù);標(biāo)準(zhǔn)旅游團隊必須由中級導(dǎo)游員及以上陪同,履行導(dǎo)游人員崗位工作職責(zé)。專項特色旅游團隊必須由中級及以上導(dǎo)游人員或從事該特色服務(wù)的專項導(dǎo)游人員行使導(dǎo)游服務(wù)職責(zé),散客旅游接待工作參照執(zhí)行。旅行社企業(yè)可以根據(jù)陪同導(dǎo)游的等級高低收取不同檔次導(dǎo)游服務(wù)費,這一措施也可以成為旅行社企業(yè)經(jīng)營新的利潤來源。

3.2拓寬利益表達渠道,建立健全維護導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益機制建設(shè)

維護導(dǎo)游人員的合法權(quán)益,必須在“堅持科學(xué)發(fā)展觀”和“構(gòu)建社會主義和諧社會”方針的指導(dǎo)下,建立起以導(dǎo)游人員和旅行社企業(yè)工會自我保護為基礎(chǔ),以法律法規(guī)和政策制度為保障,以社會各界和媒體輿論支持為依托的維護導(dǎo)游人員合法權(quán)益的監(jiān)督保障體系,逐步完善導(dǎo)游人員職業(yè)利益表達機制建設(shè)。

3.2.1各級政府及其部門必須給予導(dǎo)游人員更多社會關(guān)懷

維護導(dǎo)游人員合法權(quán)益,政府負有不可推卸的責(zé)任[9];解決導(dǎo)游人員社會地位“邊緣化”問題,政府是社會主導(dǎo)性力量;營建導(dǎo)游人員社會支持網(wǎng)絡(luò),政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)更多的政策支持和人文關(guān)懷。首先,解決導(dǎo)游人員合法權(quán)益問題是政府的責(zé)任。一方面,政府的政策、行為等造成了導(dǎo)游人員合法權(quán)益的缺失,解鈴還需系鈴人,要糾正這些偏向政策和不當(dāng)行為方式等唯有依靠政府[10];另一方面,政府是公共權(quán)力組織,公共權(quán)力必須面對旅游業(yè)中的公共問題。其次,與導(dǎo)游人員自身及相關(guān)利益集團相比,政府在保護導(dǎo)游人員權(quán)益方面具有優(yōu)勢。再次,從利益傾向的角度看,政府自身的利益傾向最弱、最不明顯,在很大程度上是公共利益的化身,是利益中立者[11]。通過黨、團、婦、青等正式組織加大在旅行社企業(yè)、導(dǎo)游中介機構(gòu)等單位建立基層組織的力度,將導(dǎo)游人員吸納為組織成員,提高其組織化程度;通過加強勞動法制化建設(shè),建立起具有前瞻性和可操作性的導(dǎo)游服務(wù)工作法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn),促進社會公正和勞動關(guān)系的和諧;要替導(dǎo)游員排憂解難,維護他們的合法權(quán)益;要著力研究旅行社企業(yè)新的治理結(jié)構(gòu),改革旅游企業(yè)用工制度、分配制度、人事制度和人才管理體制;要建立靈敏、高效的自我調(diào)節(jié)機制,注意運用市場化手段和方式,探索旅行社企業(yè)內(nèi)部調(diào)解與社會調(diào)解相結(jié)合的矛盾調(diào)解方式;要適應(yīng)區(qū)域特點,建立由勞動保障部門、工會組織和企業(yè)代表組成的區(qū)域性矛盾爭議調(diào)解組織,形成多層次、多渠道、

多形式的矛盾爭議調(diào)解體系和網(wǎng)絡(luò)。

3.2.2發(fā)揮導(dǎo)游代言人作用,承擔(dān)旅游和諧發(fā)展的社會責(zé)任

充分的自我發(fā)言權(quán)和行使發(fā)言權(quán)時相互尊重與采取建設(shè)性溝通模式,有利于不同社會群體確認差異利益,有利于借助于多元化公共談判協(xié)商模式凝聚共識。為導(dǎo)游員群體代言,既包括承認與支持導(dǎo)游人員擁有自我利益表述的位置,還包括用較為理性客觀的方式專業(yè)地呈現(xiàn)導(dǎo)游群體的主張與意見””。高、特級導(dǎo)游員和大型國際旅行社企業(yè)高水平固定導(dǎo)游人員是導(dǎo)游群體中的精英分子,其利益與導(dǎo)游群體利益密切相關(guān)。同時他們在旅行社企業(yè)、旅游者、旅游行政管理部門有一定的社會地位和專業(yè)權(quán)威性,對導(dǎo)游群體起著巨大的榜樣和示范作用。高、特級導(dǎo)游員充當(dāng)導(dǎo)游員群體代言人,可以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢,有利于影響旅游行政管理部門政策的制定和逐步完善;可以提高旅游者對導(dǎo)游服務(wù)工作的認知程度,有利于營造鼓勵導(dǎo)游員爭先爭優(yōu)的良好氛圍。大型國際旅行社企業(yè)高水平固定導(dǎo)游人員維護導(dǎo)游人員團體合法權(quán)益,可以增強導(dǎo)游人員在旅行社企業(yè)的影響力,有利于實現(xiàn)導(dǎo)游員的公平管理;可以保持與、媒體等社會輿論界的深度接觸,有利于糾正社會對導(dǎo)游員的歧視和偏見。還要充分發(fā)揮其他社會精英的影響和作用,如人大代表、政協(xié)委員、知識分子等,使他們給予導(dǎo)游人員群體重點關(guān)注和幫助,積極反映導(dǎo)游人員的建議和意見,自覺地和貧困導(dǎo)游人員建立直接責(zé)任制的幫扶關(guān)系,把旅游行業(yè)中的濟貧扶弱工作做細、做實、做好[13]。

3.2.3加強旅行社企業(yè)工會組織隊伍建設(shè),強化維權(quán)意識

企業(yè)職工維權(quán)行動,主要靠職工通過集體協(xié)商、民主管理等途徑來實現(xiàn)。工會組織要勇于介入涉及職工利益的問題,不斷彰顯其地位和作用,逐步發(fā)揮和增強其影響力與職工對其的認同感。通過三方協(xié)商機制,使旅行社企業(yè)矛盾得到緩解,使旅行社企業(yè)投資者、經(jīng)營管理者與從事旅游接待服務(wù)工作人員的民主意識進一步提高,使民主管理成為旅行社企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要。要以職工合法權(quán)益代表者和維護者的身份時刻關(guān)注導(dǎo)游管理的各個方面;要突出重點,體現(xiàn)特色,加大協(xié)調(diào)旅行社企業(yè)內(nèi)部勞動關(guān)系的力度;要積極完善導(dǎo)游人員維權(quán)的內(nèi)容,進一步維護導(dǎo)游人員的勞動權(quán)利、經(jīng)濟利益、民主政治權(quán)利和精神文化權(quán)利;要深入探索導(dǎo)游人員維權(quán)的方式、方法,在旗幟鮮明的依法維護、全面辯證的整體維護、積極主動的源頭維護、務(wù)求實效的具體維護上下工夫,促進旅行社企業(yè)勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)穩(wěn)定[14]。工會組織應(yīng)當(dāng)加大在旅行社企業(yè)里建立基層組織的力度,將更多導(dǎo)游人員吸納為組織成員,提高其組織化程度。要主動關(guān)心導(dǎo)游員的生活,幫助導(dǎo)游員解決遭遇到的勞資糾紛、工傷事故等矛盾,工會應(yīng)積極主動地把導(dǎo)游員的維權(quán)意識、維權(quán)要求引導(dǎo)好,幫助他們提高維護自身權(quán)益的能力[15]。

3.2.4發(fā)揮媒體宣傳報道作用,加強社會輿論監(jiān)督充分發(fā)揮社會輿論的導(dǎo)向作用,加強社會監(jiān)督功能。一方面以電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)為主要表現(xiàn)形式的社會媒體要敢于揭露嚴重侵害導(dǎo)游人員職業(yè)合法權(quán)益的反面典型,反映導(dǎo)游人員的呼聲,圍繞旅游行業(yè)和廣大群眾關(guān)注的熱點、焦點問題展開探討和評論;另一方面要大力表揚和宣傳關(guān)心導(dǎo)游人員、保障導(dǎo)游人員職業(yè)合法權(quán)益的先進典型,在社會上逐漸形成以維護導(dǎo)游人員合法權(quán)益為榮、以侵害導(dǎo)游人員合法權(quán)益為恥的良好氛圍。要加大社會對導(dǎo)游人員崗位工作的認知,在確立科學(xué)合理的導(dǎo)游人員權(quán)益觀基礎(chǔ)上,加大對導(dǎo)游人員職業(yè)權(quán)益問題的研究、宣傳力度,健全導(dǎo)游人員權(quán)益的表達機制,喚起全社會對導(dǎo)游人員權(quán)益問題的關(guān)心,尋求科學(xué)有效的解決問題的對策措施。要強化權(quán)益關(guān)聯(lián),現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)中的外部性理論給我們一個很好的啟示,即將導(dǎo)游人員權(quán)益問題變成一個具有高度外部性的問題,使導(dǎo)游人員的權(quán)益與旅行社企業(yè)、旅游景區(qū)(點)、導(dǎo)游中介機構(gòu)、旅游行政管理部門等其他利益集團的權(quán)益盡可能地捆綁到一起,形成一榮俱榮、一損俱損的格局。這樣,其他利益集團就會將導(dǎo)游人員的問題當(dāng)作自己的問題,“激勵”他們從自身利益出發(fā)來考慮導(dǎo)游人員的權(quán)益問題[10]。

3.2.5強制推行企業(yè)社會責(zé)任國際標(biāo)準(zhǔn),實施旅行社SA8000認證工作

SA8000目的是保護勞動環(huán)境和條件、勞工權(quán)利等,主要內(nèi)容包括不使用童工、不強迫勞動、為員工提供健康與安全的工作環(huán)境,并降低工作環(huán)境中的危害隱患、提供安全衛(wèi)生的生活環(huán)境以及結(jié)社自由和集體談判權(quán)利等、不歧視員工、不使用懲戒性措施、規(guī)定一周工作時間及加班可獲得額外津貼、工資不低于法律或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、制定公開透明符合社會責(zé)任與勞工條件的公司政策和管理體系等9個方面。SA8000的主要精神與《中華人民共和國勞動法》是基本一致的,都是為了保護勞動者的權(quán)利不受侵犯。強制推行企業(yè)社會責(zé)任國際標(biāo)準(zhǔn)、實施旅行社SA8000認證工作對我國旅游業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。首先,保護勞動者、善待勞動者、尊重勞動者是社會文明進步應(yīng)有之義,執(zhí)行勞動標(biāo)準(zhǔn),維護勞動者基本權(quán)益是“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn);其次,執(zhí)行勞動標(biāo)準(zhǔn)從源頭上約束旅游企業(yè)“尋低競爭”,有利于我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和旅游業(yè)的和諧發(fā)展;再次,SA8000認證制度是通過旅游者、合作方依據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護和勞工權(quán)益等來選擇旅游產(chǎn)品,旅行社企業(yè)通過向第三方提出申請,以通過認證獲得市場的“通行證”,認證工作是旅行社企業(yè)的自覺行為,每年還需要年檢,有利于實現(xiàn)對旅行社企業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管的經(jīng)常化、制度化,有利于形成旅行社企業(yè)的“向上競爭”,在很大程度上降低各級政府及其旅游行政管理部門的監(jiān)察成本[8]。

3.2.6加強導(dǎo)游行業(yè)協(xié)會等民間團體在導(dǎo)游群體利益表達方面的重要作用

導(dǎo)游行業(yè)協(xié)會在群體利益表達的重要作用主要表現(xiàn)在通過積極參與政府及旅游管理部門的決策立法活動,應(yīng)在保持自主性和獨立性的前提下,通過積極參與政府的決策和實施,統(tǒng)一協(xié)調(diào)會員的行動,提供咨詢意見和決策方案,發(fā)揮橋梁和樞紐作用,在贏得政府的信任、支持和幫助下,逐漸形成政府部門和民間組織的長久良性互信機制。要允許、支持成立旨在維護導(dǎo)游人員合理、合法利益需求的其他民間團體組織,并采用法制手段加以規(guī)范管理,以適應(yīng)導(dǎo)游員職業(yè)權(quán)益需求日益細微化、復(fù)雜化的發(fā)展趨勢。各種民間團體的建立,有利于導(dǎo)游人員積極參與和諧旅游建設(shè)。只有建立多層次、立體化的導(dǎo)游人員社會支持網(wǎng)絡(luò),從政策和制度上解決導(dǎo)游人員的社會支持和社會保護問題,才能維護社會穩(wěn)定,化解矛盾和沖突,促進旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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